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摘要:民事公益诉讼制度体现了一个国家对公民权利保护的程度,是国家赋予人民民主权利最重要的印证,是构建社会主义和谐社会的一个重要手段。本文分析了我国民事公益诉讼的立法现状以及在司法实践面临的现实困境,从确定保护范围、界定主体范围、规定具体程序、设置奖励制度和完善案例指导制度等方面提出构建我国民事公益诉讼制度的初步构想,以达到抛砖引玉的目的。
关键词:民事公益诉讼;制度构建
一、我国民事公益诉讼的现状
(一)立法现状
对于公民个体的权益保护,我们建立了比较完善的保护机制,不仅有行政救助机制,更有司法程序保障。但对于国家、社会的公共利益受侵害,则缺乏必要的民事司法保护制度。我国《民法通则》第五条规定:“公民、法人的合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。”在第六章“民事责任”第一百零六条又只是规定“公民、法人由于过错侵害国家、集体的财产……应当承担民事责任。”但实际上对财产以外的其他公共权益受到侵害就没有明确的民事法律规定予以保护,这就使得有一些民事公益诉讼的启动缺乏实体法依据。在我国,在多数人的利益受到侵害时,虽然有代表人诉讼或者受害者个体诉讼这两种方式予以救济,但这两种救济方式在制度设计上都存在自身缺陷,不能对民事公共利益提供充分的救济。民事公共利益受到侵害主要集中在环境资源保护、消费者权益保护、国有资产保护、遏制不正当竞争等领域,但迄今为止,我国未在这些方面相应建立起完善的民事司法保障系统。以国有资产保护为例,我国是社会主义国家,国有企业在整个经济领域中占支配地位,国有资产流失严重已是不争的事实。在国有资产流失后,如何通过司法程序予以挽回,我国法律尚无明确规定。虽然已有检察院作为原告提起民事诉讼,追回国有资产的判例出现,但这也仅是一些地方的初步尝试,现阶段检察院作为民事公益诉讼原告主体是否有法律依据也存在较大争议。[1]
(二)司法实践现状
民事公益诉讼在立法上的缺失,造成司法实践中存在着诸多困境:
1、原告主体资格认定难。根据我国《民事诉讼法》第一百零八条规定,提起民事诉讼的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。”即表明我国《民事诉讼法》对原告资格限定在“与案件有直接利害关系”,公民提起民事诉讼必须依据与自己切身相关的权益,如公共权益被侵害,个人原则上是不能作为公益的代表人提起诉讼的。如果个人坚持起诉的,法院往往以不予受理或驳回起诉处理。
2、受害者无法或不愿提起诉讼。以国有资产流失案件为例,国有资产属于全体公民,但公民对国有资产流失却无法直接提起诉讼,而作为国有资产的管理部门往往以不具有法人资格为理由拒绝提起诉讼,造成公共利益损失的无法挽回。另外,侵害方与受害方地位、实力悬殊,也是造成很多受害方不愿提起诉讼的重要原因。
3、原告起诉要负担很大的诉讼成本。特别是对一些小额的民事公益诉讼,诉讼标的额可能只有几元、几角,就算原告胜诉,得到的赔偿额与原告可能要负担的诉讼费、律师代理费、交通费等其它杂费相比,简直是杯水车薪,因此现行的诉讼成本负担规定一定程度上也制约了民事公益诉讼的开展。
