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[摘 要] 党的十八届四中全会确定，依法执政的基本内容包括领导立法、保证执法、支持司法和带头守法四个方面。“领导立法”摆在依法执政的首要环节。党与立法关系的理论要旨在于：人民代表大会制度是党领导立法的政治优势，总揽全局是党领导立法的基本原则，公平正义是党领导立法的价值准则，党领导立法是破解改革难题的必然途径。
[关键词] 中国共产党；领导立法
[基金项目] 2014年度“研究阐释党的十八届四中全会精神”国家社科基金重大项目《中国特色社会主义法治道路的理论 创新和实践探索研究》（14ZDC001）
[作者簡介] 汪火良（1972—），男，湖北黄梅人，湖北师范大学政法学院副教授，法学博士，主要研究方向为法治、人权研究。
[中图分类号] D920.0 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2017）05-0033-05 [收稿日期] 2016-12-19
党的十八届四中全会确定，依法执政的基本内容包括领导立法、保证执法、支持司法和带头守法四个方面。“领导立法”摆在依法执政的首要环节。强世功教授认为，中国共产党依法执政，实现社会公平正义的前提性依据就是通过国家正式法律、党规党纪和道德风俗、民间习惯法三类法律规范共同构成“多元主义法治共和国”的规范基础[1]。显然，“领导立法”在党的“依法执政”中具有头等重要的地位和作用。党为什么高度重视立法工作？领导立法和依法执政之间有什么样的关系都是需要回答的问题。
在西方，政党通过立法来表达诉愿、分配政治资源是通行的途径。在三权分立的政治架构之下，执政党通过自己的议会党团提出体现本党利益的议案，讨论和协调本党在重要立法活动中的立场和策略[2]（P438-439），再通过法律程序，将其变为国家法律，将执政党的意志转变为国家意志是执政党影响立法的普遍模式。执政党与议会立法之间一直保有某种程度的紧密关系，无论是宏观立法规划的形成，还是具体法律条文的起草变动都可以看见执政党的力量倾注其中[3]（P20）。
当然，基于政治体制的差异，各国执政党控制和影响国家政权的方式不尽相同，但议会党团是执政党作用于议会立法的主要方式。西方各国议会党团制度各具特色，结合西方国家的政体，议会党团与立法的关系模式主要有三类：一是议会制国家的议会党团制。在议会制国家，如英国下议院，议会党团对重大立法问题进行讨论或者对某项重要法案投票表决时都会事先研究本党的对策，决定本党的立场并作出决议要求本党议员服从。政党领袖必须借助议会党团来控制议会，议会中的党员受议会党团的严格约束，因此，议会的立法政策总能得到本党议员的支持[3]（P38-40）。二是总统制国家的议会党团制。在总统制国家，如美国，议会党团具有极大的独立性，与该党的中央委员会和全国代表大会不发生任何联系。新上台的政党组织一分为三，形成以总统为代表的“总统党”、以议会党团为代表的“议会党”和党的“全国委员会”的格局。“总统党”控制政府但不一定能控制议会，二者虽同属一个党，但因存在利益的分歧而导致纷争不断，党的组织机构难以发挥实质性作用。议会党团控制和约束本党议员的主要手段是以支持议员连任和提供竞选经费为条件的，但这种约束只是一种“非正式压力”，国会议员不受本党约束自由发表意见，不用担心受到党纪的制裁。有一个例外情况就是涉及本党原则性问题，议员必须服从本议会党团的决定。因此，国会议员一般在重大问题上支持本党主张。三是多党制国家的议会党团制。在多党制国家，如法国，议会党团是各个政党与其他政党拼杀较量、博弈抗衡的武器，议会党团的地位很高，其内部关系也很复杂。议会党团必须服从本党领袖和党组织的指挥，议会中的意愿要受到所属政党的严格约束。由于多党制政治的势力均衡，要想维持政党的绝对优势必须与其他政党联合，议会党团的联盟就很松散，对议会党员没有太大的约束力[3]（P40-42）。综合这三种政党与立法关系模式，有一些共同之处：一是西方政党谋取执政权力的活动是围绕竞选和组阁开展进行的，二是执政党控制政府运行以间接调控为主，三是政党政治运作遵循制度化、规范化的原则，[4]（P128-129）四是执政党角色扮演和身份代表法律化1[5]（P162-179）。
中国共产党通过各级人民代表大会（简称人大）及其常务委员会联系民众和执掌国家政权，首要的任务就是领导和参与立法，通过顶层设计的渠道来实现科学执政、民主执政和依法执政。
一、人民代表大会制度
是党领导立法的政治优势
