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摘要：我国官员财产申报制度历经20余年的探索，却始终收效甚微的一个重要因素就是败在细节，败在制度本身的漏洞: 法律位阶低、申报主体范围窄、申报内容不全、申报种类单一、问责过轻、有关申报材料的公开规定不规范、受理审查机关缺乏独立性。为此，亟需查补漏洞，完善制度的细节设计：加快官员财产申报制度法制化建设；扩大申报主体范围；扩展申报财产内容；完善申报制度种类；建立健全奖惩机制；公开申报与秘密申报相结合；设立权威独立的受理审查机构。
关键词：官员 财产申报制度 内容设计
“细节是魔鬼”，细节决定成败！法律细节上的设计，直接影响法律的效用。我国官员财产申报制度历经20余年的探索，却始终收效甚微的一个重要因素就是败在细节，败在制度本身的漏洞。
一、现有制度建设存在的突出问题
（一）现有的官员财产申报制度未能落实到位
中国目前实行的仅仅是一些具有财产申报特征的收入申报，其规定的事项已经少之又少，但即便如此，各执行机关在申报的接受、备案和监督检查环节上都显得软弱无力，并没有将执行财产申报制度当作一项重要的专门工作。有不少领导干部反映，未曾认真填写过有关申报收入的表格，即使填也只是走个过场而已。
至今，没有哪个贪官是因财产申报而落马的，可见，中国现行的财产申报制度几乎“形同虚设”。
（二）官员财产申报制度的法制化进程缓慢
90年代初，我国就开始将官员财产申报制度列入了人大的立法规划。但时隔20余年，该制度仍处于准备立法阶段。即便从普通民众到政府高官，对官员财产申报制度立法的呼吁一浪高过一浪，但截至目前仍然没有迈出实质性的步伐，中国的官员财产申报制度陷入了胶着状态。
上述问题的存在，既与主观阻力的存在、配套制度的缺失等制度环境密切相关，同时更大程度上是受困于制度本身设计的缺陷。
二、财产申报制度自身的漏洞
官员财产申报制度在我国发展历程尚短。关于该制度，仅出台了两个规范性的政策文件：1995年的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《规定》）和2001年的《关于省部级现职 领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》）。由于《规定（试行）》中明确申报主体不再进行《规定》所要求的收入申报，因此可以认为，《规定（试行）》就是目前我国关于财产申报的政策文本。《规定（试行）》非常简短，仅有一千多字，虽然在财产申报制度的主要方面都有简短的要求，但因过于空泛，实在难以发挥出理想的执行效果。很难想象，一个在世界范围内广为接受的制度，在中国却仅仅用了不到二千字的政策文件加以规范。这无疑暴露出《规定（试行）》本身的先天性不足。
1.法律位阶低。《规定（试行）》是由中共中央纪委、中共中央组织部发布的，只属于行政法规，没有上升到国家法律的高度，不仅影响了公众对该制度的知晓程度，也直接降低了该制度的权威性、强制性。
2.申报主体范围窄。现行的《规定（试行）》，并没有将省部级以下的领导干部、父母、兄弟、成年子女等列入申报主体范围。相当一部分职位不高但职权很大、有可能贪污腐败的公务员未被纳入制度监督内。
3.申报内容不全。虽然，《规定（试行）》将申报内容扩大到了家庭财产，但私有交通工具、遗产、受赠、知识产权收入等仍不在申报之列。
4.申报种类单一。我国仅有两年一次的任职申报和离任后一个月内申请一次的离任申报两种申报种类，这是无法证明官员财产变量其合法性的。
