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【摘要】
我国公共管理改革中，公民参与政府绩效评估的程度还不高，总体上处于“有限参与阶段”。究其原因，主要是在政府绩效评估中存在着公民参与的障碍：负担沉重、成本高昂、消耗时间以及自由、平等和公民权利等价值观的缺失等。
要提高绩效评估中的民主参与度，就必须以建设服务型政府为目标，在公共管理中强调“以民为本”，树立“民本主义”的行政观念和绩效观念。推行政务公开，建立科学完备的绩效信息系统。
【关键词】
政府部门 绩效评估 民主参与 提高途径
中图分类号：G449.7 文献标识码：A文章编号：
【 Abstract 】
In the reform of China's public management, the participation of citizens in the performance evaluation of government degree is not high, in general, in a "limited participation stage". Investigate its reason, mainly in the performance evaluation of government are in the citizen participation in barriers: burden is heavy, and the high cost, time consuming and freedom, equality and civil rights values such as lack of.
To improve the performance evaluation of democratic participation, will have to build a service-oriented government as the goal, in public management emphasis on "people oriented", set up "humanism" administration idea and performance concept. Public affairs, establish a scientific system of perfect performance information.
【 Key Words 】government performance evaluation, democratic participation, way to improve
政府绩效评估是政府內部管理的一个重要工具，以提高服务质量为核心，以群众满意为标准，以构建公共服务性政府为基本导向，把竞争引入政府机关工作，形成有效的奖勤罚懒、择优汰劣的激励机制，改变政府机关传统绩效评估体系思想陈旧、方法落后、耗时费力的局面，构建科学、公正、全面的绩效评估理论、方法和指标体系。
“天地之间有杆秤，那秤砣就是老百姓”，以及“金杯、银杯，不如老百姓的口碑”等重视民意的政绩观，不仅成为意识层面的共识，而且正在成为我国政府绩效评估中的具体实践。从上个世纪80年代初我国开始试行机关工作人员岗位责任制开始，中国政府绩效评估工作就踏上了不断完善创新的征途。但是现阶段，在我国政府绩效评估中，公民参与程度还比较低，总体上处于“有限参与阶段”。
首先是表现为体制的因素。我国目前具体公共部门的评估机制的设计缺乏科学的程序规范，全国所有的行政机构的绩效评估都是遵从《国家公务员考核暂行规定（1994）》来进行的，没有针对具体的部门、具体的项目进行绩效评估的设计机制。没有或者很少对绩效成分进行科学地分析，而是笼统地以德、勤、技、能加以概括。公务员的考察主要是在年度考核中通过个人小结、群众评议、领导评语、考核委员会审核和部门负责人确定考核等级。
这里有两个问题，一是考察不连续，重要的考核只是在年终才进行，平时考核几乎不起作用，因此整个评估机制不具有动态适应性。另一问题是评估过程封闭，接受服务的公众的意见很难有效收集并纳入其中。