代议制目前普遍存在于世界各国当中。马克思主义经典作家很早就对代议制形式给予了充分肯定。列宁指出：“如果没有代议机构，那我们就难以想像什么民主，即使是无产阶级民主。”[6]（P211）当然，社会主义国家代议制机构与资本主义国家代议制机构有着本质区别，就是同属于社会主义国家，由于具体国情不同，其代议制机构的情况也不一样。中国共产党领导人民革命胜利之后，保持了无产阶级政权的本质特性，实行了议行合一的人民代表大会制度。在新中国政权初定之时，我党选择了苏维埃的无产阶级专政的国体和议行合一的政体，有效地调动了民众的热情、弥合了党派的纷争、打击了敌对的势力、维护了社会的安定、奠定了国家的纲纪，释放出巨大的政治影响力、感召力。新中国建立以来的历史也充分证明，只有人民代表大会制度才是符合工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政条件下的中国国情的政体。列宁指出：“民主是一种国家形式，一种国家形态。”[6]（P257）人民代表大会制度是我国的根本政治制度，其核心是人民民主，就是人民当家作主，但为了解决直接民主的狭隘，一哄而上民主的粗暴，产生人民代表，代行民意。民意是纷乱的，法律制度是凝结民意的最好载体，如是乎，为了让民主制度化、规范化、程序化，在我国选择人民代表大会制度就成为必然。正如刘少奇曾经指出的那样：“中国人民就是要用这样的政治制度来保证国家沿着社会主义的道路前进。”[7]（P156）中国的人民代表大会制度已经走过了六十多个春秋，它已经深深嵌入到我国政治架构之中，它所释放出来的优越性和源源不断的生命力滋养着党的事业、人民的事业。 在我国人民代表大会制度的框架下，居于主导和核心地位的是各级人民代表大会及其常务委员会，其他国家机关都由人大产生，执行人大制定的法律、法规和决议、决定，对人大负责并报告工作。在人民代表大会制度的架构之下，党领导立法关键是要理顺党与国家权力机关的关系，而党与国家权力机关的关系实质上是党与人民群众之间的关系。邓小平曾经指出，我们党有脱离群众的危险。党要保持与人民群众的密切联系，最直接的是保持与人民群众的代表者——人民代表大会的密切联系，执政党的执政是行使公共权力的法律行为，执政党保持与人民代表大会的密切联系也只能在宪法和法律的框架内发生联系。人民代表大会制度规定了党作为一个组织整体，必须按照总揽全局、协调各方的原则，从宏观上支持人民代表大会依法履行自己的职能。党关于国家事务的重要主张，只能作为建议向全国人民代表大会提出，经过法定程序使之成为国家意志。党向国家机关推荐重要干部，也要经过各级人民代表大会依照法定程序选举、任命，并使国家公职人员自觉接受各级人民代表大会及其常务委员会的监督。执政党的成员在国家政权体制内成为公共权力的主体，取得行使公共权力的合法资格，根据宪法和法律的授权去具体执掌和运用国家政权[8]。这样一来，我们就把党的主张和人民的意志统一起来，把党的决策和对决策的贯彻执行统一起来，把国家权力机关及其领导人员对党负责和对人民负责统一起来，把党科学执政、民主执政和依法执政统一起来，保证我们党始终能够干在实处、走在前列。
二、总揽全局是党领导立法的基本原则
立法就是立规矩、制定规则，立法活动是一项需要技术支撑的专门性职业过程，具有其自身的客观属性和规律性。从立法的过程内容来看，不同政治的主体选派代表进入立法机关，依法定程序，围绕国家和社会生活中具有全局性、主导性、普遍性、长期性的事物、关系、环节去寻求某种一起遵守的共同规则；从立法的程序过程来看，主要环节为立法规划、提出和审议法案、公决或通過法案及其公布施行；从立法活动效果来看，立法机关所创制的法律，是对国家和社会的基本制度安排，其一系列法律规范具有普遍性、明确性、稳定性，也就是具有全局性、根本性。我党一直强调：依法执政，应当是“通过制定大政方针，提出立法建议”“经过法定程序，使党的主张成为国家意志”，这些谋求“总揽全局”的基本主张恰恰与立法活动的客观属性具有高度的契合性[9]。因此，领导立法是“总揽全局”的主观要求与立法活动的客观属性的辩证统一。在我国，党要执政，必须影响和控制国家政权，承担起组织和管理国家政治和社会生活的任务。新的时代要求党要改变过往“以党代政”的做法，党应依法通过国家权力机关执掌国家权力。因此，遵照党“总揽全局、协调各方”的原则，严格规范党委和人民代表大会的关系，支持人民代表大会依法履行立法的职能。同时，党委把领导的重点放在对路线、方针和政策的指引上，发挥引导和组织优势保证方针、政策、任务的实现[10]，对于属于人民代表大会制定法律的事项坚决支持人民代表大会立法，对于执政党的施政纲领于社会引领具有时效性意义的，需要制度化、法律化的，也应该首先向人民代表大会提出立法建议，通过人民代表大会启动立法程序进行立法，切实改变“以党代法”的做法。