5.问责过轻。在《规定（试行）》中，对违反申报所作的处罚的规定甚至可以被忽略。如果领导干部填写的《领导干部家庭财产报告书》不符合要求，中央组织部仅会将有关情况通知该领导干部，并要求其更正；如果领导干部无正当理由不报告或者不按时报告，除了被责令限期报告之外，仅仅会受到批评教育或者党纪政纪处分；如果瞒报、伪报，也仅规定会“从严处理”，至于如何“从严”，没有任何说明。中国对于违反财产申报所作的处罚极其轻，言之无物，并缺乏可操作性的实际措施。
6.有关申报材料的公开规定不规范。《规定（试行）》中所实行的是有限度公开原则，对财产申报义务人的申报资料，在其所在单位的领导层内部，或者在规定的范围内进行通报。但是，《规定（试行）》中又有与之相冲突的其他规定，即同时要求，申报资料的接受部门不能对外泄露申报者的财产信息，要注意保密。这既要公开，又要保密，在同一个政策文件中居然存在如此有冲突的规定，财产申报不陷入两难境地都难。
7.受理审查机关缺乏独立性。《规定（试行）》中明文规定，中央组织部是公务员财产申报资料的接受部门，“中央纪委、中央组织部对领导干部的家庭财产报告，可以核查。”财产申报资料的受理机关和审查机关并非独立的部门，此时，就可能出现一种奇怪的局面，负有财产申报义务的领导干部，是对其实施监督的部门的领导！另外，虽然中央组织部其职责中有监督的成分，但却不是国家法律所规定的监督检查机关。制度中所规定的监督机关缺乏应有的法律地位，并且，对制度执行情况和对违纪情况的监督相互分离，这样的监督必然容易止于形式，大大降低了该制度的功效。
三、查补漏洞，完善制度细节设计
（一）加快官员财产申报制度法制化建设
财产申报制度法制化己经成为了其他国家和地区的共识。作为一项既涉及社会公共利益，又涉及限制申報主体个人隐私权的制度，唯有其通过国家立法的形式加以确定，才能体现财产申报制度的强制性和权威性，才能发挥更大的功效。而正因为，我国现行的财产申报规定只属于政策性文件，其法律地位比较低，因此实行效果很不理想。就此，笔者认为可从两个角度完善我国的官员财产申报制度：一，修改《中华人民共和国公务员法》，明确财产申报是公务员应尽的义务，从而弥补该法的原则性缺陷；二，全国人民代表大会应立法通过《官员财产申报法》，提高官员财产申报制度的法律位阶，各地方人大可在全国人大决议的基础上，根据当地实际，加以灵活运用。
（二）扩大申报主体范围
对于官员财产申报主体的范围，各国都有自己的划分标准。中国也应该设定适合国情的申报主体范围。鉴于我国公共部门层级多、部门繁杂、公务员队伍庞大的事实，如果一开始就将全体国家工作人员纳入申报范围，必然会形成巨大的反腐成本，反而不利于集中力量推进反腐败工作。但是，如果仅将县（处）级以上的官员纳入申报范围，显然已经不能食用当前反腐败的需要。笔者认为，可以借鉴韩国的经验，根据职位高低和职权大小相结合的原则，确定如下申报范围： 各级人民代表大会及其常务委员会机关、行政机关、政协机关、党务机关中科级以上（包括科级）的公职人员；各级审判机关和检察机关从事审判、检察工作的法官、检察官；各级公安、安全、财政、工商、税务、国土、海关等国家行政机关所有公职人员；国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有企业、事业单位派到非国有公司企业、事业单位、社会团体从事公务的中层及中层以上管理人员；以上人员在离、退休5年内的；以上人员的家庭成员。
（三）扩展申报财产内容
虽然《规定(试行)》中的申报事项已不少，但应进一步借鉴其他国家、地区的经验，着力充实和完善好所需申报的财产内容。除《规定（试行）中的申报内容申报时加以明细说明外，还应包括：一是私人汽车，应包括车辆型号、购置的时间、地点以及费用、注册号码；二是遗产与受赠所得，可规定1000元以上的遗产和1000元以上的受赠必须进行申报，其中应包括获得的时间和原因；三是知识产权收入。