其次是政府绩效评估方式开放度不高，政府部门的绩效评估并没有更多地注重社会服务职能的建设，考核方式实行的是“上查下”或是部门之间的互查，造成考核过程的不透明和考核结果的不公开；考核主体多为上级领导或是党政机关内部工作人员，造成了考核主体的单一性。
评估的主体主要是上级机关，社会公众参与少，评估方式多为“运动式”、“评比式”，随意性大，持续性规范性不强；政府绩效评估的封闭性、神秘性、主观性较强，透明度、公开化和客观性还不够，缺乏必要的社会监督和制约。这就加大了公民参与的成本和难度。
再次表现为互动性差，公民权利意识淡漠。从被评估对象来说，服务意识缺乏。由于受传统管理理念影响，我国政府依然有一种“无所不管”、“无所不能”的思维惯性和行为惯性。一些干部事业心、责任心不强，对人民群众的要求和期待麻木不仁，不求有功但求无过；有些人只想当大官，不想干大事，尽做表面文章，搞“政绩工程”；有的人官僚思想严重，习惯于传统的考评总结方式，不调查、不研究、不创新，对政府绩效管理简单化理解，造成评估上的种种误区。这影响到政府及其官员的行为，而且同样也反过来影响到社会成员对于政府的认知和评价。
随着市场经济的发展，虽然说公民的自觉意识已经越来越强烈，但是，多数情况下，民众对官员或者政府的“畏惧”程度远大于监督意识，从众多的冒充公检法诈骗，冒充高管骗财骗色案件中就可以窥见一斑。所以，尽管一些地方积极尝试多种做法来推动公民参与政府绩效管理，例如，青岛市就明确将“民意指标”纳入到部门绩效考核体系中来，珠海市启动的“万人评议政府”活动，以及南京市在万人评政府部门的活动中对位居末位的几个局领导分别采取降职交流、免去行政职务、诫勉谈话等措施的做法，但整体上政府绩效管理还处于“在自上而下的向度上热热闹闹，在自下而上的向度上冷冷清清”的矛盾现象。
要进一步推进政府绩效评估中的公民参与，就要从政府和公民的观念出发，找准切合点，扩大民众发言权、知情权、监督权，提高公民参与评估考核的水平、意识，尊重并维护公民的意愿和热情。
一、完善绩效评估制度，实现绩效评估法制化
成功的绩效评估不仅取决于评估本身，而且在很大程度上取决于与绩效评估相关联的整个绩效管理过程。但是由于目前我国行政管理方式存在某些方面弊端，不是将政府绩效评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为一种事后补救的手段。要克服“运动式”评估的弊端，使公民评议政府从一种“活动”上升为一项“制度”。
从当前来看，除了加强绩效评估方面的立法，推进评估制度化建设之外，还可以采取一些具体措施有效引导外部主体长期稳定地开展评估。比如积极培育社会中介评估组织，成立由政府官员、专家学者和市民代表等组成的公民评议委员会，使其专门性、持续性从事政府绩效评估和民意调查等工作。
二、规范绩效评估程序，实现评估主体多样化
从参与者角度来看，公民参与的动因可归纳为责任动因、权力动因、利益动因等。公民参与政府绩效评估，既有来自政治系统内部适应公民不断增长的参政需求的考虑，也有来自公民和公民组织自身责任意识的推动。公民出于自身关切和责任因素，越来越积极、主动、自觉地参与到政府的绩效评估活动中来，维护自身权益，勇于监督政府行为，其参与绩效管理的程度才能有效提高。
为此，当前要科学制定各地各部门的考核内容和考核重点，形成正确的导向，同时完善考核机制和方式，形成开放透明的考核体系。建立起强有力的专职考核工作机构，不断提高考核工作的科学性，并将考评与干部选拔任用结合、与财政预算改革结合、与公务员奖惩结合、与日常管理制度结合、与行政问责结合。强化考评结果的运用，完善激励保障机制。这样才能提高可信度，进而调动公民参与程度的提高。
三、完备绩效信息系统，实现绩效评估公开化
评估主体多元化既是绩效评估从政府内部向政府外部拓展的过程，也是政府行政民主化深入发展的结果。政府绩效评估本来就是一项信息活动，信息的交流与沟通是进行评估的基础，要有效实现绩效评估，就要解决评估中的信息不对称问题。因此要发展多元主体共同参与的政府绩效评估，大力推行政务公开，建立科学的绩效信息系统，具体应从以下几个方面大力推进：一是要建立有效的评估信息传递网络。二是要充分利用现代通讯技术。三是要公开政府绩效评估的程序和过程，使公众不仅参与评估，并且能对评估活动进行监督。