党领导立法还要协调各方，协调各方的关键是党要做好吸引公众参与立法的工作。当前，要推进民主立法和科学立法，转变被动立法的局面，实现立法的“分配正义”[11]，重在完善公众参与立法的渠道和途径。第一，立法目的要民主。所谓立法目的的民主是指立法最终的利益归宿在人民利益上，立法的民主目的为公众所知晓。在立法的动议阶段就要以公开透明的方式向公众征求意见，赋予公民立法动议权。在立法规划阶段，提倡公众提出立法建议，对公众提出立法建议的方式、范围以及立法机关对立法建议的答复和说明用制度进行明确。比如，《中华人民共和国预算法》将财政和预算民主以法律的形式固定下来，是一个重要的进步[12]。第二，立法过程要民主。所谓立法过程的民主是指在法律的形成过程中，立法的步骤推进要吸纳公众的参与，置于公众的监督之下。立法的过程有很多环节，立法也是技术含量很高的工作，不可能让公众全方位参与，但整个过程应该是公开的，尤其是关系到公共利益的事项应该公开。加强立法信息的公开，保障公众的知情权是必不可少的。为此，应建立立法文本草案的公开制度、立法会议公开制度和立法信息公开的制度等。开辟多种渠道并以制度保证公众参与立法，诸如，完善听证会制度，改变听证会走过场的积弊，扩充听证的范围，对听证的范围、组织以法律的形式加以强化，把听证制度和立法信息公开制度有机结合起来。有必要引入立法的第三方评估制度，加强立法效果的检测。重视社会组织和新闻媒体的传播和监督，提升公众的立法参与意识也是重要的途径[13]（P25-33）。
三、公平正义是党领导立法的价值准则
立法是分配正义的起点，是制度正义的初始环节。法治原则要求执政党只能通过法定程序将自己的主张上升为法律，执政党依法执政的使命是为了实现社会的公平正义，夯实执政基础，向民众展示自身的执政合理性，因此，党必须把注意力放在领导立法上。
应该承认，在我国的政治生活、社会生活之中还存在大量的不公平、非正义问题，诸如，涉及公民知情权、参与权、表达权、监督权等政治性权利在法律上还是空白；保障和改善民生的立法刚刚起步，还很稚嫩；社会利益和自然资源的分配在区域、城乡、行业、群体之间还存在着结构性、制度性不公；人与自然、环境的协调发展还存在严重失衡[9]。这些都让我国的立法面临着“以人为本”“公平正义”的价值考量。执政为民是我党的执政理念，领导立法是我党执政的重要一环，执政为民的最终依归是实现社会的公平正义，因此，公平正义理所当然是党领导立法的价值准则，只有在领导立法中秉承公平正义的价值理念才能与执政为民的宗旨相匹配、相融洽。
法律的威信来自于其本性的善良，法治当为良法善治。立法的善良是实现公平正义的前提性保证。党领导立法当以公平正义作为价值依归，只有这样，依法执政才不会走偏、走样。在我国当下应该做到三个方面：第一，立法要为发展服务。发展是执政兴国的第一要务。把立法决策与改革发展稳定的重大决策结合起来，突破和解除束缚生产力发展的体制性障碍；通过立法合理配置社会经济权利，反映不同社会成员的利益诉求，维护社会稳定，创造发展环境，使改革发展能获得最广泛的群众基础和力量源泉；第二，立法要为人民所用[14]。立法是对利益的调整，对权利和义务的凝结，对权力与责任的归结，因此，在立法的目的上必须确立立法为民的宗旨，合理规定公民、法人的权利与义务，归结国家机关的权力和责任，防止部门利益法律化、制度化；在立法程序上，按照立法计划、立法规划、立法步骤有序推进；在立法方式上，重视专家立法、第三方的立法评估、开门立法、吸引公民参与立法；立法还要做到于法周全，于事简便，易于为人们掌握，便于在实际工作中运用和执行；第三，立法要体现时代性。“迟到的正义非正义”，法律的安定性也限制了其落后于鲜活的社会发展，因此，立法要与时俱进，协调好稳定性与变动性、前瞻性与阶段性的矛盾，保持中国特色法律体系的动态、开放、发展，唯其如此，才能达致立法的正义要求；第四，立法要捍卫主权。当前，立法应提高到国家安全的高度，参与国际法治话语权的竞争。法律全球化的浪潮已经兴起，法律的背后是国家利益的博弈，是意识形态的较量，是文化冲突的调和，最终显现为国际规则制定权、话语权的争夺，这些都落脚到对国家主权的捍卫。 四、党领导立法是破解改革难题的必然途径