另外，消极产权的申报应引起重视，尤其是债务申报。这是因为，如果官员身陷债务危机，更容易蜕化为腐败分子。通过债务申报，可以有目的性地监察陷入债务危机的官员的各方面表现,及时采取一些相应措施，切实达到事前防范的效果。
（四）完善申报制度种类
《规定（试行）》要求符合条件的申报对象进行初任、在职以及离职申报，在制度设计上可以说是完善的，但却不能排除两种情况：一是申报对象在离（退）休之后动用在任时的人脉或影响力为自己或家庭成员谋取非法利益；二是申报对象在任时已经贪污，但由于种种原因不敢在任上挥霍赃款，试图等待离（退）休之后使用。因此，在预设财产申报种类时，应规定符合条件的申报对象须在离（退）休之后5年之内，依法申报家庭财产情况，如果没有按时依法申报，则不但其经济情况要成为重点申报的对象，还应承担相应的法律责任。
（五）建立健全奖惩机制
完善的奖惩机制是实施财产申报制度的重要保障。一方面，将申报表现与个人职业生涯挂钩。对于拟晋升的公职人员，有关部门应将财产申报的表现以及申报结果作为考察、评价的对象之一。如果考察結果不理想，则组织将重新考虑该对象的晋升问题。这样不但提高了公职人员依法申报的积极性，也促使他们洁身自好，以便有机会得到组织的任命。另一方面，对违反财产申报制度的要严格追究责任。如发现申报主体在申报过程中有无故延迟申报、谎报或是拒绝申报的现象，可以考虑对行为人处以罚金、拘役或判处有期徒刑。如果申报受理审查机关的工作人员在申报受理、审查中存在失职、渎职行为或是利用职务之便包庇腐败分子、弄虚作假，以及公民、社会组织及申报受理、审查机关以外的其他国家机关工作人员违法查阅、获得、使用申报材料的均应负法律责任。
（六）公开申报与秘密申报相结合
在学习借鉴的基础上，结合我国的国情，实行公开申报和秘密申报相结合的原则。在笔者设计的申报主体范围内，省（部）级以上官员的申报资料必须公开，接收公众的监督；科级以上、省（部）级以下的官员则实行秘密申报原则，但必须经过严格审查；从事特殊工作的申报主体，实行秘密申报原则；对于符合公开申报原则的政府高官，离休后3年内申报资料也纳入公开申报，增加官员财产申报制度的震慑力。
（七）设立权威独立的受理审查机构
世界各国和地区的实践表明，成立独立的财产申报机构更有利于反腐败工作的进行。目前我国已经成立了一个专门的预防腐败机构——国家预防腐败局。其主要职能是：一、负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导；二、协调指导企业、事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的预防腐败工作；三、负责预防腐败的国际合作和国际援助。如果国家预防腐败局成为财产申报制度的执行机关，肩负起申报监督和审查的重任，将有利于充分体现其预防的核心理念，有助于推动其职能的实现。
在具体的机构设置上，应当加快地方预防腐败局的设立进程，实行垂直领导，实现国家预防腐败局直接领导地方预防腐败局，同时地方预防腐败局可以不受地方政府的干预开展工作。在此基础上，根据申报对象的职级不同确定其申报材料的受理和审查对象：国家预防腐败局对副部级以上官员的财产状况进行审查；省级预防腐败局审查厅局级官员的财产申报情况；地级市预防腐败局审查县处级官员的财产申报状况；县级预防腐败局审查科级公务员的财产申报状况。
参考文献：
[1]杨建国.中国官员财产申报入法：必要与可能[J].行政论坛,2010,(01):56-60.
[2]曾家华，周昌盛.国家工作人员财产申报制度法制化问题探讨[J].学术论坛,2005,(05):94.
[3]梁国庆. 国际反贪污贿赂理论与司法实践[M].北京：人民法院出版社，2000:393.