我国现行行政体制下，评估活动缺乏规范性，评估中人为因素过多，评估结果的使用也具有很大的随意性。要提高绩效评估中的公民参与程度，就要加强过程控制，建立起多元主体评估激励约束机制。创造良好的评估环境，在上下级之间分权、授权，扩大公民的政治参与、强化对权力的监督等。在具体的政府部门行政活动中，通过控制预算拨款，或者将评估对象的薪酬、升迁、奖惩、任免、培训等与评估结果相挂钩等具体方法来激发其活力，约束其行为。
（四）培育公民社会，提高公民参与的质量
由于多方面的原因，作为公民社会重要载体的公民组织，在我国没有很好地发育成熟起来，且在某种程度上还带有政府主导的性质。这就使得公民参与的组织形式很难与政治系统形成正常的对话关系，加之政府职能转变尚未完全到位，公民参与的空间范围很难进一步拓展，激励作用很难充分显现出来，公民参与活动“走过场”和“形式主义”的现象比较普遍。
要减少政府绩效评估中公民参与的障碍因素、提升公民参与的质量和效果，培育公民社会很有必要。公民社会的培育特别是公民组织的建立和完善，需要有关政府部门从工作意识和政策制定等方面，改变公民个体政治参与在信息、时间、资金、能力等方面的不利地位，增强和提升公民组织的自主意识和自立能力，不断疏通和扩大公民参与政府绩效评估的組织化渠道，变分散的非组织性参与为自觉的组织性参与。
参考文献：
1. 周志忍：《公共组织绩效评估——英国的实践及其对我们的启示》，《新视野》，1995年第5期。
2. 尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，华夏出版社，2002年1月第一版。
3. 万章等：《政府绩效评估的职能定位与民主原则》，《文汇报》2008年10月06日。
4. 闫召军：《论公共部门绩效评估的局限性》，《管理科学文摘》2007年第7期。
5. 桑朝锋：《公共部门绩效评估组织实施的环境建设》，《江西行政学院学报》 2004年03期。
6. 桑助来等：《中国政府绩效评估报告》，中编办政策法规司，2009年4月。
我国公共管理改革中，公民参与政府绩效评估的程度还不高，总体上处于“有限参与阶段”。究其原因，主要是在政府绩效评估中存在着公民参与的障碍：负担沉重、成本高昂、消耗时间以及自由、平等和公民权利等价值观的缺失等。
要提高绩效评估中的民主参与度，就必须以建设服务型政府为目标，在公共管理中强调“以民为本”，树立“民本主义”的行政观念和绩效观念。推行政务公开，建立科学完备的绩效信息系统。
【关键词】
政府部门 绩效评估 民主参与 提高途径
中图分类号：G449.7 文献标识码：A文章编号：
【 Abstract 】
In the reform of China's public management, the participation of citizens in the performance evaluation of government degree is not high, in general, in a "limited participation stage". Investigate its reason, mainly in the performance evaluation of government are in the citizen participation in barriers: burden is heavy, and the high cost, time consuming and freedom, equality and civil rights values such as lack of.
To improve the performance evaluation of democratic participation, will have to build a service-oriented government as the goal, in public management emphasis on "people oriented", set up "humanism" administration idea and performance concept. Public affairs, establish a scientific system of perfect performance information.