中国的改革是党领导下的改革，中国的法治是党领导下的法治，改革的启动与深化必须要有顶层设计，法治的顶层设计就是立法，党要勇于担当也必须担当为改革进行顶层设计之责就必须领导立法。在过往的改革中，党也为改革进行过顶层设计，也领导了立法，但仍需进一步改善。当前，在改革的实践中出现了一些错误认识，比如，“改革就是要突破现有法律”“改革是良性违宪”，我们认为，撇开改革的特殊性、应急性不说，就利益的分化组合和社会关系的重大调整而言，凡属重大改革要于法有据。当然，法律也不能成为限制改革的“紧箍咒”，不能成为干扰改革的“绊马索”。如何去协调好改革与法治之间的关系是党领导立法的分寸拿捏紧要之处。
要处理好立法决策与改革决策之间的关系，就必须以立法引领改革，以改革促进立法。一方面，改革必须依法而行，凡属重大改革要于法有据。对于既有法律落后于改革的，可以先修改法律，对于既有法律完全束缚改革的，必须废除；另一方面，改革的经验和成果应当及时地以法律制度的形式固定下来[15]。虽然法律具有滞后性，一旦制定就完全有可能落后于现实的需要，但是改革对法律的突破，一定要有章可循。通过对法律及时的立、改、废，避免落后于改革发展的实践。围绕人民群众关心的重大改革事项，该制定法律的就制定法律，该修订法律的就修订法律，该废止的就废止。对于试点的改革，要给予重视，分情形区别对待。对于试点改革要坚持底线原则，即任何改革的试点都必须要有法律规定或者法律授权，否则，不能试点。对于经过法律授权或者有法律规定依据的试点改革，各级权力机关及其职能部门应主动作为，积极履行法律、法规赋予的职责，不遗余力地把改革推向深入。
用立法引領改革，需要充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，保证各项重大改革决策于法有据。“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”，这样的现象的确在现实中存在，这样的法制有违宪法原则，不能成为重大改革的法律依据。上至国家或各级政府，下至各个基层单位，相应的“重大改革”都必须由宪法、法律或相关权威制度说了算。应当完善人大立法机制，充分发挥人大常委会依法支持和推动深化改革工作，比如，健全人民代表大会讨论、决定重大事项制度，健全人大代表联系及作用发挥制度，健全人大常委会以授权决定形式支持改革试点工作的制度，探讨建立人大常委会听取“一府两院”改革工作情况报告制度等。随着改革事业的日新月异，社会的高速发展把立法诉求远远抛在后面，法律的制定必须从前瞻的视角和全局的高度来把握：法律必须具有针对性，要加强重点领域立法，尤其是要遴选好立法项目、做好立法规划，做到“选米下锅”，有的放矢；及时修改法律，主动回应改革需求，改变“打补丁”式立法的窘境；修改后的法律一定可以执行，可以有效地协调社会主体的利益诉求。
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Abstract ： The fourth plenary session of the 18th Communist Party of China Central Committee announced the basic contents of governing according to law including leading legislation， ensuring law enforcement， supporting judicial， leading the law-abiding. The first link of governing according to law is leading legislation. The theory explanation of party and leading legislation are： The people’s Congress system is the political advantage of the party leading legislation； The overall situation is the basic principle of the legislation of the leadership of the party； Fairness and justice is the value criterion of the party leading legislation； The party leading legislation is an inevitable way to solve the problem of reform.