[4]李成瑞,巩献田等51人.关于尽快制定和认真实施《县处级以上公职人员财产申报公布法》的建议书[EB].http://club.xilu.com.
[5]国家预防腐败局职责有三 负责全国防腐政策制定[EB].http://news.qq.com/a/20070913/002241.htm,2010-8-22.
关键词：官员 财产申报制度 内容设计
“细节是魔鬼”，细节决定成败！法律细节上的设计，直接影响法律的效用。我国官员财产申报制度历经20余年的探索，却始终收效甚微的一个重要因素就是败在细节，败在制度本身的漏洞。
一、现有制度建设存在的突出问题
（一）现有的官员财产申报制度未能落实到位
中国目前实行的仅仅是一些具有财产申报特征的收入申报，其规定的事项已经少之又少，但即便如此，各执行机关在申报的接受、备案和监督检查环节上都显得软弱无力，并没有将执行财产申报制度当作一项重要的专门工作。有不少领导干部反映，未曾认真填写过有关申报收入的表格，即使填也只是走个过场而已。
至今，没有哪个贪官是因财产申报而落马的，可见，中国现行的财产申报制度几乎“形同虚设”。
（二）官员财产申报制度的法制化进程缓慢
90年代初，我国就开始将官员财产申报制度列入了人大的立法规划。但时隔20余年，该制度仍处于准备立法阶段。即便从普通民众到政府高官，对官员财产申报制度立法的呼吁一浪高过一浪，但截至目前仍然没有迈出实质性的步伐，中国的官员财产申报制度陷入了胶着状态。
上述问题的存在，既与主观阻力的存在、配套制度的缺失等制度环境密切相关，同时更大程度上是受困于制度本身设计的缺陷。
二、财产申报制度自身的漏洞
官员财产申报制度在我国发展历程尚短。关于该制度，仅出台了两个规范性的政策文件：1995年的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（以下简称《规定》）和2001年的《关于省部级现职 领导干部报告家庭财产的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》）。由于《规定（试行）》中明确申报主体不再进行《规定》所要求的收入申报，因此可以认为，《规定（试行）》就是目前我国关于财产申报的政策文本。《规定（试行）》非常简短，仅有一千多字，虽然在财产申报制度的主要方面都有简短的要求，但因过于空泛，实在难以发挥出理想的执行效果。很难想象，一个在世界范围内广为接受的制度，在中国却仅仅用了不到二千字的政策文件加以规范。这无疑暴露出《规定（试行）》本身的先天性不足。
1.法律位阶低。《规定（试行）》是由中共中央纪委、中共中央组织部发布的，只属于行政法规，没有上升到国家法律的高度，不仅影响了公众对该制度的知晓程度，也直接降低了该制度的权威性、强制性。
2.申报主体范围窄。现行的《规定（试行）》，并没有将省部级以下的领导干部、父母、兄弟、成年子女等列入申报主体范围。相当一部分职位不高但职权很大、有可能贪污腐败的公务员未被纳入制度监督内。
3.申报内容不全。虽然，《规定（试行）》将申报内容扩大到了家庭财产，但私有交通工具、遗产、受赠、知识产权收入等仍不在申报之列。
4.申报种类单一。我国仅有两年一次的任职申报和离任后一个月内申请一次的离任申报两种申报种类，这是无法证明官员财产变量其合法性的。
5.问责过轻。在《规定（试行）》中，对违反申报所作的处罚的规定甚至可以被忽略。如果领导干部填写的《领导干部家庭财产报告书》不符合要求，中央组织部仅会将有关情况通知该领导干部，并要求其更正；如果领导干部无正当理由不报告或者不按时报告，除了被责令限期报告之外，仅仅会受到批评教育或者党纪政纪处分；如果瞒报、伪报，也仅规定会“从严处理”，至于如何“从严”，没有任何说明。中国对于违反财产申报所作的处罚极其轻，言之无物，并缺乏可操作性的实际措施。