【 Key Words 】government performance evaluation, democratic participation, way to improve
政府绩效评估是政府內部管理的一个重要工具，以提高服务质量为核心，以群众满意为标准，以构建公共服务性政府为基本导向，把竞争引入政府机关工作，形成有效的奖勤罚懒、择优汰劣的激励机制，改变政府机关传统绩效评估体系思想陈旧、方法落后、耗时费力的局面，构建科学、公正、全面的绩效评估理论、方法和指标体系。
“天地之间有杆秤，那秤砣就是老百姓”，以及“金杯、银杯，不如老百姓的口碑”等重视民意的政绩观，不仅成为意识层面的共识，而且正在成为我国政府绩效评估中的具体实践。从上个世纪80年代初我国开始试行机关工作人员岗位责任制开始，中国政府绩效评估工作就踏上了不断完善创新的征途。但是现阶段，在我国政府绩效评估中，公民参与程度还比较低，总体上处于“有限参与阶段”。
首先是表现为体制的因素。我国目前具体公共部门的评估机制的设计缺乏科学的程序规范，全国所有的行政机构的绩效评估都是遵从《国家公务员考核暂行规定（1994）》来进行的，没有针对具体的部门、具体的项目进行绩效评估的设计机制。没有或者很少对绩效成分进行科学地分析，而是笼统地以德、勤、技、能加以概括。公务员的考察主要是在年度考核中通过个人小结、群众评议、领导评语、考核委员会审核和部门负责人确定考核等级。
这里有两个问题，一是考察不连续，重要的考核只是在年终才进行，平时考核几乎不起作用，因此整个评估机制不具有动态适应性。另一问题是评估过程封闭，接受服务的公众的意见很难有效收集并纳入其中。
其次是政府绩效评估方式开放度不高，政府部门的绩效评估并没有更多地注重社会服务职能的建设，考核方式实行的是“上查下”或是部门之间的互查，造成考核过程的不透明和考核结果的不公开；考核主体多为上级领导或是党政机关内部工作人员，造成了考核主体的单一性。
评估的主体主要是上级机关，社会公众参与少，评估方式多为“运动式”、“评比式”，随意性大，持续性规范性不强；政府绩效评估的封闭性、神秘性、主观性较强，透明度、公开化和客观性还不够，缺乏必要的社会监督和制约。这就加大了公民参与的成本和难度。
再次表现为互动性差，公民权利意识淡漠。从被评估对象来说，服务意识缺乏。由于受传统管理理念影响，我国政府依然有一种“无所不管”、“无所不能”的思维惯性和行为惯性。一些干部事业心、责任心不强，对人民群众的要求和期待麻木不仁，不求有功但求无过；有些人只想当大官，不想干大事，尽做表面文章，搞“政绩工程”；有的人官僚思想严重，习惯于传统的考评总结方式，不调查、不研究、不创新，对政府绩效管理简单化理解，造成评估上的种种误区。这影响到政府及其官员的行为，而且同样也反过来影响到社会成员对于政府的认知和评价。
随着市场经济的发展，虽然说公民的自觉意识已经越来越强烈，但是，多数情况下，民众对官员或者政府的“畏惧”程度远大于监督意识，从众多的冒充公检法诈骗，冒充高管骗财骗色案件中就可以窥见一斑。所以，尽管一些地方积极尝试多种做法来推动公民参与政府绩效管理，例如，青岛市就明确将“民意指标”纳入到部门绩效考核体系中来，珠海市启动的“万人评议政府”活动，以及南京市在万人评政府部门的活动中对位居末位的几个局领导分别采取降职交流、免去行政职务、诫勉谈话等措施的做法，但整体上政府绩效管理还处于“在自上而下的向度上热热闹闹，在自下而上的向度上冷冷清清”的矛盾现象。
要进一步推进政府绩效评估中的公民参与，就要从政府和公民的观念出发，找准切合点，扩大民众发言权、知情权、监督权，提高公民参与评估考核的水平、意识，尊重并维护公民的意愿和热情。
一、完善绩效评估制度，实现绩效评估法制化
成功的绩效评估不仅取决于评估本身，而且在很大程度上取决于与绩效评估相关联的整个绩效管理过程。但是由于目前我国行政管理方式存在某些方面弊端，不是将政府绩效评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为一种事后补救的手段。要克服“运动式”评估的弊端，使公民评议政府从一种“活动”上升为一项“制度”。