Key Words ： C.P.C ； leading legislation
[责任编校：彭澜]
[关键词] 中国共产党；领导立法
[基金项目] 2014年度“研究阐释党的十八届四中全会精神”国家社科基金重大项目《中国特色社会主义法治道路的理论 创新和实践探索研究》（14ZDC001）
[作者簡介] 汪火良（1972—），男，湖北黄梅人，湖北师范大学政法学院副教授，法学博士，主要研究方向为法治、人权研究。
[中图分类号] D920.0 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2017）05-0033-05 [收稿日期] 2016-12-19
党的十八届四中全会确定，依法执政的基本内容包括领导立法、保证执法、支持司法和带头守法四个方面。“领导立法”摆在依法执政的首要环节。强世功教授认为，中国共产党依法执政，实现社会公平正义的前提性依据就是通过国家正式法律、党规党纪和道德风俗、民间习惯法三类法律规范共同构成“多元主义法治共和国”的规范基础[1]。显然，“领导立法”在党的“依法执政”中具有头等重要的地位和作用。党为什么高度重视立法工作？领导立法和依法执政之间有什么样的关系都是需要回答的问题。
在西方，政党通过立法来表达诉愿、分配政治资源是通行的途径。在三权分立的政治架构之下，执政党通过自己的议会党团提出体现本党利益的议案，讨论和协调本党在重要立法活动中的立场和策略[2]（P438-439），再通过法律程序，将其变为国家法律，将执政党的意志转变为国家意志是执政党影响立法的普遍模式。执政党与议会立法之间一直保有某种程度的紧密关系，无论是宏观立法规划的形成，还是具体法律条文的起草变动都可以看见执政党的力量倾注其中[3]（P20）。
当然，基于政治体制的差异，各国执政党控制和影响国家政权的方式不尽相同，但议会党团是执政党作用于议会立法的主要方式。西方各国议会党团制度各具特色，结合西方国家的政体，议会党团与立法的关系模式主要有三类：一是议会制国家的议会党团制。在议会制国家，如英国下议院，议会党团对重大立法问题进行讨论或者对某项重要法案投票表决时都会事先研究本党的对策，决定本党的立场并作出决议要求本党议员服从。政党领袖必须借助议会党团来控制议会，议会中的党员受议会党团的严格约束，因此，议会的立法政策总能得到本党议员的支持[3]（P38-40）。二是总统制国家的议会党团制。在总统制国家，如美国，议会党团具有极大的独立性，与该党的中央委员会和全国代表大会不发生任何联系。新上台的政党组织一分为三，形成以总统为代表的“总统党”、以议会党团为代表的“议会党”和党的“全国委员会”的格局。“总统党”控制政府但不一定能控制议会，二者虽同属一个党，但因存在利益的分歧而导致纷争不断，党的组织机构难以发挥实质性作用。议会党团控制和约束本党议员的主要手段是以支持议员连任和提供竞选经费为条件的，但这种约束只是一种“非正式压力”，国会议员不受本党约束自由发表意见，不用担心受到党纪的制裁。有一个例外情况就是涉及本党原则性问题，议员必须服从本议会党团的决定。因此，国会议员一般在重大问题上支持本党主张。三是多党制国家的议会党团制。在多党制国家，如法国，议会党团是各个政党与其他政党拼杀较量、博弈抗衡的武器，议会党团的地位很高，其内部关系也很复杂。议会党团必须服从本党领袖和党组织的指挥，议会中的意愿要受到所属政党的严格约束。由于多党制政治的势力均衡，要想维持政党的绝对优势必须与其他政党联合，议会党团的联盟就很松散，对议会党员没有太大的约束力[3]（P40-42）。综合这三种政党与立法关系模式，有一些共同之处：一是西方政党谋取执政权力的活动是围绕竞选和组阁开展进行的，二是执政党控制政府运行以间接调控为主，三是政党政治运作遵循制度化、规范化的原则，[4]（P128-129）四是执政党角色扮演和身份代表法律化1[5]（P162-179）。
中国共产党通过各级人民代表大会（简称人大）及其常务委员会联系民众和执掌国家政权，首要的任务就是领导和参与立法，通过顶层设计的渠道来实现科学执政、民主执政和依法执政。
一、人民代表大会制度
是党领导立法的政治优势
