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摘要：国土空间规划过程中，土地用途管制是达成土地资源保护的重要途径，也是保障土地资源可持续发展的重要手段。本文概述国土空间规划中土地用途管制内容及问题，并给出具体管制路径。
关键词：国土空间规划;土地用途管制;土地利用
1土地用途管制概述
我国土地按照其用途可以被划分为如下几种类型，其分别为建设用地、农用地以及未利用地。其中的建设用地主要是指用于建造建筑物的土地，其包含了住宅用地以及设施用地等，而农业用地则包含了耕地、草地、林地等土地，未利用地则主要指出了建设用地和农用地以外的土地。我国在1998年期间，对《土地管理法》进行修订，明确将土地用途管制作为土地资源利用规划的主要参考依据，该管制的主要目的是严格保护国家用地，对土地资源进行优化配置，促使土地资源和社会环境协调发展。如此一来，我国在规划土地用途过程中，具备明确的法律依据，其对土地用途进行分区，并且强调土地使用的限制条件，通过强制性的管理来规避变更土地用途问题[1]。
2土地用途管制的主要内容
土地用途管制工作主要从下述几个方面开展：（1）调查了解土地登记确权情况，做好确权登记发证。据了解，国土资源部门联合国家农业部门以及财政部门就土地确权问题进行加速推进，做好土地确权登记发证工作，期望能够优化土地资源配置。（2）将土地利用股计划作为土地用途管制的主要依据。在《土地管理法》当中已经明确规范土地利用总体规划的用途，认为其是土地用途管制的基础工作，在新增建设用地或者是农业用地过程中，需要明确具体的计划指令，不能擅自批准土地用途变更。（3）实施耕地占补平衡措施，将该其作为补充土地用途管制的主要方式。当前情况下，我国针对未利用土地建立相关补耕或者是补建的制度体系，包含了复垦项目开发以及占用耕地建设项目开发等，该过程中要求对项目进行备案，并且全程开展监管工作。
3国土空间规划中土地用途管制存在的问题
3.1土地利用总体规划缺乏实效性
土地利用总体规划作为对土地使用权管制工作的重要依据，在对土地使用权的管制中扮演着一个决定性的角色。这文就是要求整个总体计划的有效性必须符合实际，达到一种实效。我国土地开发利用总体计划实施为全国、省、市、县、镇五级别的分级审核，冗余结构导致了工程质量和效率的低下及对行政资源的浪费。结合我国对行政区划的设置，明确目前我国主要采用县级机构来对县级土地资源规划开展评审工作。土地综合利用规划工程是在改变现状的基础上，结合未来情况而进行的整体工程布局安排，要求充分结合地方土地资源实际情况，对未来土地资源发展进行预测，建议局级单位作为主力军，编制工作要精益求精、严丝合缝，做到规划再分层，控规，详规落实至区域边界、区片使用;县级以上各职能部门均应为监管部门，合理管控，保障县级计划编制人员能够运筹帷幄、决胜千里。科学合理、适宜社会经济发展的土地利用总体规划，为土地利用效率提升以及土地利用质量提升提供了管控基础，便于各级执法机关依法管控，有利于促进土地资源的节约集约利用和“保增长保红线”的目标得到贯彻落实[2]。
3.2阻碍土地要素市场化改革
党的十八届三中全会明确宣布“紧紧围绕使市场在资源配置中起到重要的决定性作用，更好发挥政府作用的深化经济体制改革”总目标，这也就要求土地所有权制度亦相适应。我国的土地使用权管制体系是典型的土地行政规划式配置管理制度，实行了以农村用地、建设用地及未利用地为主要基础的分区管理，严格限制了土地的流转，突出特点表现在因为对土地市场进行直接的管理而造成了行政干涉，使得市场配置工作失效。土地使用权管制虽然确实是有利于对农用地进行保护，但是对其他经营性用地进行控制，阻碍了土地需求要素的自由流动，有违市场对土地资源配置中所具有决定性功能的要求。对于除了农用地之外的各种土地类别用途进行划分得越细致，对于土地需求量和物质资源流转的限制就越彻底，不仅造成了政府垄断土地市场，还会增大权力寻租的风险，间接造成了土地资源的减少与浪费，不利于形成一个开放、市场化的城乡社会稳步生存与持续健康的土地交易市场[3]。
