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[摘要]美國是最早开展校园危机管理的國家之一。美國校园危机管理的特征和经验，主要体现为政府重视、责任明确、资源整合以及方法创新。与之相比，当前國内高校在安全管理上还存在着不少问题。为有效应对各种突发事件，建议从体制建设、体系构筑以及应用模式等三方面予以进一步完善。
[关键词]美國；危机管理；高校；突发事件应对
[中图分类号]G640 [文献标识码]A [文章编号]1672-0717(2011)04-0042-05
在当今世界，危机管理(Crisis Management)是一项越来越受到人们重视的公共管理实务。美國是世界上危机爆发比较频繁的國家，也是最早开展校园危机管理的國家之一，经过30年的不断探索和改革，形成了一套具有自己鲜明特征的危机管理理论与实践模式。而在高等教育大众化背景下，近年来國内高校也面临着十分严峻的安全管理问题，意外伤害、传染病流行以及食物中毒等各种突发事件时有发生。所以，了解美國的校园危机管理，对國内高校预防和应对各种灾害事故具有一定的启示和借鉴意义。
一、美國校园危机管理的现状
美國的校园危机管理肇始于20世纪70年代末，其标志是时任总统的卡特提议设立联邦紧急事态管理局(FEMA)。作为公共危机管理的最高权力机构，FEMA的职责是最大限度地减少突发事件和各种灾害所造成的人员伤害和生命财产损失，领导和协调全美的危机管理系统，开展危机的预防、缓解、应对以及恢复等工作。学校作为社会生活的一部分，也是其危机管理体系中的一个重要环节。它与各州教育部门合作制定了一系列应对危机的行动指南。2003年，美國教育部下发了《危机计划的实用资料：学校和社区指南》(Practical Information on Crisis Planning：A Guide for Schools and Communities)，正式将FEMA倡导的，“四阶段”理论(又称“紧急事态管理周期论”)引入教育系统。
按照“四阶段”理论，美國教育部将危机管理活动分为缓解与预防(Mitigation&Prevention)、准备(Preparedness)、应对(Response)以及恢复(Recov-ery)等4个连续的阶段。其中，“缓解与预防”阶段主要是开展风险评估、提高学生的防范意识等；“准备”阶段的任务则是制定应急预案、加强危机救援的演习等；“应对”阶段主要是评估损失，有效地减少伤害和损失，控制危机发展的事态等；而“恢复”阶段则是要及时总结，避免危机的再度发生，从而提升危机管理的实效。如今，这一危机管理模式在美國的各级学区或教育机构内得到了广泛重视和应用。有41.4％的学校对可能出现的自然灾害以及其他紧急状况的预防、准备、应对以及恢复等制订了应对措施；41.2％的学校则是以学区的危机应对预案为蓝本进行修订的，14.5％的学校直接参照学区的危机应对预案，只有2.9％的学校还没有预案。
危机管理的理论与实践之所以在美國校园里大行其道，首先是因为教育领域里发生的许多问题从来都不是单纯的教育问题，而是社会环境、家庭影响和学校教育共同作用的结果。像种族歧视、枪支泛滥以及毒品侵害等影响美國社会和家庭的重大问题，在校园里都有所投射。处理这样的校园突发事件需要一个集合政府、社会团体、家庭以及学校的综合管理系统，而FEMA恰恰就是这样的机构。
其次是因为它迎合了学校安全管理的发展态势。1979年之前，美國的一些高校虽然也配备了校园警察，他们可以携带武器，配有巡逻车，能参与校园紧急救援。但总的来说，他们并不是专职的危机管理人员，这是因为其工作重心是强调对危机的事后控制，以直接减少灾害损失。而现代意义上的学校安全管理则趋向于全风险管理，就像罗森塞尔等所说的一样，“危机不再看作是有着清晰起点和终点的事件，危机是一个过程……应该放在一个更长的时间范围内被认识和管理”。
针对层出不穷的校园突发事件，在2006年lO月举行的白宫校园安全专题会议上，美國总统布什一再表示，要加强校园危机管理，不仅要教会学生如何应对暴力，更重要的是预防暴力。教育部长斯佩林斯则要求所有学校都要有应对危机的应急预案，并且要让每个人都知道。