代议制目前普遍存在于世界各国当中。马克思主义经典作家很早就对代议制形式给予了充分肯定。列宁指出：“如果没有代议机构，那我们就难以想像什么民主，即使是无产阶级民主。”[6]（P211）当然，社会主义国家代议制机构与资本主义国家代议制机构有着本质区别，就是同属于社会主义国家，由于具体国情不同，其代议制机构的情况也不一样。中国共产党领导人民革命胜利之后，保持了无产阶级政权的本质特性，实行了议行合一的人民代表大会制度。在新中国政权初定之时，我党选择了苏维埃的无产阶级专政的国体和议行合一的政体，有效地调动了民众的热情、弥合了党派的纷争、打击了敌对的势力、维护了社会的安定、奠定了国家的纲纪，释放出巨大的政治影响力、感召力。新中国建立以来的历史也充分证明，只有人民代表大会制度才是符合工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政条件下的中国国情的政体。列宁指出：“民主是一种国家形式，一种国家形态。”[6]（P257）人民代表大会制度是我国的根本政治制度，其核心是人民民主，就是人民当家作主，但为了解决直接民主的狭隘，一哄而上民主的粗暴，产生人民代表，代行民意。民意是纷乱的，法律制度是凝结民意的最好载体，如是乎，为了让民主制度化、规范化、程序化，在我国选择人民代表大会制度就成为必然。正如刘少奇曾经指出的那样：“中国人民就是要用这样的政治制度来保证国家沿着社会主义的道路前进。”[7]（P156）中国的人民代表大会制度已经走过了六十多个春秋，它已经深深嵌入到我国政治架构之中，它所释放出来的优越性和源源不断的生命力滋养着党的事业、人民的事业。 在我国人民代表大会制度的框架下，居于主导和核心地位的是各级人民代表大会及其常务委员会，其他国家机关都由人大产生，执行人大制定的法律、法规和决议、决定，对人大负责并报告工作。在人民代表大会制度的架构之下，党领导立法关键是要理顺党与国家权力机关的关系，而党与国家权力机关的关系实质上是党与人民群众之间的关系。邓小平曾经指出，我们党有脱离群众的危险。党要保持与人民群众的密切联系，最直接的是保持与人民群众的代表者——人民代表大会的密切联系，执政党的执政是行使公共权力的法律行为，执政党保持与人民代表大会的密切联系也只能在宪法和法律的框架内发生联系。人民代表大会制度规定了党作为一个组织整体，必须按照总揽全局、协调各方的原则，从宏观上支持人民代表大会依法履行自己的职能。党关于国家事务的重要主张，只能作为建议向全国人民代表大会提出，经过法定程序使之成为国家意志。党向国家机关推荐重要干部，也要经过各级人民代表大会依照法定程序选举、任命，并使国家公职人员自觉接受各级人民代表大会及其常务委员会的监督。执政党的成员在国家政权体制内成为公共权力的主体，取得行使公共权力的合法资格，根据宪法和法律的授权去具体执掌和运用国家政权[8]。这样一来，我们就把党的主张和人民的意志统一起来，把党的决策和对决策的贯彻执行统一起来，把国家权力机关及其领导人员对党负责和对人民负责统一起来，把党科学执政、民主执政和依法执政统一起来，保证我们党始终能够干在实处、走在前列。
二、总揽全局是党领导立法的基本原则
立法就是立规矩、制定规则，立法活动是一项需要技术支撑的专门性职业过程，具有其自身的客观属性和规律性。从立法的过程内容来看，不同政治的主体选派代表进入立法机关，依法定程序，围绕国家和社会生活中具有全局性、主导性、普遍性、长期性的事物、关系、环节去寻求某种一起遵守的共同规则；从立法的程序过程来看，主要环节为立法规划、提出和审议法案、公决或通過法案及其公布施行；从立法活动效果来看，立法机关所创制的法律，是对国家和社会的基本制度安排，其一系列法律规范具有普遍性、明确性、稳定性，也就是具有全局性、根本性。我党一直强调：依法执政，应当是“通过制定大政方针，提出立法建议”“经过法定程序，使党的主张成为国家意志”，这些谋求“总揽全局”的基本主张恰恰与立法活动的客观属性具有高度的契合性[9]。因此，领导立法是“总揽全局”的主观要求与立法活动的客观属性的辩证统一。在我国，党要执政，必须影响和控制国家政权，承担起组织和管理国家政治和社会生活的任务。新的时代要求党要改变过往“以党代政”的做法，党应依法通过国家权力机关执掌国家权力。因此，遵照党“总揽全局、协调各方”的原则，严格规范党委和人民代表大会的关系，支持人民代表大会依法履行立法的职能。同时，党委把领导的重点放在对路线、方针和政策的指引上，发挥引导和组织优势保证方针、政策、任务的实现[10]，对于属于人民代表大会制定法律的事项坚决支持人民代表大会立法，对于执政党的施政纲领于社会引领具有时效性意义的，需要制度化、法律化的，也应该首先向人民代表大会提出立法建议，通过人民代表大会启动立法程序进行立法，切实改变“以党代法”的做法。