4、被告受到影响有限。由于我国不实行判例法,原告参加的民事公益诉讼,也只能看成是独立案件,而其它类似被侵犯权益事件由于没有起诉,便不能得到同样处理,这样的个别诉讼往往起不到维护公共利益的作用。如河南青年葛锐以郑州市火车站厕所收费违法为由起诉郑州铁路分局。该案经过近三年的审理,法院最终判决葛锐胜诉,郑州铁路分局返还葛锐0.3元厕所收费,并承担一审、二审诉讼费用各50元。然而根据媒体的报道,郑州火车站在败诉后,仍然在继续收取入厕费用。[2]
我国民事公益诉讼存在着诸多困境,限制了公民、社会组织和国家专门机关通过法律手段维护社会公共利益的行动,削弱了社会自我调节功能,与我国构建社会主义和谐社会的要求背道而驰。因此,修改我国《民事诉讼法》,构建我国民事公益诉讼制度,已刻不容缓。
二、我国民事公益诉讼制度的构建
(一)确定民事公益诉讼的保护范围
在现代社会中,侵害公共利益的事件频繁发生,推动了民事公益诉讼制度的发展,私人为了维护公共利益而提起诉讼的状况被大多数比较法学者认为是今后最主要的发展。[3]从公益诉讼的历史来看,美国是现代公益诉讼制度起步较早且比较完善的国家之一,其适用民事公益诉讼审理的案件范围十分广泛,反垄断法中的反垄断诉讼、环境保护法如《水清洁法》中的公民诉讼、《反欺诈政府法》中的个人诉讼、程序法中允许私人以州或州属机构名义起诉的相关人诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼、纳税人提起的禁令请求诉讼、消费者等群体提起集团诉讼等,[4]均带有典型的公益色彩。笔者认为,应修改我国《民事诉讼法》,规定:凡是涉及到危害国家利益和其他公共利益的行为,包括违反不正当竞争法的行为、违反环境保护法的行为、造成国有资产流失的行为、造成公民受到不公正、不合理待遇的行为等,均属于民事公益诉讼制度的保护范围,法律授权公民、社会组织或国家专门机关依照法定程序提起民事公益诉讼。
(二)界定提起民事公益诉讼的主体范围
原告主体资格的界定是民事公益诉讼制度构建中的一个难点问题。如果赋权面太广则会造成滥诉现象,而赋权面太窄又会制约民事公益诉讼效应的发挥。综合各国的成功经验和我国的实际,笔者认为,借鉴法国的一些做法比较适宜。法国民事公益诉讼主要是指由检察官代表国家来提起民事公诉,如现行《法国新民事诉讼法典》第421条规定:检察院作为主当事人进行诉讼,或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定的情形,检察院代表社会。第422条规定:在法律有特别规定之情形,检察院依职权进行诉讼。第423条规定:除法律有特别规定情形外,在事实妨害公共秩序时,检察院得为维护公共秩序进行诉讼。[5]在我国,提起民事公益诉讼的主体应考虑确立以检察机关为主,以公民、法人或其他社会组织为补充的模式。因为在我国,检察机关是国家法律监督机关,不但是法律秩序的忠实维护者,也是国家、社会和公民利益的忠实捍卫者。而目前我国的检察机关只能在刑事案件中行使公诉权,在民事及行政诉讼中只体现其监督职能。这不能不说是一种制度结构上的一种缺陷,实践中检察机关在民事及行政诉讼中作用有限,法律监督流于形式。为此,应进一步立法,赋予检察机关在公益诉讼中以公益诉讼代表人的资格参与诉讼,这将有利于充分发挥检察机关在维护公共利益方面的积极作用。但同时法律也应赋予公民、法人或社会组织在一定条件下享有提起民事公益诉讼的权利。比如规定,在民事公共利益受到侵害时,公民、法人或社会组织在向检察机关投诉或控告后,但检察机关怠于履行职责,未在法定期限内答复或提起诉讼,则公民、法人或社会组织则依法有权直接代为提起民事公益诉讼。
(三)规定民事公益诉讼的具体程序
民事公益诉讼毕竟不是直接利害关系人提起诉讼,所以与普通的民事诉讼是有所差别的,因此对该制度在程序上作一些特别的规定是必要的。
