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摘要：自然保护区执法管理是一项基础性、重要性工作，对保护区内的自然资源和自然环境，维护自然保护区正常秩序，保持生态平衡，促进自然保护区健康快速发展具有十分重要的意义。近年来，执法管理队伍不断壮大，执法管理水平有了很大提高。但与国家级示范自然保护区和黄河口生态旅游区建设发展要求相比，还有一定差距。本文着重分析研究自然保护区执法管理现状，提出了加强执法管理的措施和建议。
关键词:自然保护区执法现状对策研究建议
中图分类号:F32 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2011)03(a)-0190-02
1 保护区执法管理现状
1.1 职责及机构设置
黄河三角洲国家级自然保护区承担着贯彻执行国家有关自然保护区的法律、法规和政策，依法保护自然资源和自然环境，对违法国家有关自然保护区的法律、法规和政策的行为进行制止，提出处理意见；依法管理保护区内的林木资源，处理有关涉林案件等职责任务。自然保护区管理局设立于1992年12月，是依法批准的代表市政府对保护区实施具体管理的专门机构。下辖一千二、黄河口和大汶流三个管理站，接受自然保护区管理局和所在县区的双重管理。设有办公室、管理科、执法检查巡逻管队等机构，有干部职工223人，其中：技术人员129人，行政管理人员44人，工人50人。健全的管理机构和执着的管护队伍为维护国家和区域的生态安全提供了可靠保障，为保护区的发展奠定了坚实的基础。
1.2 保护区执法管理情况
1.2.1 加强保护宣传教育
政策法规宣传是做好自然保护区管理工作的前提和基础。以爱国主义教育基地、黄河湿地博物馆等为载体，充分利用电视、广播、报纸等新闻媒介，采取多种形式加强对《中华人民共和国自然保护区条例》、《野生动植物保护法》、《森林法》、《森林防火条例》等法律法规和自然保护知识的宣传力度，人们遵守自然保护区法律法规的自觉性及自然保护意识明显提高。
1.2.2 执法设施建设
自然保护区执法管理基础设施建设比较完善，建有检查站35处，了望台16处，修建巡护路80公里，埋设界桩500个，树立限制和指示性标牌45个，建设通讯塔3处，巡逻执法车辆6部。黄河口管理站和大汶流管理站设有自动监控设备，为做好自然保护区管理工作提供了保障。
1.2.3 严格依法管理
（1）根据有关法律法规，结合当地实际，制订了《山东黄河三角洲国家级自然保护区管理暂行办法》，以市长令颁布实施。
（2）制定了严格的规章制度，层层落实保护管理责任制。严格执法，文明服务，维护了自然保护区的正常保护管理秩序，使保护区管理工作纳入制度化、法制化轨道。
（3）加大巡逻检查力度。实行24小时不间断巡逻，对进区人员、车辆严格登记检查，充分利用监控设备等设施，提高自然保护区预警监测能力，依法制止捕杀狩猎等各种破坏自然资源和自然环境的不法行为。
（4）加强土地海域管理。按照《中华人民共和国海域使用管理办法》、《自然保护区土地管理办法》和国家海洋局《关于进一步加强自然保护区海域使用管理工作的意见》等有关法律法规和规定，根据自然保护区功能区划，加强执法管理，坚决制止、查出各种非法开垦土地和占用海域等不法行为。
（5）加强油田建设项目管理。按照核心区管死、缓冲区管严、实验区科学合理利用的原则，以《油田勘探开发建设项目监督管理办法》为依据，加强对自然保护区内的油田勘探开发建设项目的审批管理，严格报批程序，对批准的油田作业项目和工程建设项目，加强事前、事中、事后检查，按照批复内容进行核实，查处各种建而不报、报而未批、未落实生态补偿措施等违规行为，维护正常管理秩序，提高规范化管理水平。
（6）加强社区共建。加强与周边县区和土地部门、海洋与渔业部门、环保部门、林业、黄河口管理局等部门单位的沟通协调，建立和谐友好的工作关系，强化联合执法，群防群控，赢得他们对保护区工作的关心、理解和支持，提高他们参与自然保护工作的积极性。
2 保护区执法管理存在的问题
2.1 执法水平不高
2.1.1 执法人员少而且素质参差不齐
缺乏有较高思想素质，既懂法律又懂科学技术的执法人员。