6.有关申报材料的公开规定不规范。《规定（试行）》中所实行的是有限度公开原则，对财产申报义务人的申报资料，在其所在单位的领导层内部，或者在规定的范围内进行通报。但是，《规定（试行）》中又有与之相冲突的其他规定，即同时要求，申报资料的接受部门不能对外泄露申报者的财产信息，要注意保密。这既要公开，又要保密，在同一个政策文件中居然存在如此有冲突的规定，财产申报不陷入两难境地都难。
7.受理审查机关缺乏独立性。《规定（试行）》中明文规定，中央组织部是公务员财产申报资料的接受部门，“中央纪委、中央组织部对领导干部的家庭财产报告，可以核查。”财产申报资料的受理机关和审查机关并非独立的部门，此时，就可能出现一种奇怪的局面，负有财产申报义务的领导干部，是对其实施监督的部门的领导！另外，虽然中央组织部其职责中有监督的成分，但却不是国家法律所规定的监督检查机关。制度中所规定的监督机关缺乏应有的法律地位，并且，对制度执行情况和对违纪情况的监督相互分离，这样的监督必然容易止于形式，大大降低了该制度的功效。
三、查补漏洞，完善制度细节设计
（一）加快官员财产申报制度法制化建设
财产申报制度法制化己经成为了其他国家和地区的共识。作为一项既涉及社会公共利益，又涉及限制申報主体个人隐私权的制度，唯有其通过国家立法的形式加以确定，才能体现财产申报制度的强制性和权威性，才能发挥更大的功效。而正因为，我国现行的财产申报规定只属于政策性文件，其法律地位比较低，因此实行效果很不理想。就此，笔者认为可从两个角度完善我国的官员财产申报制度：一，修改《中华人民共和国公务员法》，明确财产申报是公务员应尽的义务，从而弥补该法的原则性缺陷；二，全国人民代表大会应立法通过《官员财产申报法》，提高官员财产申报制度的法律位阶，各地方人大可在全国人大决议的基础上，根据当地实际，加以灵活运用。
（二）扩大申报主体范围
对于官员财产申报主体的范围，各国都有自己的划分标准。中国也应该设定适合国情的申报主体范围。鉴于我国公共部门层级多、部门繁杂、公务员队伍庞大的事实，如果一开始就将全体国家工作人员纳入申报范围，必然会形成巨大的反腐成本，反而不利于集中力量推进反腐败工作。但是，如果仅将县（处）级以上的官员纳入申报范围，显然已经不能食用当前反腐败的需要。笔者认为，可以借鉴韩国的经验，根据职位高低和职权大小相结合的原则，确定如下申报范围： 各级人民代表大会及其常务委员会机关、行政机关、政协机关、党务机关中科级以上（包括科级）的公职人员；各级审判机关和检察机关从事审判、检察工作的法官、检察官；各级公安、安全、财政、工商、税务、国土、海关等国家行政机关所有公职人员；国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有企业、事业单位派到非国有公司企业、事业单位、社会团体从事公务的中层及中层以上管理人员；以上人员在离、退休5年内的；以上人员的家庭成员。
（三）扩展申报财产内容
虽然《规定(试行)》中的申报事项已不少，但应进一步借鉴其他国家、地区的经验，着力充实和完善好所需申报的财产内容。除《规定（试行）中的申报内容申报时加以明细说明外，还应包括：一是私人汽车，应包括车辆型号、购置的时间、地点以及费用、注册号码；二是遗产与受赠所得，可规定1000元以上的遗产和1000元以上的受赠必须进行申报，其中应包括获得的时间和原因；三是知识产权收入。
另外，消极产权的申报应引起重视，尤其是债务申报。这是因为，如果官员身陷债务危机，更容易蜕化为腐败分子。通过债务申报，可以有目的性地监察陷入债务危机的官员的各方面表现,及时采取一些相应措施，切实达到事前防范的效果。
（四）完善申报制度种类
