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随着气候和环境的日益恶化,我们国家在实施西部大开发的战略中把环境保护与建设作为根本和切入点,实施天然林保护工作后又将退耕还林作为投入项目。但是在退耕还林工作的具体实施过程中总是存在这样那样的问题。在该项目的实施过程中,挤占、截留、挪用退耕还林补助资金或者克扣粮食补助,弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食,利用职务上的便利收受他人财物或其他好处,从而构成犯罪的现象屡见不鲜。在此,笔者就退耕还林工作中职务犯罪的特点及预防措施谈点自己粗浅的认识。
一、退耕还林工作中职务犯罪案件的特点
1、案件主要发生在基层,多为乡村级干部贪污挪用。因为管理模式的疏松,对乡村级干部未能加强管理,导致权利的滥用。在某乡镇检查时发现该乡镇的退耕还林的土地面积的申报和发放是由该乡镇行政村的负责人进行申报和现金发放,由于权利监督机制不完善,致使该乡镇一些行政村的负责人都存在使用虚假申报土地面积的方法套取国家的生活补助资金,而套取来的资金除了少数用于招待使用,其余的全部贪污使用。
2、此类案件隐蔽性强,多发生在偏远的山区,案件线索全部都有自侦部门发现,在初查的时候紧紧靠查阅林业部门的退耕还林档案资料很难发现隐藏其中的线索。只有找到农户核实实际的兑现土地面积和实际拿到手的金额才能顺利的侦破案件。
3、捏造退耕土地类型的手段,骗取退耕还林资金。《退耕还林条例》第三十六条规定:“尚未承包到户和休耕的坡耕地退耕还林的,以及纳入退耕还林规划的宜林荒山荒地造林,只享受种苗造林补助费。”而按照承包耕地实行退耕造林的,除享受种苗补助费以外,还享受粮食补助和生活补助。犯罪嫌疑人正是看中了耕地造林与荒山荒地造林在补助上的差别,利用工作中掌握的退耕还林规划信息,与村委会签订虚假合同,承包部分荒山荒地,编造土地类型证明,将荒山荒地变成退耕地,骗取退耕还林粮食补助款。有些行政村把村集体的开荒地作为退耕还林地领取补助款。
4、乡镇作为经费支出。一些乡镇主要负责人利用职务之便虚造花名册,领取退耕还林补偿款用于单位的正常支出,但是因为退耕还林的性质不属于扶贫款等其中特种款物,所以顶多是挪用项目款,被查出后不会影响自己,最多对单位罚款。在罚款后该挪用的照样挪用,因为有些单位因为历史原因导致的负债经营,而上级单位的财政拨款根本就无法满足单位的正常运转。
二、存在问题的原因
1、随着市场经济不断繁荣发展,人民生活水平不断提高,一些工薪阶层面对周围亲朋好友们富裕起来产生羡慕和不平衡心理,于是伺机寻求一切可以“捞钱”的机会。如本文谈到的职务犯罪案件的犯罪嫌疑人,身为林业局工作人员私欲膨胀,为满一己私欲,钻政策的空子,利用职务之便,采取欺骗手段领取国家退耕还林补助款;而一些农村基层干部素质低下,法制观念淡薄,见利眼开,对犯罪行为性质认识不足,与他人勾结虚构事实,实施犯罪行为。
2、政策水平不高,法制观念淡薄。退耕还林工作是一项政策性很强的工作。2003年国家颁布退耕还林条例后,退耕还林工作有法可依,有章可循,然而部分基层林业工作者,特别是部分林站负责人忽视法律政策学习,对这一政策性法规执行不力,把握不严,加之不注重自身世界观改造,法律意识淡薄,受利益驱动弄虚作假,骗取国家退耕还林资金。
3、审批、监管存在漏洞。在调查过程中我们发现,林业局对退耕还林的规划、检查验收材料进行审查时,由于受种种条件的限制,不能做到件件有效地核查,程序上的审查仅仅流于表面,难以发现存在问题,对退耕还林的申请起不到实质的监督把关作用。以上两件案件中犯罪嫌疑人与村委会捏造的虚假承包合同和土地类型证明,违反国家退耕还林相关规定,林业局在收到申请后,并未就合同的真实性和土地类型进行认真调查,从而使“第一道”监督关口失去应有作用。