二、美國校园危机管理的特征
综观美國的校园危机管理，其最主要的特征有：
第一，政府高度重视。事实上，设立FEMA就意味着美國政府已经主动承担了在公共安全管理上的责任。而在居高不下的校园暴力刺激下，美國政府更是将危机管理提升到前所未有的高度。这主要表现在，主导美國近20年教育改革的三大政策都提及要为师生营造一个安全的教学环境。其中，1991年颁布的《美國2000年教育战略》(America 2000：an EducationStrategy)提及“到2000年，美國所有的学校都要实现无毒品和无暴力，每所学校都要成为纪律严明、秩序井然和有利于学生学习的安全的学习场所”。其后克林顿政府通过的《目标2000教育法》(Goals 2000：EducateAmerica Act)也提出，在2000年前建成“安全学校”，并为这一计划安排了专项财政拨款。而从2001年起实施的《不让一个孩子落后法》(No Child Left BehindAct)还要求设立校园社区禁毒安全顾问委员会、校园安全技术和资源中心以及全國校园和青少年安全中心等机构，为开展校园危机管理提供支持。
第二，明确各方责任。政府组织、非政府组织、社区、学校以及家长在校园危机管理上都有怎样的责任，美國是通过立法这一途径来加以明确的。政府组织的责任自不待言，像美國红十字会(ARC)和全國抗灾积极分子志愿者组织(NVOAD)等非政府组织，其在危机管理中的责任也被写进了國土安全部的《國家应对预案》(National Response Plan)里。其中，美國红十字会明确要承担“人群护理、住宿和人文关爱服务”。至于社区和学校，它们主要承担校园危机“第一应对者”的角色，即在州和地方救援队伍没有到来之前积极开展营救、提供信息服务等。
第三，整合多种资源。行政性资源当然是校园危机管理最值得依赖的，但美國的学校也非常注重寻找和发掘学区、社区的安全资源。像美國安全学校联盟(NASS)提供的“安全资源清单”就包括校内、学区和社区三部分。特别是社区中的城镇议会、警察部门、消防部门、健康卫生部门、青年服务处、保安服务公司、青少年服务机构、法律服务处、娱乐场所管理处、青少年运动队教练、童子军领导者、男孩女孩俱乐部、学生常去的场所的经理、教会及神职人员、家长组织、自愿服务团体、学校附近的居民以及新闻媒体等，学校在制定危机管理预案时也必须考虑在内。从这份安全资源清单中我们不难看出：美國学校在进行危机管理时，会整 合一切可利用的资源，从而构建起一张校园安全的立体“防护网”。
第四，创新管理方法。20世纪90年代中期，美國学校在危机管理手段上采用了很多新方法，如引入美國森林管理署开发的突发事件指挥系统(ICS)等。以ICS为例，该系统的最大特点就是整合了现有各部门的危机预案和资源，并以一个危机管理组织的形式来履行角色和功能，有助于提高危机应对的效率和效力。而且ICS是个有弹性的组织，它可以根据校园危机的危害程度和规模大小，进行扩张和收缩。另外，通过ICS可以统一各救援部门的组织架构、术语和程序运行，从而将学校和其他负责公共安全的部门、机构紧密联系在一起。
三、从危机管理看國内高校安全问题
进入新世纪后，随着我國高校办学规模的不断扩大，办学模式的日趋多样，校园内外的治安环境也变得日益复杂，学生违法犯罪现象逐年增加。究其原因，一方面主要是因为处于19～24岁年龄段的大学生极易受各种负面思想的影响，从而对现实生活环境、现行学习秩序产生不满情绪；另一方面，一些高校在安全管理的理念、手段和模式等方面缺乏创新也是导致校园安全问题日益凸显的原因之一。基于美國校园危机管理的视角来分析，笔者以为当前國内高校的安全管理问题主要有：
1.安全管理法规有待完善