1、投诉前置程序。司法实践中一些学者担心,一旦放宽公民个人进行民事公益诉讼的条件,可能引起“诉讼爆炸”,导致司法资源的极大浪费。为了防止发生这种情况,笔者认为,有必要规定民事公益诉讼的原告在向法院提起诉讼之前,应首先对行为人侵犯公共利益的行为向有关行政机关举报或投诉。如果有关部门未在规定期限内答复或处理不符合法律规定的,原告才能行使诉讼权利,寻求司法救济。
2、严格立案审查制度。为了防止有些人为了达到不可告人的目的而假借公共利益受到侵害为名提起民事公益诉讼,预防滥诉现象的发生,法律应规定对民事公益诉讼实行严格立案审查制度。比如可在法院内部设立专门的公益诉讼立案审查委员会,负责此类案件的立案审查,符合公益诉讼受理条件的案件才能进入诉讼程序。
3、限制处分权规则。原告提起民事公益诉讼的目的不是为了自身的私益,而是代表国家、公众为维护公共利益进行诉讼,其诉讼权利是国家和公众赋予的,因此原告不能象私益诉讼那样任意处分其诉讼权利。除非被告已经主动补救了其侵犯公共利益的行为,否则,原告不能撤回起诉,防止出现被告诱使或迫使原告撤诉,但违法行为依旧存在的现象。同样的道理,普通民事诉讼中的调解原则也不能适用于民事公益诉讼。
4、被告承担举证责任规则。由于民事公益诉讼的双方当事人往往地位、实力悬殊,被告相对于公民或社会组织往往处于更强势的地位,因此有必要像行政诉讼法一样作出类似规定,民事公益诉讼的举证责任一般应由被告承担。原告只须承担证明被告存在或可能存在侵害国家、社会公共利益的行为,被告则应承担证明其行为合法性和合理性的证明责任。
5、特殊的诉讼费用交纳方式。为了保护原告正当行使民事公益诉讼的诉权,同时预防滥用诉权,民事公益诉讼在诉讼费用交纳方式上可借鉴一些国家有利于原告的做法,确立“无偿主义与低额收费”相结合的原则,即原告起诉时不缴纳任何诉讼费用,败诉时再按照规定标准收费,且数额应明显低于普通民事诉讼。
(四)设置民事公益诉讼的奖励制度
为了弘扬社会正气,支持鼓励公民、法人或社会组织同违法犯罪行为作斗争,维护国家、社会公共利益,有必要设置民事公益诉讼的奖励制度。具体做法是设立公益诉讼基金,基金来源主要由政府财政拨款、私人捐款和公益诉讼罚没款等部分财产构成,主要是由管理公益诉讼基金的社会组织出面,为胜诉的公益诉讼原告(检察机关除外)提供诉讼费、律师费、交通费、生活补助费等费用的补偿,从资金上对公益诉讼原告提起诉讼予以支持。
(五)完善案例指导制度
民事公益诉讼制度的构建并不是孤立进行的,它需要其它配套制度予以保证,如应完善我国案例指导制度。对于民事公益诉讼案件,要认真分析案情,总结审判经验,形成典型案例,建立案例指导制度。对于先前已形成民事公益诉讼指导案例的类案诉讼,受案法院可以不再进行审理,直接适用指导案例的判决结果,避免司法资源的浪费。同时法院在审结具有典型指导意义的民事公益诉讼后,应积极向有关单位提出司法建议,促其及时采取措施,预防和减少公共利益的损害,避免同类案件在其它地方发生,减少当事人的诉累,真正实现民事公益诉讼的原初目的。
注释:
[1]最高人民法院副院长苏泽林在2006年全国法院立案审判实务座谈会上表示,人民法院受理检察机关为原告的民事公益诉讼目前尚无法律依据,载2006年11月24日《人民法院报》。
[2]参见周泽著:《“公益诉讼”且慢喝彩》,载2001年6月2日《法制日报》。
[3]参见[意]莫诺·卡佩莱蒂著:《福利国家与接近正义》,刘俊祥译,法律出版社2000年版,第66页。