4、工作暗箱操作,缺乏透明度。退耕还林工程是一项利国利民的生态工程、民心工程,关系着退耕地集体和群众的切身利益,《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》第三十三条指出:退耕还林粮食、现金补助情况,要纳入乡村政务公开内容,张榜公布,接受群众监督,防止冒领,杜绝贪污。然而这项政策在我县部分农村地区落实不力,退耕、补助情况信息完全掌握在部分村干部和退耕还林管理者手中,大多数群众被蒙在鼓里,工作缺乏群众监督,是导致职务犯罪发生的重要原因。
5、农村集体土地使用状态不明,权属混乱。现在的农村土地承包状态基本都是79年承包到户时的分包形式,30年过去了,土地的质量状况和承包经营户的家庭组成人员都发生了很大的变化,而且退耕还林所处的塬区沟坡地带,气候干旱,土地实际利用率低下。这些原因造成了现有的村民对该村集体土地种类模糊,对那些是责任田,那些是机动地、休耕地也不清楚,这就导致了土地脱离了村民的监督视线,个别村干部了有机可乘。
三、预防退耕还林工作中职务犯罪发生的几点建议
1、加大制度建设力度。一是退耕还林指标的计划、审批、分配统一由政府主管林业的领导负责。包括验收不合格裁减下来的面积指标必须报政府主管领导重新签批,其他任何人无权分配、调拨指标,切实加强政府对退耕还林工作的领导。这样让主管领导对全市退耕还林情况能全面进行掌握,整体进行规划,有利于正确处理好生态效益与经济效益的关系、当前与长远的关系,真正把退耕还林这项“功在当代、利在千秋”的大事抓紧抓好,也有利于能及时发现和解决因退耕还林计划问题出现不稳定因素,遏制职务犯罪。二是退耕还林面积的检查验收由林业局负责。林业局是退耕还林活动的主要责任单位,要在党委政府的统一领导下,切实加强对退耕还林工作的指导,做好退耕还林工作的检查验收工作,对退耕还林工程质量负总责。各乡镇的退耕还林检查验收工作具体由林业局退耕还林办公室管片干部验收发证。同时,林业局应建立二次交叉检查或抽查制度,确保管片干部认真履行职责,严格把关,确保国家退耕还林专项资金发挥应有的效能。三是退耕还林补助资金的拨付、发放由财政部门负责。财政部门除按国家规定对退耕还林资金实行专户存储、专款专用,如数兑付,不得挤占、截留、挪用和克扣外,应改变仅凭林业部门发放的验收合格证就发放退耕还林补助款的现状,建立工程质量监督制度,参与抽查工程质量,确保林业部门发放的退耕还林验收合格证的质量。
2、加大监督力度。一是指标分配公开透明。每年退耕还林计划下达之后,应由计划部门和林业部门共同拟定计划和分配方案,报党委、政府分管领导审批,然后在乡镇直至村级的干部大会上进行公布。按下达的任务指标,各乡镇林业站在同级政府的领导下组织群众做好退耕还林工作,因地制宜进行规划。镇政府对全镇当年的退耕还林整体规划情况在镇务公开栏中详细向社会公布,接受群众监督。各村对每个退耕农户的退耕地点、还林面积、栽植模式、造林树种在村务公开栏中予以公布,让老百姓做到心中有数。对当年验收不合格被裁减下来的指标,由林业部门报政府分管领导重新分配,原则上在同一乡镇甚至同一村进行重新分配。对裁减下来的指标和重新分配情况,张榜公布,便于接受群众监督。防止不应规划为退耕还林面积的已栽树种纳入规划,不是退耕还林者变为退耕还林者,有效杜绝少数林业干部利用指标分配权谋取私利。二是政策兑现予以公开。对退耕还林工程的验收结果和补助款发放情况在镇、村两级以张榜的形式公布出来,接受群众监督。对验收结果予以公开,可以防止未达到退耕还林工程要求的被验收合格,防止他人冒领退耕还林补助款。对退款还林补助款的发放情况予以公开,防止财政部门贪污、挪用、截留和挤占退耕还林专项资金,增强群众对政策兑现情况的监督,也便于群众掌握和了解政策,消除疑虑,积极配合做好退耕还林工作,确保退耕还林工程建设任务的顺利完成。三是另行组织验收专班。建议党委政府组织由政府、纪委、检察院、审计、监察局、计划、财政等有监督职能的单位和部门人员每年另行组织一个检查验收专班,对退耕还林验收结果和政策兑现情况进行抽查。对抽查不合格的,党委应责令纪委监察局或检察机关对相关责任人予以调查,若是因工作不认真负责,失职造成的,给予行政纪律处分,并记入个人考核档案,当年不得评先,三年内不得提拔重用。若发现利用职权谋取私利,查证属实构成犯罪的,依法追究其刑事责任。发现一个严惩一个,对其他林业干部起到一个警戒作用。让退耕还林政策是农民真正得到好处,让国家的惠农政策真正惠农,让国家尽可能的减少经济损失,这是我们的职责,需要我们进一步的努力。