任何法律的出现，都是社会发展到一定历史阶段的产物。随着校园内外灾害事故的频发，我國也相继出台了一些促进校园安全的法律法规，其中涉及高校的主要有《中华人民共和國突发事件应对法》、《高等学校学生行动准则(试行)》、《高等学校校园秩序管理若干规定》、《普通高校学生安全教育管理暂行规定》以及《高校消防安全管理规定》等。尤其是2007年8月通过的《突发事件应对法》，第一次将突发事件应对工作纳入了法制化轨道，并从管理机制、建立突发事件信息系统和预警制度、损害赔偿以及问责等方面作了具体规定。而《高等学校校园秩序管理若干规定》等法规也从大学生行为规范、安全教育等各个层面提出了如何优化育人环境，维护校园安全环境的具体举措。
但总体来看，这些法律法规要么失之于“大”，要么失之于“专”。像《突发事件应对法》将“突发事件”分为“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”，这样的分类就将高校可能面临的试卷泄题、考试舞弊、学生罢课或打架以及黑客袭击校园网等事件排除在外了。事实上，这些没有达到“特别重大”程度的突发事件恰恰是电大以及其他普通高校关注的重点。当然，《突发事件应对法》不是高校安全的专门法，它也只能这样笼统、宽泛地进行规范。至于《高等学校校园秩序管理若干规定》等条例，虽然规定很细，但它们不是法律，真正实施起来就会有很多掣肘之处。如高校保卫部门的执法和刑事侦察权问题，由于高校内经常发生的是案情简单、涉案金额小的治安事件，在公安部门没有精力立案侦查的前提下，这样的授权就能规避保卫部门传唤有关学生的法律障碍，但现实情况却恰恰相反。又如在突发事件发生后，如何用法律来分解学校、家长、当事人及社会的责任等。在美國，这些都被一一写进了相关的法律条文。予以明确。
2.安全管理力量有待加强
与美國倾向于形成一个多组织、多机构共同参与的校园危机管理体系不同，长期以来，我國高校则把这一任务交由保卫处(科)这样的职能部门来独立承担。具体来说，就是由保卫处(科)干部、保安以及校卫队等3部分人组成的安全管理队伍来负责实施校园突发事件的应对。与美國的校园警察不同，我國高校的保卫处(科)不是公安机关派出的代表机构，只是高校的一个职能部门，因此它没有执法权。像保卫部门在维护校园治安秩序上，一般只能起到向上级部门报告、保护现场以及协助办案的职能，否则一不小心就会陷入“违法”的窘境。所以，在应对校园突发事件上他们有可能缩手缩脚，从而失去了在第一时间内快速评估、快速决策、快速应对的机会。
另外，当前高校保卫处(科)中大多为转业退伍军人和高校毕业生，保安和校卫队成员则多由临时工担任。总的来看，安全管理队伍普遍存在着学历较低、综合素质不高、没有经过职业培训等问题。无论是理论水平，还是处理事情的能力，都难以应付那些特别重大的校园突发事件。再加上经费不足，导致一些高校买不起现代化、高性能的监控、报警以及取证设备器材，要管理占地成百上千亩、人员复杂的校园，难度可想而知。与此同时，在社区功能尚不完善的前提下，也很少有高校提出要充分利用与协调社会各方力量来强化校园治安，推动社会形成“大学校安全观”。
3.安全管理水平有待提高
美國校园危机管理模式的最大特征就是“预防为主”，将常态管理置于非常态管理(危机管理)之上。而反观國内高校，对于突发事件许多人依然抱着“头痛医头，脚痛医脚”被动应付的态度，使得安全管理水平一直徘徊不前。这主要体现在以下两个方面：
一是应急管理的体制和机制建设跟不上要求。有研究者对北京部分高校师生的问卷调查结果表明：认为学校危机管理体系健全的只有22.3％，认为学校危机管理体系不健全的则多达44.7％。一些高校虽然也按要求建立了安全隐患排查、应急预案制订等一系列制度，但预案通常针对的仅是火灾、食物中毒等为数不多的几种危机事件，没有形成对就业压力、恋爱挫折、自杀、性侵害、自然灾害等的全风险管理。另外，制订预案是一回事，执行又是另一回事，“两张皮”现象相当严重。
二是应急管理培训缺乏实效。应急管理培训的目的是通过课程训练，培养高校师生在紧急情况下进行创造性决策，并能以适当行动来解决危机的能力。但在《突发事件应对法》颁布以及汶川地震发生前，这些课程和知识的教学在國内高校中却难觅踪迹，至于实战演练和主题活动等更是少之又少。即便开展了，由于预案演练存在着手段单一、形式呆板、纸上谈兵等倾向，因此无法调动师生参与应急管理的积极性，反而进一步削弱了突发事件来袭时应急管理的实效。
四、國内高校如何应对突发事件