《规定（试行）》要求符合条件的申报对象进行初任、在职以及离职申报，在制度设计上可以说是完善的，但却不能排除两种情况：一是申报对象在离（退）休之后动用在任时的人脉或影响力为自己或家庭成员谋取非法利益；二是申报对象在任时已经贪污，但由于种种原因不敢在任上挥霍赃款，试图等待离（退）休之后使用。因此，在预设财产申报种类时，应规定符合条件的申报对象须在离（退）休之后5年之内，依法申报家庭财产情况，如果没有按时依法申报，则不但其经济情况要成为重点申报的对象，还应承担相应的法律责任。
（五）建立健全奖惩机制
完善的奖惩机制是实施财产申报制度的重要保障。一方面，将申报表现与个人职业生涯挂钩。对于拟晋升的公职人员，有关部门应将财产申报的表现以及申报结果作为考察、评价的对象之一。如果考察結果不理想，则组织将重新考虑该对象的晋升问题。这样不但提高了公职人员依法申报的积极性，也促使他们洁身自好，以便有机会得到组织的任命。另一方面，对违反财产申报制度的要严格追究责任。如发现申报主体在申报过程中有无故延迟申报、谎报或是拒绝申报的现象，可以考虑对行为人处以罚金、拘役或判处有期徒刑。如果申报受理审查机关的工作人员在申报受理、审查中存在失职、渎职行为或是利用职务之便包庇腐败分子、弄虚作假，以及公民、社会组织及申报受理、审查机关以外的其他国家机关工作人员违法查阅、获得、使用申报材料的均应负法律责任。
（六）公开申报与秘密申报相结合
在学习借鉴的基础上，结合我国的国情，实行公开申报和秘密申报相结合的原则。在笔者设计的申报主体范围内，省（部）级以上官员的申报资料必须公开，接收公众的监督；科级以上、省（部）级以下的官员则实行秘密申报原则，但必须经过严格审查；从事特殊工作的申报主体，实行秘密申报原则；对于符合公开申报原则的政府高官，离休后3年内申报资料也纳入公开申报，增加官员财产申报制度的震慑力。
（七）设立权威独立的受理审查机构
世界各国和地区的实践表明，成立独立的财产申报机构更有利于反腐败工作的进行。目前我国已经成立了一个专门的预防腐败机构——国家预防腐败局。其主要职能是：一、负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导；二、协调指导企业、事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的预防腐败工作；三、负责预防腐败的国际合作和国际援助。如果国家预防腐败局成为财产申报制度的执行机关，肩负起申报监督和审查的重任，将有利于充分体现其预防的核心理念，有助于推动其职能的实现。
在具体的机构设置上，应当加快地方预防腐败局的设立进程，实行垂直领导，实现国家预防腐败局直接领导地方预防腐败局，同时地方预防腐败局可以不受地方政府的干预开展工作。在此基础上，根据申报对象的职级不同确定其申报材料的受理和审查对象：国家预防腐败局对副部级以上官员的财产状况进行审查；省级预防腐败局审查厅局级官员的财产申报情况；地级市预防腐败局审查县处级官员的财产申报状况；县级预防腐败局审查科级公务员的财产申报状况。
参考文献：
[1]杨建国.中国官员财产申报入法：必要与可能[J].行政论坛,2010,(01):56-60.
[2]曾家华，周昌盛.国家工作人员财产申报制度法制化问题探讨[J].学术论坛,2005,(05):94.
[3]梁国庆. 国际反贪污贿赂理论与司法实践[M].北京：人民法院出版社，2000:393.
[4]李成瑞,巩献田等51人.关于尽快制定和认真实施《县处级以上公职人员财产申报公布法》的建议书[EB].http://club.xilu.com.
[5]国家预防腐败局职责有三 负责全国防腐政策制定[EB].http://news.qq.com/a/20070913/002241.htm,2010-8-22.