(作者通讯地址:甘肃省靖远县人民检察院,甘肃靖远730600)
一、退耕还林工作中职务犯罪案件的特点
1、案件主要发生在基层,多为乡村级干部贪污挪用。因为管理模式的疏松,对乡村级干部未能加强管理,导致权利的滥用。在某乡镇检查时发现该乡镇的退耕还林的土地面积的申报和发放是由该乡镇行政村的负责人进行申报和现金发放,由于权利监督机制不完善,致使该乡镇一些行政村的负责人都存在使用虚假申报土地面积的方法套取国家的生活补助资金,而套取来的资金除了少数用于招待使用,其余的全部贪污使用。
2、此类案件隐蔽性强,多发生在偏远的山区,案件线索全部都有自侦部门发现,在初查的时候紧紧靠查阅林业部门的退耕还林档案资料很难发现隐藏其中的线索。只有找到农户核实实际的兑现土地面积和实际拿到手的金额才能顺利的侦破案件。
3、捏造退耕土地类型的手段,骗取退耕还林资金。《退耕还林条例》第三十六条规定:“尚未承包到户和休耕的坡耕地退耕还林的,以及纳入退耕还林规划的宜林荒山荒地造林,只享受种苗造林补助费。”而按照承包耕地实行退耕造林的,除享受种苗补助费以外,还享受粮食补助和生活补助。犯罪嫌疑人正是看中了耕地造林与荒山荒地造林在补助上的差别,利用工作中掌握的退耕还林规划信息,与村委会签订虚假合同,承包部分荒山荒地,编造土地类型证明,将荒山荒地变成退耕地,骗取退耕还林粮食补助款。有些行政村把村集体的开荒地作为退耕还林地领取补助款。
4、乡镇作为经费支出。一些乡镇主要负责人利用职务之便虚造花名册,领取退耕还林补偿款用于单位的正常支出,但是因为退耕还林的性质不属于扶贫款等其中特种款物,所以顶多是挪用项目款,被查出后不会影响自己,最多对单位罚款。在罚款后该挪用的照样挪用,因为有些单位因为历史原因导致的负债经营,而上级单位的财政拨款根本就无法满足单位的正常运转。
二、存在问题的原因
1、随着市场经济不断繁荣发展,人民生活水平不断提高,一些工薪阶层面对周围亲朋好友们富裕起来产生羡慕和不平衡心理,于是伺机寻求一切可以“捞钱”的机会。如本文谈到的职务犯罪案件的犯罪嫌疑人,身为林业局工作人员私欲膨胀,为满一己私欲,钻政策的空子,利用职务之便,采取欺骗手段领取国家退耕还林补助款;而一些农村基层干部素质低下,法制观念淡薄,见利眼开,对犯罪行为性质认识不足,与他人勾结虚构事实,实施犯罪行为。
2、政策水平不高,法制观念淡薄。退耕还林工作是一项政策性很强的工作。2003年国家颁布退耕还林条例后,退耕还林工作有法可依,有章可循,然而部分基层林业工作者,特别是部分林站负责人忽视法律政策学习,对这一政策性法规执行不力,把握不严,加之不注重自身世界观改造,法律意识淡薄,受利益驱动弄虚作假,骗取国家退耕还林资金。
3、审批、监管存在漏洞。在调查过程中我们发现,林业局对退耕还林的规划、检查验收材料进行审查时,由于受种种条件的限制,不能做到件件有效地核查,程序上的审查仅仅流于表面,难以发现存在问题,对退耕还林的申请起不到实质的监督把关作用。以上两件案件中犯罪嫌疑人与村委会捏造的虚假承包合同和土地类型证明,违反国家退耕还林相关规定,林业局在收到申请后,并未就合同的真实性和土地类型进行认真调查,从而使“第一道”监督关口失去应有作用。
4、工作暗箱操作,缺乏透明度。退耕还林工程是一项利国利民的生态工程、民心工程,关系着退耕地集体和群众的切身利益,《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》第三十三条指出:退耕还林粮食、现金补助情况,要纳入乡村政务公开内容,张榜公布,接受群众监督,防止冒领,杜绝贪污。然而这项政策在我县部分农村地区落实不力,退耕、补助情况信息完全掌握在部分村干部和退耕还林管理者手中,大多数群众被蒙在鼓里,工作缺乏群众监督,是导致职务犯罪发生的重要原因。