虽然中美两國社会制度不同、经济发展水平以及校园安全状况迥异，但美國在校园危机管理方面的理念和一些做法也值得國内高校学习和借鉴。针对当前高校存在的安全管理问题，可从以下几个方面来逐步建立和完善突发事件管理机制和应对策略：
第一，要建立依法管理、责任明确的突发事件应对体制。比照美國1990年通过的《校园安全法》，从法律层面上来说，我國也需要有这样一部专门法来厘清政府、社会、高校以及学生等在危机管理中的权力和义务，调节各部门和人员之间的民事关系，给予校园安全保卫机构在开展安全教育、管理和保护等方面一定的权利和义务，追究高校所在地相关政府以及职能部门因管理不力或失察而造成校园突发事故或灾害的行政和法律责任，以及明确校园突发事件相关主体的赔偿等。而在《校园安全法》尚未立法前，教育管理部门也 可依据《突发事件应对法》，出台《高校突发事件应对指南》。从人员配置、组织领导、技术支持、物质保障到预案制订、演习、培训以及危机预警、责任追究等方面，一一加以细化和落实，指导和监督各高校贯彻和实施《突发事件应对法》，明确应急响应的角色和职责，消除安全隐患，统筹和指挥校园内包括保卫处、医务室以及辅导员等各部门、各人员，开展突发事件的常态和非常态管理。至于高校，也应优先安排突发事件应对的人财物，并将其写入安全管理规定中；同时，还要将安全管理责任落实到人，做到赏罚分明。
第二，要建立起政府主导、社会参与的突发事件应对体系。2007年4月16日，弗吉尼亚理工大学发生了震惊美國和全世界的校园枪击案。在整个突发事件应对过程中，当地的警察以及布莱克斯堡救援自愿队(Blacksburg Volunteer Rescue squad)等14个民间组织，它们在危机预警、帮助受害者家庭申请赔偿和基金援助、提供心理健康咨询服务等方面表现出色。这也提示我们，光靠高校肯定无法独立应对特别重大的突发事件，一定要积极争取各级政府机构和各类社会力量的支持。如高校周边的公安、消防、医疗、卫生、交管、传媒部门以及企事业单位、商店、社区服务中心、居民等，通过定期会议、联席会议、特服号码联动、志愿参与等形式，建立起高校、行政、社会一体化的应对突发事件的组织架构。
在社会联动应对突发事件方面，高校要坚持这样几个原则：一是政府主导。所谓“政府主导”就是高校发生任何突发事件，一定要第一时间告知主管政府部门领导；特别严重的事故或灾难，还要由政府牵头协调社会各方来进行应对；突发事件应对结束后的恢复重建，也要获得政府的许可。二是统一指挥。在各种救援力量进入高校后，必须成立指挥中心在各组织中间进行沟通与协调，统一指挥和调度，避免出现功能重叠或救援空白点的现象。美國《政治家报》(The States—man)就建言，大学必须建立一个紧急事态运作中心(E—mergency Operations Center)。一旦出现突发事件，该中心就可以运作起来，立即对形势作出评估，并积极开展应对。三是信息共享。弗吉尼亚理工大学枪击案发生后70分钟，当地所有公立学校就收到了警局的广播通告，并立即关闭校门严禁人员出入。这就是一种信息共享机制，高校可通过网络、短信联动、远程视频系统等方式建立预警，也可将其与师生的移动电话连接，告知情况、舒缓恐惧，从而防止灾害进一步扩大。
第三，要构建应对有序、方法创新的突发事件应对模式。弗吉尼亚理工大学之所以会发生校园枪击案，是由于该校缺失了危机预警，也没有及时地更新危机管理预案，再加上危机决策的拖沓，最终导致惨祸酿成。这反过来证明，美國在校园危机管理上所采取的“四阶段”管理模式是行之有效的，只要认真执行，就能排除各种安全隐患，将危机发生后的损失降至最低。当然，我國高校有自己的國情、省情、区情和校情，因此一定要因地制宜地开展突发事件应对工作，通过创新方法和手段，来提高突发事件应对的实效。譬如校卫队，它是我國高校一支独特的安全保护力量，承担着及时发现校园安全隐患以及制止违法犯罪现象等重任。在这方面，高校就应努力创新培训教育、奖惩等制度，提高校卫队的协调配合能力和工作积极性，建立起全天候的巡逻机制和全覆盖的巡逻巡更体系。同时，高校也应在大学生中大力发展兼职校卫队员，培养他们熟练掌握使用各种设备和安全防护的能力，建立起时时、处处都有监督的校园安保体系。此外，高校也可有针对性地实施“重点”管理，定期排查，以消除潜在的安全风险，防止发生突发事件。