[4]参见[日]田中英夫、竹内昭夫著:《私人在法实现中的作用》,梁慧星译,载民事法论丛(第10卷),法律出版社1998年版,第455-457页。
[5]参见罗结珍译:《法国新民事诉讼法典》,中国法制出版社1999年版,第85页。
(作者通讯地址:福建省沙县人民法院,福建沙县365500)
关键词:民事公益诉讼;制度构建
一、我国民事公益诉讼的现状
(一)立法现状
对于公民个体的权益保护,我们建立了比较完善的保护机制,不仅有行政救助机制,更有司法程序保障。但对于国家、社会的公共利益受侵害,则缺乏必要的民事司法保护制度。我国《民法通则》第五条规定:“公民、法人的合法的民事权益受法律保护,任何组织和个人不得侵犯。”在第六章“民事责任”第一百零六条又只是规定“公民、法人由于过错侵害国家、集体的财产……应当承担民事责任。”但实际上对财产以外的其他公共权益受到侵害就没有明确的民事法律规定予以保护,这就使得有一些民事公益诉讼的启动缺乏实体法依据。在我国,在多数人的利益受到侵害时,虽然有代表人诉讼或者受害者个体诉讼这两种方式予以救济,但这两种救济方式在制度设计上都存在自身缺陷,不能对民事公共利益提供充分的救济。民事公共利益受到侵害主要集中在环境资源保护、消费者权益保护、国有资产保护、遏制不正当竞争等领域,但迄今为止,我国未在这些方面相应建立起完善的民事司法保障系统。以国有资产保护为例,我国是社会主义国家,国有企业在整个经济领域中占支配地位,国有资产流失严重已是不争的事实。在国有资产流失后,如何通过司法程序予以挽回,我国法律尚无明确规定。虽然已有检察院作为原告提起民事诉讼,追回国有资产的判例出现,但这也仅是一些地方的初步尝试,现阶段检察院作为民事公益诉讼原告主体是否有法律依据也存在较大争议。[1]
(二)司法实践现状
民事公益诉讼在立法上的缺失,造成司法实践中存在着诸多困境:
1、原告主体资格认定难。根据我国《民事诉讼法》第一百零八条规定,提起民事诉讼的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。”即表明我国《民事诉讼法》对原告资格限定在“与案件有直接利害关系”,公民提起民事诉讼必须依据与自己切身相关的权益,如公共权益被侵害,个人原则上是不能作为公益的代表人提起诉讼的。如果个人坚持起诉的,法院往往以不予受理或驳回起诉处理。
2、受害者无法或不愿提起诉讼。以国有资产流失案件为例,国有资产属于全体公民,但公民对国有资产流失却无法直接提起诉讼,而作为国有资产的管理部门往往以不具有法人资格为理由拒绝提起诉讼,造成公共利益损失的无法挽回。另外,侵害方与受害方地位、实力悬殊,也是造成很多受害方不愿提起诉讼的重要原因。
3、原告起诉要负担很大的诉讼成本。特别是对一些小额的民事公益诉讼,诉讼标的额可能只有几元、几角,就算原告胜诉,得到的赔偿额与原告可能要负担的诉讼费、律师代理费、交通费等其它杂费相比,简直是杯水车薪,因此现行的诉讼成本负担规定一定程度上也制约了民事公益诉讼的开展。
4、被告受到影响有限。由于我国不实行判例法,原告参加的民事公益诉讼,也只能看成是独立案件,而其它类似被侵犯权益事件由于没有起诉,便不能得到同样处理,这样的个别诉讼往往起不到维护公共利益的作用。如河南青年葛锐以郑州市火车站厕所收费违法为由起诉郑州铁路分局。该案经过近三年的审理,法院最终判决葛锐胜诉,郑州铁路分局返还葛锐0.3元厕所收费,并承担一审、二审诉讼费用各50元。然而根据媒体的报道,郑州火车站在败诉后,仍然在继续收取入厕费用。[2]