3.3批后监管制度不健全问题
贯彻落实土地使用权管制体系，关键是事前审批的严格把控与批后监督执法。当前，我国部分的土地法律虽然已经明确了土地使用权管制的基本内容，定性了其中的违法行为，说明了其变更的程序，但却仍然还没有一部分涉及到土地使用权违法行政处置的规章和条例。这也就是说，执法人员已经发现了违反土地使用权管制的不法行为，违法者仅仅需要积极配合各级主管部门来办理土地使用权变更的相关手续即可，没有些许的违法费用，顶多会认为"破财免灾"。换言之，土地使用权管制体系的落实完全取决于行政执法机构工作人员的正面积极行动，对于庸政懒政或者怠政的行为，法律上的救济毫无作用。
4 国土空间规划中土地用途管制问题的具体建议
4.1重视土地利用总规划编制
县级政府是我国地理区划系统性比较强、并且与区位实际相贴合的政府机构。它是整个国民经济、社会发展的根本基础上所行正的领域。建议土地政府应当充分发挥各级县政府的主观能动性，由其专职人员负责组织编制土地資源利用的总体计划，实行市、省级或者全国级逐层考核评估的机制。土地使用规划应该注重制度的约束刚性和市场开拓灵活性相结合，规划和市场之间应该保持有一定的弹性。这样，最懂“人”就能办最“懂”的一件事，不论对于事前的审批、事中的管控，还是对审批后的监管，都必须能准确地把握原则和标尺，提高了行政工作的效率。政府需要简政放权，在对土地按照使用区域管制的分区进行资源配置以后，一般市场不可能解决的土地配置问题由各级政府自己来解决，市场可能能够解决的由各级政府自己来解决，做到了中央所要求的简政放权。凡不属于涉及农业用地的征收转让使用及同一种农业用地范畴内部进行调整的，建议由当地国土部门直接进行审批，这也可以在一定的程度上促进土地的利用。 4.2强化市场机制建设
一是要进一步深化市场机制改革，建立一套能够真实地反映当前土地资源稀缺性程度的管制体系，并且要从政府角度出发，降低资源错配。二是进一步改革了现有的土地行政管制和分区模式。把管制使用范围按照保护区，利用地区和发展地区进行分类。保护区划定为“红线”，利用范围内的保护区作为市场的自由流转区，重新细化集体及其他城市建设项目的用地。实行了在分管制使用下土地地资源利用划分一级别的规范管制，为市场配置留出了余地。三是加快构筑开放、竞争性强、城乡相结合的土地所有权系统。允许其他农村宅基地、集体建设用地流转入市，宅基地、集体土地和国有财产所得权平等。政府在土地征收时要按照市场化的方式，通过市场的激励来调节对土地收益的分配与利用，政府不要再简单地担任土地资源的基本配置者这个角色，要把自己的土地让位于市场，利用税收来调节土地的二次分配，促进经济社会的公平化。四是不需要完全改变地方政府的管理职能，管制政策措施和管理手段也都应该从加强行政管制开始。将行政计划和其他手段经济改革为以计划经济和其他社会管理手段改革为主，行政和其他经济管理手段改革为辅。政府仅仅只是做了一个全国土地出让市场的行政监督和管控者，在其行政管制能力范围之内就已经可以直接允许十万亩地的国土资源可以进行自由市场化和自由流转，对于已经破坏了土地基本农田或者也就是已经突破了土地政策性使用红线的土地违法违规使用土地行为更是实施了法律执法和行政惩处。由于从上到下需要形成一个新的监察管理网络，监测管理机构可能需要同时建立一个新的竖向业务管理，撇清和各个地方的业务关系，保持其相对的独立。