(责任编辑 黄建新)
[关键词]美國；危机管理；高校；突发事件应对
[中图分类号]G640 [文献标识码]A [文章编号]1672-0717(2011)04-0042-05
在当今世界，危机管理(Crisis Management)是一项越来越受到人们重视的公共管理实务。美國是世界上危机爆发比较频繁的國家，也是最早开展校园危机管理的國家之一，经过30年的不断探索和改革，形成了一套具有自己鲜明特征的危机管理理论与实践模式。而在高等教育大众化背景下，近年来國内高校也面临着十分严峻的安全管理问题，意外伤害、传染病流行以及食物中毒等各种突发事件时有发生。所以，了解美國的校园危机管理，对國内高校预防和应对各种灾害事故具有一定的启示和借鉴意义。
一、美國校园危机管理的现状
美國的校园危机管理肇始于20世纪70年代末，其标志是时任总统的卡特提议设立联邦紧急事态管理局(FEMA)。作为公共危机管理的最高权力机构，FEMA的职责是最大限度地减少突发事件和各种灾害所造成的人员伤害和生命财产损失，领导和协调全美的危机管理系统，开展危机的预防、缓解、应对以及恢复等工作。学校作为社会生活的一部分，也是其危机管理体系中的一个重要环节。它与各州教育部门合作制定了一系列应对危机的行动指南。2003年，美國教育部下发了《危机计划的实用资料：学校和社区指南》(Practical Information on Crisis Planning：A Guide for Schools and Communities)，正式将FEMA倡导的，“四阶段”理论(又称“紧急事态管理周期论”)引入教育系统。
按照“四阶段”理论，美國教育部将危机管理活动分为缓解与预防(Mitigation&Prevention)、准备(Preparedness)、应对(Response)以及恢复(Recov-ery)等4个连续的阶段。其中，“缓解与预防”阶段主要是开展风险评估、提高学生的防范意识等；“准备”阶段的任务则是制定应急预案、加强危机救援的演习等；“应对”阶段主要是评估损失，有效地减少伤害和损失，控制危机发展的事态等；而“恢复”阶段则是要及时总结，避免危机的再度发生，从而提升危机管理的实效。如今，这一危机管理模式在美國的各级学区或教育机构内得到了广泛重视和应用。有41.4％的学校对可能出现的自然灾害以及其他紧急状况的预防、准备、应对以及恢复等制订了应对措施；41.2％的学校则是以学区的危机应对预案为蓝本进行修订的，14.5％的学校直接参照学区的危机应对预案，只有2.9％的学校还没有预案。
危机管理的理论与实践之所以在美國校园里大行其道，首先是因为教育领域里发生的许多问题从来都不是单纯的教育问题，而是社会环境、家庭影响和学校教育共同作用的结果。像种族歧视、枪支泛滥以及毒品侵害等影响美國社会和家庭的重大问题，在校园里都有所投射。处理这样的校园突发事件需要一个集合政府、社会团体、家庭以及学校的综合管理系统，而FEMA恰恰就是这样的机构。
其次是因为它迎合了学校安全管理的发展态势。1979年之前，美國的一些高校虽然也配备了校园警察，他们可以携带武器，配有巡逻车，能参与校园紧急救援。但总的来说，他们并不是专职的危机管理人员，这是因为其工作重心是强调对危机的事后控制，以直接减少灾害损失。而现代意义上的学校安全管理则趋向于全风险管理，就像罗森塞尔等所说的一样，“危机不再看作是有着清晰起点和终点的事件，危机是一个过程……应该放在一个更长的时间范围内被认识和管理”。
针对层出不穷的校园突发事件，在2006年lO月举行的白宫校园安全专题会议上，美國总统布什一再表示，要加强校园危机管理，不仅要教会学生如何应对暴力，更重要的是预防暴力。教育部长斯佩林斯则要求所有学校都要有应对危机的应急预案，并且要让每个人都知道。
二、美國校园危机管理的特征
综观美國的校园危机管理，其最主要的特征有：