从当前来看，除了加强绩效评估方面的立法，推进评估制度化建设之外，还可以采取一些具体措施有效引导外部主体长期稳定地开展评估。比如积极培育社会中介评估组织，成立由政府官员、专家学者和市民代表等组成的公民评议委员会，使其专门性、持续性从事政府绩效评估和民意调查等工作。
二、规范绩效评估程序，实现评估主体多样化
从参与者角度来看，公民参与的动因可归纳为责任动因、权力动因、利益动因等。公民参与政府绩效评估，既有来自政治系统内部适应公民不断增长的参政需求的考虑，也有来自公民和公民组织自身责任意识的推动。公民出于自身关切和责任因素，越来越积极、主动、自觉地参与到政府的绩效评估活动中来，维护自身权益，勇于监督政府行为，其参与绩效管理的程度才能有效提高。
为此，当前要科学制定各地各部门的考核内容和考核重点，形成正确的导向，同时完善考核机制和方式，形成开放透明的考核体系。建立起强有力的专职考核工作机构，不断提高考核工作的科学性，并将考评与干部选拔任用结合、与财政预算改革结合、与公务员奖惩结合、与日常管理制度结合、与行政问责结合。强化考评结果的运用，完善激励保障机制。这样才能提高可信度，进而调动公民参与程度的提高。
三、完备绩效信息系统，实现绩效评估公开化
评估主体多元化既是绩效评估从政府内部向政府外部拓展的过程，也是政府行政民主化深入发展的结果。政府绩效评估本来就是一项信息活动，信息的交流与沟通是进行评估的基础，要有效实现绩效评估，就要解决评估中的信息不对称问题。因此要发展多元主体共同参与的政府绩效评估，大力推行政务公开，建立科学的绩效信息系统，具体应从以下几个方面大力推进：一是要建立有效的评估信息传递网络。二是要充分利用现代通讯技术。三是要公开政府绩效评估的程序和过程，使公众不仅参与评估，并且能对评估活动进行监督。
我国现行行政体制下，评估活动缺乏规范性，评估中人为因素过多，评估结果的使用也具有很大的随意性。要提高绩效评估中的公民参与程度，就要加强过程控制，建立起多元主体评估激励约束机制。创造良好的评估环境，在上下级之间分权、授权，扩大公民的政治参与、强化对权力的监督等。在具体的政府部门行政活动中，通过控制预算拨款，或者将评估对象的薪酬、升迁、奖惩、任免、培训等与评估结果相挂钩等具体方法来激发其活力，约束其行为。
（四）培育公民社会，提高公民参与的质量
由于多方面的原因，作为公民社会重要载体的公民组织，在我国没有很好地发育成熟起来，且在某种程度上还带有政府主导的性质。这就使得公民参与的组织形式很难与政治系统形成正常的对话关系，加之政府职能转变尚未完全到位，公民参与的空间范围很难进一步拓展，激励作用很难充分显现出来，公民参与活动“走过场”和“形式主义”的现象比较普遍。
要减少政府绩效评估中公民参与的障碍因素、提升公民参与的质量和效果，培育公民社会很有必要。公民社会的培育特别是公民组织的建立和完善，需要有关政府部门从工作意识和政策制定等方面，改变公民个体政治参与在信息、时间、资金、能力等方面的不利地位，增强和提升公民组织的自主意识和自立能力，不断疏通和扩大公民参与政府绩效评估的組织化渠道，变分散的非组织性参与为自觉的组织性参与。
参考文献：
1. 周志忍：《公共组织绩效评估——英国的实践及其对我们的启示》，《新视野》，1995年第5期。
2. 尼古拉斯·亨利：《公共行政与公共事务》，华夏出版社，2002年1月第一版。
3. 万章等：《政府绩效评估的职能定位与民主原则》，《文汇报》2008年10月06日。
4. 闫召军：《论公共部门绩效评估的局限性》，《管理科学文摘》2007年第7期。
5. 桑朝锋：《公共部门绩效评估组织实施的环境建设》，《江西行政学院学报》 2004年03期。
6. 桑助来等：《中国政府绩效评估报告》，中编办政策法规司，2009年4月。