党领导立法还要协调各方，协调各方的关键是党要做好吸引公众参与立法的工作。当前，要推进民主立法和科学立法，转变被动立法的局面，实现立法的“分配正义”[11]，重在完善公众参与立法的渠道和途径。第一，立法目的要民主。所谓立法目的的民主是指立法最终的利益归宿在人民利益上，立法的民主目的为公众所知晓。在立法的动议阶段就要以公开透明的方式向公众征求意见，赋予公民立法动议权。在立法规划阶段，提倡公众提出立法建议，对公众提出立法建议的方式、范围以及立法机关对立法建议的答复和说明用制度进行明确。比如，《中华人民共和国预算法》将财政和预算民主以法律的形式固定下来，是一个重要的进步[12]。第二，立法过程要民主。所谓立法过程的民主是指在法律的形成过程中，立法的步骤推进要吸纳公众的参与，置于公众的监督之下。立法的过程有很多环节，立法也是技术含量很高的工作，不可能让公众全方位参与，但整个过程应该是公开的，尤其是关系到公共利益的事项应该公开。加强立法信息的公开，保障公众的知情权是必不可少的。为此，应建立立法文本草案的公开制度、立法会议公开制度和立法信息公开的制度等。开辟多种渠道并以制度保证公众参与立法，诸如，完善听证会制度，改变听证会走过场的积弊，扩充听证的范围，对听证的范围、组织以法律的形式加以强化，把听证制度和立法信息公开制度有机结合起来。有必要引入立法的第三方评估制度，加强立法效果的检测。重视社会组织和新闻媒体的传播和监督，提升公众的立法参与意识也是重要的途径[13]（P25-33）。
三、公平正义是党领导立法的价值准则
立法是分配正义的起点，是制度正义的初始环节。法治原则要求执政党只能通过法定程序将自己的主张上升为法律，执政党依法执政的使命是为了实现社会的公平正义，夯实执政基础，向民众展示自身的执政合理性，因此，党必须把注意力放在领导立法上。
应该承认，在我国的政治生活、社会生活之中还存在大量的不公平、非正义问题，诸如，涉及公民知情权、参与权、表达权、监督权等政治性权利在法律上还是空白；保障和改善民生的立法刚刚起步，还很稚嫩；社会利益和自然资源的分配在区域、城乡、行业、群体之间还存在着结构性、制度性不公；人与自然、环境的协调发展还存在严重失衡[9]。这些都让我国的立法面临着“以人为本”“公平正义”的价值考量。执政为民是我党的执政理念，领导立法是我党执政的重要一环，执政为民的最终依归是实现社会的公平正义，因此，公平正义理所当然是党领导立法的价值准则，只有在领导立法中秉承公平正义的价值理念才能与执政为民的宗旨相匹配、相融洽。
法律的威信来自于其本性的善良，法治当为良法善治。立法的善良是实现公平正义的前提性保证。党领导立法当以公平正义作为价值依归，只有这样，依法执政才不会走偏、走样。在我国当下应该做到三个方面：第一，立法要为发展服务。发展是执政兴国的第一要务。把立法决策与改革发展稳定的重大决策结合起来，突破和解除束缚生产力发展的体制性障碍；通过立法合理配置社会经济权利，反映不同社会成员的利益诉求，维护社会稳定，创造发展环境，使改革发展能获得最广泛的群众基础和力量源泉；第二，立法要为人民所用[14]。立法是对利益的调整，对权利和义务的凝结，对权力与责任的归结，因此，在立法的目的上必须确立立法为民的宗旨，合理规定公民、法人的权利与义务，归结国家机关的权力和责任，防止部门利益法律化、制度化；在立法程序上，按照立法计划、立法规划、立法步骤有序推进；在立法方式上，重视专家立法、第三方的立法评估、开门立法、吸引公民参与立法；立法还要做到于法周全，于事简便，易于为人们掌握，便于在实际工作中运用和执行；第三，立法要体现时代性。“迟到的正义非正义”，法律的安定性也限制了其落后于鲜活的社会发展，因此，立法要与时俱进，协调好稳定性与变动性、前瞻性与阶段性的矛盾，保持中国特色法律体系的动态、开放、发展，唯其如此，才能达致立法的正义要求；第四，立法要捍卫主权。当前，立法应提高到国家安全的高度，参与国际法治话语权的竞争。法律全球化的浪潮已经兴起，法律的背后是国家利益的博弈，是意识形态的较量，是文化冲突的调和，最终显现为国际规则制定权、话语权的争夺，这些都落脚到对国家主权的捍卫。 四、党领导立法是破解改革难题的必然途径
