本文讨论了城市分级诊疗体系的历史变迁与实施效果,由此检讨政府在医疗领域的职能问题。基于对田野调查资料、统计数据与既有文献的收集、整理与分析,本文梳理了分级诊疗体系在改革前后的制度设置与执行效果,并以"制度嵌入性"的视角剖析了原因。研究发现,从改革前的三级医疗保健网到改革后的医院分级管理制,分级诊疗在制度设置上一脉相承,但其施行效果在两个时期却有天壤之别。这主要由于与分级诊疗紧密关联的三个制度设置在改革前后的根本变化:卫生工作指导思想的逆转、国家-单位医疗保障制度的崩溃和政府对公立医院财政补偿的削减,而这些变化反映了政府在该领域中不合理的角色转变。因此,本文建议,政府应该履行资源投入、搭建制度框架、保障制度执行等职能,由此改变这些关联性的制度设置,最终使分级诊疗达至理想的效果。