第一，政府高度重视。事实上，设立FEMA就意味着美國政府已经主动承担了在公共安全管理上的责任。而在居高不下的校园暴力刺激下，美國政府更是将危机管理提升到前所未有的高度。这主要表现在，主导美國近20年教育改革的三大政策都提及要为师生营造一个安全的教学环境。其中，1991年颁布的《美國2000年教育战略》(America 2000：an EducationStrategy)提及“到2000年，美國所有的学校都要实现无毒品和无暴力，每所学校都要成为纪律严明、秩序井然和有利于学生学习的安全的学习场所”。其后克林顿政府通过的《目标2000教育法》(Goals 2000：EducateAmerica Act)也提出，在2000年前建成“安全学校”，并为这一计划安排了专项财政拨款。而从2001年起实施的《不让一个孩子落后法》(No Child Left BehindAct)还要求设立校园社区禁毒安全顾问委员会、校园安全技术和资源中心以及全國校园和青少年安全中心等机构，为开展校园危机管理提供支持。
第二，明确各方责任。政府组织、非政府组织、社区、学校以及家长在校园危机管理上都有怎样的责任，美國是通过立法这一途径来加以明确的。政府组织的责任自不待言，像美國红十字会(ARC)和全國抗灾积极分子志愿者组织(NVOAD)等非政府组织，其在危机管理中的责任也被写进了國土安全部的《國家应对预案》(National Response Plan)里。其中，美國红十字会明确要承担“人群护理、住宿和人文关爱服务”。至于社区和学校，它们主要承担校园危机“第一应对者”的角色，即在州和地方救援队伍没有到来之前积极开展营救、提供信息服务等。
第三，整合多种资源。行政性资源当然是校园危机管理最值得依赖的，但美國的学校也非常注重寻找和发掘学区、社区的安全资源。像美國安全学校联盟(NASS)提供的“安全资源清单”就包括校内、学区和社区三部分。特别是社区中的城镇议会、警察部门、消防部门、健康卫生部门、青年服务处、保安服务公司、青少年服务机构、法律服务处、娱乐场所管理处、青少年运动队教练、童子军领导者、男孩女孩俱乐部、学生常去的场所的经理、教会及神职人员、家长组织、自愿服务团体、学校附近的居民以及新闻媒体等，学校在制定危机管理预案时也必须考虑在内。从这份安全资源清单中我们不难看出：美國学校在进行危机管理时，会整 合一切可利用的资源，从而构建起一张校园安全的立体“防护网”。
第四，创新管理方法。20世纪90年代中期，美國学校在危机管理手段上采用了很多新方法，如引入美國森林管理署开发的突发事件指挥系统(ICS)等。以ICS为例，该系统的最大特点就是整合了现有各部门的危机预案和资源，并以一个危机管理组织的形式来履行角色和功能，有助于提高危机应对的效率和效力。而且ICS是个有弹性的组织，它可以根据校园危机的危害程度和规模大小，进行扩张和收缩。另外，通过ICS可以统一各救援部门的组织架构、术语和程序运行，从而将学校和其他负责公共安全的部门、机构紧密联系在一起。
三、从危机管理看國内高校安全问题
进入新世纪后，随着我國高校办学规模的不断扩大，办学模式的日趋多样，校园内外的治安环境也变得日益复杂，学生违法犯罪现象逐年增加。究其原因，一方面主要是因为处于19～24岁年龄段的大学生极易受各种负面思想的影响，从而对现实生活环境、现行学习秩序产生不满情绪；另一方面，一些高校在安全管理的理念、手段和模式等方面缺乏创新也是导致校园安全问题日益凸显的原因之一。基于美國校园危机管理的视角来分析，笔者以为当前國内高校的安全管理问题主要有：
1.安全管理法规有待完善
任何法律的出现，都是社会发展到一定历史阶段的产物。随着校园内外灾害事故的频发，我國也相继出台了一些促进校园安全的法律法规，其中涉及高校的主要有《中华人民共和國突发事件应对法》、《高等学校学生行动准则(试行)》、《高等学校校园秩序管理若干规定》、《普通高校学生安全教育管理暂行规定》以及《高校消防安全管理规定》等。尤其是2007年8月通过的《突发事件应对法》，第一次将突发事件应对工作纳入了法制化轨道，并从管理机制、建立突发事件信息系统和预警制度、损害赔偿以及问责等方面作了具体规定。而《高等学校校园秩序管理若干规定》等法规也从大学生行为规范、安全教育等各个层面提出了如何优化育人环境，维护校园安全环境的具体举措。