4.3提高执法监察力度
依法治国已经成为了我国的一项根本国策，而且行政上的执法也一定要有法可依。相关部门负责人应尽快修订土地使用权管制的专项法律、规章，对于违反土地使用权管制的行为，按照法定性、定责、定惩处理。新常态下，管制的目标首先要从以保护耕地为核心转为以促进土地利用方式转变，保发展、保环境、保耕地。建立了土地使用权管制的动态跟踪监测机制，在每年土地使用权变更情况调查及卫片执法工作中都加入了土地使用权管制工程条款，利用这个系统来节约资源。要大幅度地提高企业和公众的参与程度，将指标控制型规划转换为公众参与型规划。土地规划和指标方案是一个非常重要的调控措施。在市场配置体制下仍然是很有所需要，只是由于行收决策的作用而转变为了指导、调整的作用。通过现场调研、听证等各种民主的方式来实现了公众的参与、共同做出决策，在规划的编制阶段就把利益相关者的自身利益都协调好，使得规划获得了社会的认可，也是最终能够大大增强对土地开发利用的管理效率。
结束语
总而言之，我国国土空间规划和管制，需要借助土地用途管制措施，并且在其强制性管控之下，做好国土空间编制，将该编制成果作为土地用途管制的重要依据。我国土地资源利用走可持续发展路线，各个县市在进行土地用途管制期间需要遵从可持续发展理念，力求在土地利用与管理方面达成社会共识。
参考文献
[1]周诗悦. 农村集体建设用地管理制度研究[D]. 西南财经大学， 2011.
[2]周俊生. 市场起决定性作用要以价格為突破口[J]. 经济研究参考， 2014， 000（006）：29.
[3]郑振源. 评《论土地开发权转移与交易的"浙江模式"》一文[C]// 中国制度变迁的案例研究（土地卷）第八集. 2011.
作者简介：1984年，男，汉族，安徽安庆人，本科，助理工程师，研究方向：国土资源管理
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关键词：国土空间规划;土地用途管制;土地利用
1土地用途管制概述
我国土地按照其用途可以被划分为如下几种类型，其分别为建设用地、农用地以及未利用地。其中的建设用地主要是指用于建造建筑物的土地，其包含了住宅用地以及设施用地等，而农业用地则包含了耕地、草地、林地等土地，未利用地则主要指出了建设用地和农用地以外的土地。我国在1998年期间，对《土地管理法》进行修订，明确将土地用途管制作为土地资源利用规划的主要参考依据，该管制的主要目的是严格保护国家用地，对土地资源进行优化配置，促使土地资源和社会环境协调发展。如此一来，我国在规划土地用途过程中，具备明确的法律依据，其对土地用途进行分区，并且强调土地使用的限制条件，通过强制性的管理来规避变更土地用途问题[1]。
2土地用途管制的主要内容
土地用途管制工作主要从下述几个方面开展：（1）调查了解土地登记确权情况，做好确权登记发证。据了解，国土资源部门联合国家农业部门以及财政部门就土地确权问题进行加速推进，做好土地确权登记发证工作，期望能够优化土地资源配置。（2）将土地利用股计划作为土地用途管制的主要依据。在《土地管理法》当中已经明确规范土地利用总体规划的用途，认为其是土地用途管制的基础工作，在新增建设用地或者是农业用地过程中，需要明确具体的计划指令，不能擅自批准土地用途变更。（3）实施耕地占补平衡措施，将该其作为补充土地用途管制的主要方式。当前情况下，我国针对未利用土地建立相关补耕或者是补建的制度体系，包含了复垦项目开发以及占用耕地建设项目开发等，该过程中要求对项目进行备案，并且全程开展监管工作。
3国土空间规划中土地用途管制存在的问题
3.1土地利用总体规划缺乏实效性