我国民事公益诉讼存在着诸多困境,限制了公民、社会组织和国家专门机关通过法律手段维护社会公共利益的行动,削弱了社会自我调节功能,与我国构建社会主义和谐社会的要求背道而驰。因此,修改我国《民事诉讼法》,构建我国民事公益诉讼制度,已刻不容缓。
二、我国民事公益诉讼制度的构建
(一)确定民事公益诉讼的保护范围
在现代社会中,侵害公共利益的事件频繁发生,推动了民事公益诉讼制度的发展,私人为了维护公共利益而提起诉讼的状况被大多数比较法学者认为是今后最主要的发展。[3]从公益诉讼的历史来看,美国是现代公益诉讼制度起步较早且比较完善的国家之一,其适用民事公益诉讼审理的案件范围十分广泛,反垄断法中的反垄断诉讼、环境保护法如《水清洁法》中的公民诉讼、《反欺诈政府法》中的个人诉讼、程序法中允许私人以州或州属机构名义起诉的相关人诉讼、市民提起的职务履行令请求诉讼、纳税人提起的禁令请求诉讼、消费者等群体提起集团诉讼等,[4]均带有典型的公益色彩。笔者认为,应修改我国《民事诉讼法》,规定:凡是涉及到危害国家利益和其他公共利益的行为,包括违反不正当竞争法的行为、违反环境保护法的行为、造成国有资产流失的行为、造成公民受到不公正、不合理待遇的行为等,均属于民事公益诉讼制度的保护范围,法律授权公民、社会组织或国家专门机关依照法定程序提起民事公益诉讼。
(二)界定提起民事公益诉讼的主体范围
原告主体资格的界定是民事公益诉讼制度构建中的一个难点问题。如果赋权面太广则会造成滥诉现象,而赋权面太窄又会制约民事公益诉讼效应的发挥。综合各国的成功经验和我国的实际,笔者认为,借鉴法国的一些做法比较适宜。法国民事公益诉讼主要是指由检察官代表国家来提起民事公诉,如现行《法国新民事诉讼法典》第421条规定:检察院作为主当事人进行诉讼,或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定的情形,检察院代表社会。第422条规定:在法律有特别规定之情形,检察院依职权进行诉讼。第423条规定:除法律有特别规定情形外,在事实妨害公共秩序时,检察院得为维护公共秩序进行诉讼。[5]在我国,提起民事公益诉讼的主体应考虑确立以检察机关为主,以公民、法人或其他社会组织为补充的模式。因为在我国,检察机关是国家法律监督机关,不但是法律秩序的忠实维护者,也是国家、社会和公民利益的忠实捍卫者。而目前我国的检察机关只能在刑事案件中行使公诉权,在民事及行政诉讼中只体现其监督职能。这不能不说是一种制度结构上的一种缺陷,实践中检察机关在民事及行政诉讼中作用有限,法律监督流于形式。为此,应进一步立法,赋予检察机关在公益诉讼中以公益诉讼代表人的资格参与诉讼,这将有利于充分发挥检察机关在维护公共利益方面的积极作用。但同时法律也应赋予公民、法人或社会组织在一定条件下享有提起民事公益诉讼的权利。比如规定,在民事公共利益受到侵害时,公民、法人或社会组织在向检察机关投诉或控告后,但检察机关怠于履行职责,未在法定期限内答复或提起诉讼,则公民、法人或社会组织则依法有权直接代为提起民事公益诉讼。
(三)规定民事公益诉讼的具体程序
民事公益诉讼毕竟不是直接利害关系人提起诉讼,所以与普通的民事诉讼是有所差别的,因此对该制度在程序上作一些特别的规定是必要的。
1、投诉前置程序。司法实践中一些学者担心,一旦放宽公民个人进行民事公益诉讼的条件,可能引起“诉讼爆炸”,导致司法资源的极大浪费。为了防止发生这种情况,笔者认为,有必要规定民事公益诉讼的原告在向法院提起诉讼之前,应首先对行为人侵犯公共利益的行为向有关行政机关举报或投诉。如果有关部门未在规定期限内答复或处理不符合法律规定的,原告才能行使诉讼权利,寻求司法救济。