但总体来看，这些法律法规要么失之于“大”，要么失之于“专”。像《突发事件应对法》将“突发事件”分为“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”，这样的分类就将高校可能面临的试卷泄题、考试舞弊、学生罢课或打架以及黑客袭击校园网等事件排除在外了。事实上，这些没有达到“特别重大”程度的突发事件恰恰是电大以及其他普通高校关注的重点。当然，《突发事件应对法》不是高校安全的专门法，它也只能这样笼统、宽泛地进行规范。至于《高等学校校园秩序管理若干规定》等条例，虽然规定很细，但它们不是法律，真正实施起来就会有很多掣肘之处。如高校保卫部门的执法和刑事侦察权问题，由于高校内经常发生的是案情简单、涉案金额小的治安事件，在公安部门没有精力立案侦查的前提下，这样的授权就能规避保卫部门传唤有关学生的法律障碍，但现实情况却恰恰相反。又如在突发事件发生后，如何用法律来分解学校、家长、当事人及社会的责任等。在美國，这些都被一一写进了相关的法律条文。予以明确。
2.安全管理力量有待加强
与美國倾向于形成一个多组织、多机构共同参与的校园危机管理体系不同，长期以来，我國高校则把这一任务交由保卫处(科)这样的职能部门来独立承担。具体来说，就是由保卫处(科)干部、保安以及校卫队等3部分人组成的安全管理队伍来负责实施校园突发事件的应对。与美國的校园警察不同，我國高校的保卫处(科)不是公安机关派出的代表机构，只是高校的一个职能部门，因此它没有执法权。像保卫部门在维护校园治安秩序上，一般只能起到向上级部门报告、保护现场以及协助办案的职能，否则一不小心就会陷入“违法”的窘境。所以，在应对校园突发事件上他们有可能缩手缩脚，从而失去了在第一时间内快速评估、快速决策、快速应对的机会。
另外，当前高校保卫处(科)中大多为转业退伍军人和高校毕业生，保安和校卫队成员则多由临时工担任。总的来看，安全管理队伍普遍存在着学历较低、综合素质不高、没有经过职业培训等问题。无论是理论水平，还是处理事情的能力，都难以应付那些特别重大的校园突发事件。再加上经费不足，导致一些高校买不起现代化、高性能的监控、报警以及取证设备器材，要管理占地成百上千亩、人员复杂的校园，难度可想而知。与此同时，在社区功能尚不完善的前提下，也很少有高校提出要充分利用与协调社会各方力量来强化校园治安，推动社会形成“大学校安全观”。
3.安全管理水平有待提高
美國校园危机管理模式的最大特征就是“预防为主”，将常态管理置于非常态管理(危机管理)之上。而反观國内高校，对于突发事件许多人依然抱着“头痛医头，脚痛医脚”被动应付的态度，使得安全管理水平一直徘徊不前。这主要体现在以下两个方面：
一是应急管理的体制和机制建设跟不上要求。有研究者对北京部分高校师生的问卷调查结果表明：认为学校危机管理体系健全的只有22.3％，认为学校危机管理体系不健全的则多达44.7％。一些高校虽然也按要求建立了安全隐患排查、应急预案制订等一系列制度，但预案通常针对的仅是火灾、食物中毒等为数不多的几种危机事件，没有形成对就业压力、恋爱挫折、自杀、性侵害、自然灾害等的全风险管理。另外，制订预案是一回事，执行又是另一回事，“两张皮”现象相当严重。
二是应急管理培训缺乏实效。应急管理培训的目的是通过课程训练，培养高校师生在紧急情况下进行创造性决策，并能以适当行动来解决危机的能力。但在《突发事件应对法》颁布以及汶川地震发生前，这些课程和知识的教学在國内高校中却难觅踪迹，至于实战演练和主题活动等更是少之又少。即便开展了，由于预案演练存在着手段单一、形式呆板、纸上谈兵等倾向，因此无法调动师生参与应急管理的积极性，反而进一步削弱了突发事件来袭时应急管理的实效。
四、國内高校如何应对突发事件
虽然中美两國社会制度不同、经济发展水平以及校园安全状况迥异，但美國在校园危机管理方面的理念和一些做法也值得國内高校学习和借鉴。针对当前高校存在的安全管理问题，可从以下几个方面来逐步建立和完善突发事件管理机制和应对策略：