土地利用总体规划作为对土地使用权管制工作的重要依据，在对土地使用权的管制中扮演着一个决定性的角色。这文就是要求整个总体计划的有效性必须符合实际，达到一种实效。我国土地开发利用总体计划实施为全国、省、市、县、镇五级别的分级审核，冗余结构导致了工程质量和效率的低下及对行政资源的浪费。结合我国对行政区划的设置，明确目前我国主要采用县级机构来对县级土地资源规划开展评审工作。土地综合利用规划工程是在改变现状的基础上，结合未来情况而进行的整体工程布局安排，要求充分结合地方土地资源实际情况，对未来土地资源发展进行预测，建议局级单位作为主力军，编制工作要精益求精、严丝合缝，做到规划再分层，控规，详规落实至区域边界、区片使用;县级以上各职能部门均应为监管部门，合理管控，保障县级计划编制人员能够运筹帷幄、决胜千里。科学合理、适宜社会经济发展的土地利用总体规划，为土地利用效率提升以及土地利用质量提升提供了管控基础，便于各级执法机关依法管控，有利于促进土地资源的节约集约利用和“保增长保红线”的目标得到贯彻落实[2]。
3.2阻碍土地要素市场化改革
党的十八届三中全会明确宣布“紧紧围绕使市场在资源配置中起到重要的决定性作用，更好发挥政府作用的深化经济体制改革”总目标，这也就要求土地所有权制度亦相适应。我国的土地使用权管制体系是典型的土地行政规划式配置管理制度，实行了以农村用地、建设用地及未利用地为主要基础的分区管理，严格限制了土地的流转，突出特点表现在因为对土地市场进行直接的管理而造成了行政干涉，使得市场配置工作失效。土地使用权管制虽然确实是有利于对农用地进行保护，但是对其他经营性用地进行控制，阻碍了土地需求要素的自由流动，有违市场对土地资源配置中所具有决定性功能的要求。对于除了农用地之外的各种土地类别用途进行划分得越细致，对于土地需求量和物质资源流转的限制就越彻底，不仅造成了政府垄断土地市场，还会增大权力寻租的风险，间接造成了土地资源的减少与浪费，不利于形成一个开放、市场化的城乡社会稳步生存与持续健康的土地交易市场[3]。
3.3批后监管制度不健全问题
贯彻落实土地使用权管制体系，关键是事前审批的严格把控与批后监督执法。当前，我国部分的土地法律虽然已经明确了土地使用权管制的基本内容，定性了其中的违法行为，说明了其变更的程序，但却仍然还没有一部分涉及到土地使用权违法行政处置的规章和条例。这也就是说，执法人员已经发现了违反土地使用权管制的不法行为，违法者仅仅需要积极配合各级主管部门来办理土地使用权变更的相关手续即可，没有些许的违法费用，顶多会认为"破财免灾"。换言之，土地使用权管制体系的落实完全取决于行政执法机构工作人员的正面积极行动，对于庸政懒政或者怠政的行为，法律上的救济毫无作用。
4 国土空间规划中土地用途管制问题的具体建议
4.1重视土地利用总规划编制
县级政府是我国地理区划系统性比较强、并且与区位实际相贴合的政府机构。它是整个国民经济、社会发展的根本基础上所行正的领域。建议土地政府应当充分发挥各级县政府的主观能动性，由其专职人员负责组织编制土地資源利用的总体计划，实行市、省级或者全国级逐层考核评估的机制。土地使用规划应该注重制度的约束刚性和市场开拓灵活性相结合，规划和市场之间应该保持有一定的弹性。这样，最懂“人”就能办最“懂”的一件事，不论对于事前的审批、事中的管控，还是对审批后的监管，都必须能准确地把握原则和标尺，提高了行政工作的效率。政府需要简政放权，在对土地按照使用区域管制的分区进行资源配置以后，一般市场不可能解决的土地配置问题由各级政府自己来解决，市场可能能够解决的由各级政府自己来解决，做到了中央所要求的简政放权。凡不属于涉及农业用地的征收转让使用及同一种农业用地范畴内部进行调整的，建议由当地国土部门直接进行审批，这也可以在一定的程度上促进土地的利用。 4.2强化市场机制建设