2、严格立案审查制度。为了防止有些人为了达到不可告人的目的而假借公共利益受到侵害为名提起民事公益诉讼,预防滥诉现象的发生,法律应规定对民事公益诉讼实行严格立案审查制度。比如可在法院内部设立专门的公益诉讼立案审查委员会,负责此类案件的立案审查,符合公益诉讼受理条件的案件才能进入诉讼程序。
3、限制处分权规则。原告提起民事公益诉讼的目的不是为了自身的私益,而是代表国家、公众为维护公共利益进行诉讼,其诉讼权利是国家和公众赋予的,因此原告不能象私益诉讼那样任意处分其诉讼权利。除非被告已经主动补救了其侵犯公共利益的行为,否则,原告不能撤回起诉,防止出现被告诱使或迫使原告撤诉,但违法行为依旧存在的现象。同样的道理,普通民事诉讼中的调解原则也不能适用于民事公益诉讼。
4、被告承担举证责任规则。由于民事公益诉讼的双方当事人往往地位、实力悬殊,被告相对于公民或社会组织往往处于更强势的地位,因此有必要像行政诉讼法一样作出类似规定,民事公益诉讼的举证责任一般应由被告承担。原告只须承担证明被告存在或可能存在侵害国家、社会公共利益的行为,被告则应承担证明其行为合法性和合理性的证明责任。
5、特殊的诉讼费用交纳方式。为了保护原告正当行使民事公益诉讼的诉权,同时预防滥用诉权,民事公益诉讼在诉讼费用交纳方式上可借鉴一些国家有利于原告的做法,确立“无偿主义与低额收费”相结合的原则,即原告起诉时不缴纳任何诉讼费用,败诉时再按照规定标准收费,且数额应明显低于普通民事诉讼。
(四)设置民事公益诉讼的奖励制度
为了弘扬社会正气,支持鼓励公民、法人或社会组织同违法犯罪行为作斗争,维护国家、社会公共利益,有必要设置民事公益诉讼的奖励制度。具体做法是设立公益诉讼基金,基金来源主要由政府财政拨款、私人捐款和公益诉讼罚没款等部分财产构成,主要是由管理公益诉讼基金的社会组织出面,为胜诉的公益诉讼原告(检察机关除外)提供诉讼费、律师费、交通费、生活补助费等费用的补偿,从资金上对公益诉讼原告提起诉讼予以支持。
(五)完善案例指导制度
民事公益诉讼制度的构建并不是孤立进行的,它需要其它配套制度予以保证,如应完善我国案例指导制度。对于民事公益诉讼案件,要认真分析案情,总结审判经验,形成典型案例,建立案例指导制度。对于先前已形成民事公益诉讼指导案例的类案诉讼,受案法院可以不再进行审理,直接适用指导案例的判决结果,避免司法资源的浪费。同时法院在审结具有典型指导意义的民事公益诉讼后,应积极向有关单位提出司法建议,促其及时采取措施,预防和减少公共利益的损害,避免同类案件在其它地方发生,减少当事人的诉累,真正实现民事公益诉讼的原初目的。
注释:
[1]最高人民法院副院长苏泽林在2006年全国法院立案审判实务座谈会上表示,人民法院受理检察机关为原告的民事公益诉讼目前尚无法律依据,载2006年11月24日《人民法院报》。
[2]参见周泽著:《“公益诉讼”且慢喝彩》,载2001年6月2日《法制日报》。
[3]参见[意]莫诺·卡佩莱蒂著:《福利国家与接近正义》,刘俊祥译,法律出版社2000年版,第66页。
[4]参见[日]田中英夫、竹内昭夫著:《私人在法实现中的作用》,梁慧星译,载民事法论丛(第10卷),法律出版社1998年版,第455-457页。
[5]参见罗结珍译:《法国新民事诉讼法典》,中国法制出版社1999年版,第85页。
(作者通讯地址:福建省沙县人民法院,福建沙县365500)