第一，要建立依法管理、责任明确的突发事件应对体制。比照美國1990年通过的《校园安全法》，从法律层面上来说，我國也需要有这样一部专门法来厘清政府、社会、高校以及学生等在危机管理中的权力和义务，调节各部门和人员之间的民事关系，给予校园安全保卫机构在开展安全教育、管理和保护等方面一定的权利和义务，追究高校所在地相关政府以及职能部门因管理不力或失察而造成校园突发事故或灾害的行政和法律责任，以及明确校园突发事件相关主体的赔偿等。而在《校园安全法》尚未立法前，教育管理部门也 可依据《突发事件应对法》，出台《高校突发事件应对指南》。从人员配置、组织领导、技术支持、物质保障到预案制订、演习、培训以及危机预警、责任追究等方面，一一加以细化和落实，指导和监督各高校贯彻和实施《突发事件应对法》，明确应急响应的角色和职责，消除安全隐患，统筹和指挥校园内包括保卫处、医务室以及辅导员等各部门、各人员，开展突发事件的常态和非常态管理。至于高校，也应优先安排突发事件应对的人财物，并将其写入安全管理规定中；同时，还要将安全管理责任落实到人，做到赏罚分明。
第二，要建立起政府主导、社会参与的突发事件应对体系。2007年4月16日，弗吉尼亚理工大学发生了震惊美國和全世界的校园枪击案。在整个突发事件应对过程中，当地的警察以及布莱克斯堡救援自愿队(Blacksburg Volunteer Rescue squad)等14个民间组织，它们在危机预警、帮助受害者家庭申请赔偿和基金援助、提供心理健康咨询服务等方面表现出色。这也提示我们，光靠高校肯定无法独立应对特别重大的突发事件，一定要积极争取各级政府机构和各类社会力量的支持。如高校周边的公安、消防、医疗、卫生、交管、传媒部门以及企事业单位、商店、社区服务中心、居民等，通过定期会议、联席会议、特服号码联动、志愿参与等形式，建立起高校、行政、社会一体化的应对突发事件的组织架构。
在社会联动应对突发事件方面，高校要坚持这样几个原则：一是政府主导。所谓“政府主导”就是高校发生任何突发事件，一定要第一时间告知主管政府部门领导；特别严重的事故或灾难，还要由政府牵头协调社会各方来进行应对；突发事件应对结束后的恢复重建，也要获得政府的许可。二是统一指挥。在各种救援力量进入高校后，必须成立指挥中心在各组织中间进行沟通与协调，统一指挥和调度，避免出现功能重叠或救援空白点的现象。美國《政治家报》(The States—man)就建言，大学必须建立一个紧急事态运作中心(E—mergency Operations Center)。一旦出现突发事件，该中心就可以运作起来，立即对形势作出评估，并积极开展应对。三是信息共享。弗吉尼亚理工大学枪击案发生后70分钟，当地所有公立学校就收到了警局的广播通告，并立即关闭校门严禁人员出入。这就是一种信息共享机制，高校可通过网络、短信联动、远程视频系统等方式建立预警，也可将其与师生的移动电话连接，告知情况、舒缓恐惧，从而防止灾害进一步扩大。
第三，要构建应对有序、方法创新的突发事件应对模式。弗吉尼亚理工大学之所以会发生校园枪击案，是由于该校缺失了危机预警，也没有及时地更新危机管理预案，再加上危机决策的拖沓，最终导致惨祸酿成。这反过来证明，美國在校园危机管理上所采取的“四阶段”管理模式是行之有效的，只要认真执行，就能排除各种安全隐患，将危机发生后的损失降至最低。当然，我國高校有自己的國情、省情、区情和校情，因此一定要因地制宜地开展突发事件应对工作，通过创新方法和手段，来提高突发事件应对的实效。譬如校卫队，它是我國高校一支独特的安全保护力量，承担着及时发现校园安全隐患以及制止违法犯罪现象等重任。在这方面，高校就应努力创新培训教育、奖惩等制度，提高校卫队的协调配合能力和工作积极性，建立起全天候的巡逻机制和全覆盖的巡逻巡更体系。同时，高校也应在大学生中大力发展兼职校卫队员，培养他们熟练掌握使用各种设备和安全防护的能力，建立起时时、处处都有监督的校园安保体系。此外，高校也可有针对性地实施“重点”管理，定期排查，以消除潜在的安全风险，防止发生突发事件。
(责任编辑 黄建新)