一是要进一步深化市场机制改革，建立一套能够真实地反映当前土地资源稀缺性程度的管制体系，并且要从政府角度出发，降低资源错配。二是进一步改革了现有的土地行政管制和分区模式。把管制使用范围按照保护区，利用地区和发展地区进行分类。保护区划定为“红线”，利用范围内的保护区作为市场的自由流转区，重新细化集体及其他城市建设项目的用地。实行了在分管制使用下土地地资源利用划分一级别的规范管制，为市场配置留出了余地。三是加快构筑开放、竞争性强、城乡相结合的土地所有权系统。允许其他农村宅基地、集体建设用地流转入市，宅基地、集体土地和国有财产所得权平等。政府在土地征收时要按照市场化的方式，通过市场的激励来调节对土地收益的分配与利用，政府不要再简单地担任土地资源的基本配置者这个角色，要把自己的土地让位于市场，利用税收来调节土地的二次分配，促进经济社会的公平化。四是不需要完全改变地方政府的管理职能，管制政策措施和管理手段也都应该从加强行政管制开始。将行政计划和其他手段经济改革为以计划经济和其他社会管理手段改革为主，行政和其他经济管理手段改革为辅。政府仅仅只是做了一个全国土地出让市场的行政监督和管控者，在其行政管制能力范围之内就已经可以直接允许十万亩地的国土资源可以进行自由市场化和自由流转，对于已经破坏了土地基本农田或者也就是已经突破了土地政策性使用红线的土地违法违规使用土地行为更是实施了法律执法和行政惩处。由于从上到下需要形成一个新的监察管理网络，监测管理机构可能需要同时建立一个新的竖向业务管理，撇清和各个地方的业务关系，保持其相对的独立。
4.3提高执法监察力度
依法治国已经成为了我国的一项根本国策，而且行政上的执法也一定要有法可依。相关部门负责人应尽快修订土地使用权管制的专项法律、规章，对于违反土地使用权管制的行为，按照法定性、定责、定惩处理。新常态下，管制的目标首先要从以保护耕地为核心转为以促进土地利用方式转变，保发展、保环境、保耕地。建立了土地使用权管制的动态跟踪监测机制，在每年土地使用权变更情况调查及卫片执法工作中都加入了土地使用权管制工程条款，利用这个系统来节约资源。要大幅度地提高企业和公众的参与程度，将指标控制型规划转换为公众参与型规划。土地规划和指标方案是一个非常重要的调控措施。在市场配置体制下仍然是很有所需要，只是由于行收决策的作用而转变为了指导、调整的作用。通过现场调研、听证等各种民主的方式来实现了公众的参与、共同做出决策，在规划的编制阶段就把利益相关者的自身利益都协调好，使得规划获得了社会的认可，也是最终能够大大增强对土地开发利用的管理效率。
结束语
总而言之，我国国土空间规划和管制，需要借助土地用途管制措施，并且在其强制性管控之下，做好国土空间编制，将该编制成果作为土地用途管制的重要依据。我国土地资源利用走可持续发展路线，各个县市在进行土地用途管制期间需要遵从可持续发展理念，力求在土地利用与管理方面达成社会共识。
参考文献
[1]周诗悦. 农村集体建设用地管理制度研究[D]. 西南财经大学， 2011.
[2]周俊生. 市场起决定性作用要以价格為突破口[J]. 经济研究参考， 2014， 000（006）：29.
[3]郑振源. 评《论土地开发权转移与交易的"浙江模式"》一文[C]// 中国制度变迁的案例研究（土地卷）第八集. 2011.
作者简介：1984年，男，汉族，安徽安庆人，本科，助理工程师，研究方向：国土资源管理
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