中国的改革是党领导下的改革，中国的法治是党领导下的法治，改革的启动与深化必须要有顶层设计，法治的顶层设计就是立法，党要勇于担当也必须担当为改革进行顶层设计之责就必须领导立法。在过往的改革中，党也为改革进行过顶层设计，也领导了立法，但仍需进一步改善。当前，在改革的实践中出现了一些错误认识，比如，“改革就是要突破现有法律”“改革是良性违宪”，我们认为，撇开改革的特殊性、应急性不说，就利益的分化组合和社会关系的重大调整而言，凡属重大改革要于法有据。当然，法律也不能成为限制改革的“紧箍咒”，不能成为干扰改革的“绊马索”。如何去协调好改革与法治之间的关系是党领导立法的分寸拿捏紧要之处。
要处理好立法决策与改革决策之间的关系，就必须以立法引领改革，以改革促进立法。一方面，改革必须依法而行，凡属重大改革要于法有据。对于既有法律落后于改革的，可以先修改法律，对于既有法律完全束缚改革的，必须废除；另一方面，改革的经验和成果应当及时地以法律制度的形式固定下来[15]。虽然法律具有滞后性，一旦制定就完全有可能落后于现实的需要，但是改革对法律的突破，一定要有章可循。通过对法律及时的立、改、废，避免落后于改革发展的实践。围绕人民群众关心的重大改革事项，该制定法律的就制定法律，该修订法律的就修订法律，该废止的就废止。对于试点的改革，要给予重视，分情形区别对待。对于试点改革要坚持底线原则，即任何改革的试点都必须要有法律规定或者法律授权，否则，不能试点。对于经过法律授权或者有法律规定依据的试点改革，各级权力机关及其职能部门应主动作为，积极履行法律、法规赋予的职责，不遗余力地把改革推向深入。
用立法引領改革，需要充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用，保证各项重大改革决策于法有据。“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”，这样的现象的确在现实中存在，这样的法制有违宪法原则，不能成为重大改革的法律依据。上至国家或各级政府，下至各个基层单位，相应的“重大改革”都必须由宪法、法律或相关权威制度说了算。应当完善人大立法机制，充分发挥人大常委会依法支持和推动深化改革工作，比如，健全人民代表大会讨论、决定重大事项制度，健全人大代表联系及作用发挥制度，健全人大常委会以授权决定形式支持改革试点工作的制度，探讨建立人大常委会听取“一府两院”改革工作情况报告制度等。随着改革事业的日新月异，社会的高速发展把立法诉求远远抛在后面，法律的制定必须从前瞻的视角和全局的高度来把握：法律必须具有针对性，要加强重点领域立法，尤其是要遴选好立法项目、做好立法规划，做到“选米下锅”，有的放矢；及时修改法律，主动回应改革需求，改变“打补丁”式立法的窘境；修改后的法律一定可以执行，可以有效地协调社会主体的利益诉求。
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Abstract ： The fourth plenary session of the 18th Communist Party of China Central Committee announced the basic contents of governing according to law including leading legislation， ensuring law enforcement， supporting judicial， leading the law-abiding. The first link of governing according to law is leading legislation. The theory explanation of party and leading legislation are： The people’s Congress system is the political advantage of the party leading legislation； The overall situation is the basic principle of the legislation of the leadership of the party； Fairness and justice is the value criterion of the party leading legislation； The party leading legislation is an inevitable way to solve the problem of reform.
Key Words ： C.P.C ； leading legislation
[责任编校：彭澜]