5、农村集体土地使用状态不明,权属混乱。现在的农村土地承包状态基本都是79年承包到户时的分包形式,30年过去了,土地的质量状况和承包经营户的家庭组成人员都发生了很大的变化,而且退耕还林所处的塬区沟坡地带,气候干旱,土地实际利用率低下。这些原因造成了现有的村民对该村集体土地种类模糊,对那些是责任田,那些是机动地、休耕地也不清楚,这就导致了土地脱离了村民的监督视线,个别村干部了有机可乘。
三、预防退耕还林工作中职务犯罪发生的几点建议
1、加大制度建设力度。一是退耕还林指标的计划、审批、分配统一由政府主管林业的领导负责。包括验收不合格裁减下来的面积指标必须报政府主管领导重新签批,其他任何人无权分配、调拨指标,切实加强政府对退耕还林工作的领导。这样让主管领导对全市退耕还林情况能全面进行掌握,整体进行规划,有利于正确处理好生态效益与经济效益的关系、当前与长远的关系,真正把退耕还林这项“功在当代、利在千秋”的大事抓紧抓好,也有利于能及时发现和解决因退耕还林计划问题出现不稳定因素,遏制职务犯罪。二是退耕还林面积的检查验收由林业局负责。林业局是退耕还林活动的主要责任单位,要在党委政府的统一领导下,切实加强对退耕还林工作的指导,做好退耕还林工作的检查验收工作,对退耕还林工程质量负总责。各乡镇的退耕还林检查验收工作具体由林业局退耕还林办公室管片干部验收发证。同时,林业局应建立二次交叉检查或抽查制度,确保管片干部认真履行职责,严格把关,确保国家退耕还林专项资金发挥应有的效能。三是退耕还林补助资金的拨付、发放由财政部门负责。财政部门除按国家规定对退耕还林资金实行专户存储、专款专用,如数兑付,不得挤占、截留、挪用和克扣外,应改变仅凭林业部门发放的验收合格证就发放退耕还林补助款的现状,建立工程质量监督制度,参与抽查工程质量,确保林业部门发放的退耕还林验收合格证的质量。
2、加大监督力度。一是指标分配公开透明。每年退耕还林计划下达之后,应由计划部门和林业部门共同拟定计划和分配方案,报党委、政府分管领导审批,然后在乡镇直至村级的干部大会上进行公布。按下达的任务指标,各乡镇林业站在同级政府的领导下组织群众做好退耕还林工作,因地制宜进行规划。镇政府对全镇当年的退耕还林整体规划情况在镇务公开栏中详细向社会公布,接受群众监督。各村对每个退耕农户的退耕地点、还林面积、栽植模式、造林树种在村务公开栏中予以公布,让老百姓做到心中有数。对当年验收不合格被裁减下来的指标,由林业部门报政府分管领导重新分配,原则上在同一乡镇甚至同一村进行重新分配。对裁减下来的指标和重新分配情况,张榜公布,便于接受群众监督。防止不应规划为退耕还林面积的已栽树种纳入规划,不是退耕还林者变为退耕还林者,有效杜绝少数林业干部利用指标分配权谋取私利。二是政策兑现予以公开。对退耕还林工程的验收结果和补助款发放情况在镇、村两级以张榜的形式公布出来,接受群众监督。对验收结果予以公开,可以防止未达到退耕还林工程要求的被验收合格,防止他人冒领退耕还林补助款。对退款还林补助款的发放情况予以公开,防止财政部门贪污、挪用、截留和挤占退耕还林专项资金,增强群众对政策兑现情况的监督,也便于群众掌握和了解政策,消除疑虑,积极配合做好退耕还林工作,确保退耕还林工程建设任务的顺利完成。三是另行组织验收专班。建议党委政府组织由政府、纪委、检察院、审计、监察局、计划、财政等有监督职能的单位和部门人员每年另行组织一个检查验收专班,对退耕还林验收结果和政策兑现情况进行抽查。对抽查不合格的,党委应责令纪委监察局或检察机关对相关责任人予以调查,若是因工作不认真负责,失职造成的,给予行政纪律处分,并记入个人考核档案,当年不得评先,三年内不得提拔重用。若发现利用职权谋取私利,查证属实构成犯罪的,依法追究其刑事责任。发现一个严惩一个,对其他林业干部起到一个警戒作用。让退耕还林政策是农民真正得到好处,让国家的惠农政策真正惠农,让国家尽可能的减少经济损失,这是我们的职责,需要我们进一步的努力。
(作者通讯地址:甘肃省靖远县人民检察院,甘肃靖远730600)