2.1.2 自动监控能力差
目前，自然保护区有两个管理站虽已安装了监控设备，但其监控范围有限，自动化程度较低，难以满足执法需要。
2.1.3 执法经费投入不足
执法技术装备差，专用车辆较少，在一定程度上影响了自然保护区管理工作。
2.2 执法能力不强
自然保护区管理局没有设置完全职能的公安机构，对保护区的破坏性案件缺乏必要的执法手段；自然保护区管理局不具备行政执法主体资格，没有专门的执法监察队伍。
2.3 宣传不够广泛
宣传形式单一，宣传教育不够广泛，人们的法律意识淡薄，自然保护知识水平较低，环境道德意识较弱，自觉遵守和贯彻实施自然保护区有关法律法规，参与自然保护区保护管理的积极性、自觉性不高，全社会关心、支持自然保护区发展的氛围还没有真正形成。
2.4 制度不够健全
自然保护区专门的执法管理规章制度还不全面、不系统，可操作性有待于提高。如由于受群众自身素质、传统文化等多种因素影响，公众的自然保护意识，尤其是参与意识，仍处于较低水平。建立科学的公众参与制度，对于有效保护管理自然保护区十分必要。
2.5 机制不够完善
2.5.1 监督机制
《山东黄河三角洲国家级自然保护区监督检查办法》以及社会监督还不完善，致使自然保护区内的土地、海域、工程项目管理较为混乱。
2.5.2 部门联动机制
目前，由于自然保护区体制等诸多因素，相关部门之间存在分歧，协作配合不力。
2.5.3 奖励机制
奖励机制欠缺，没有真正激发人们支持、参与自然保护区管理工作的积极性。
3 对策及建议
3.1 加大执法力度
按照国家林业局“一区一法”的要求，积极争取省人大常委会制定颁布《山东黄河三角洲国家级自然保护区管理条例》，为执法管理和依法治区创造良好的法制条件。坚持依法治区、依法管区，加大有关法律、法规的贯彻落实力度，加强区内土地、海域和油田建设项目的管理，为自然保护区的发展创造良好的内部和外部环境。成立执法监察队伍和治安队伍，行使区内的行政处罚权，保护区内自然资源、自然生态系统和国家财产，维护区内的社会治安，依法查出破坏保护区自然资源和自然生态系统的违法犯罪行为。
3.2 完善管理机制
3.2.1 加强执法监督机制建设
随着自然保护区的建设发展，监督机制显得更加重要，它是保证执法依法进行的必不可少的条件。要结合自然保护区实际，建立完善《山东黄河三角洲国家级自然保护区监督检查办法》，拟定年度及月份监督检查计划，细化明确检查内容，定期不定期对各管理站的执法工作情况进行有效监督。
3.2.2 加强部门联动机制建设
自然保护区的管理涉及诸多部门，加强沟通联系，搞好协作配合，取得他们对自然保护管理工作的支持和参与。
3.2.3 加强奖惩机制建设
充分利用报纸、电视等新闻媒体等多种宣传方式对破坏自然资源和自然环境的不法行为和典型案例予以曝光，发挥其警示和震慑作用。同时，制定奖励办法，保护管理较好的单位和个人给予充分肯定以及一定的鼓励与奖励，提高其积极性。
3.3 加强保护区的执法宣传
建立自然保护区宣教体系，组织各种宣传活动，采取出动宣传车、发放明白纸、利用广播电视等新闻媒体等多种形式，搞好执法宣传教育，提高人们保护自然资源和自然环境的意识，增强人们保护生态环境、保护湿地和保护鸟类的自觉性和积极性，使其主动参与自然保护区管理，努力营造全社会关心、支持和保护自然保护区的浓厚氛围，实现人与自然协调发展。
3.4 加强保护区执法队伍建设
根据自然保护区管理要求，不断充实执法队伍，以自然保护区法规选编为基础，定期组织执法培训，不断提高执法人员的思想道德和政策业务素质。加强执法队伍标准化、规范化管理，提高执法水平和能力，建设一支精干、高效、廉价和文明的执法队伍。
3.5 加强执法能力建设
要切实强化管理职能，加强执法监察能力，提高执法水平。实行定期检查与不定期检查相结合，专项检查与综合执法相结合，独立执法与联合执法相结合，维护自然保护区内的生产经营秩序，保护自然保护区的自然资源和自然环境。加大违规案件排查和执法监督检查力度，加大管理站管护队检查巡逻密度，消灭管护死角，维护好保护区管理秩序。
3.6 提高执法科技含量
加大投入，加强硬件建设，安装监控装置，购置先进的设备和仪器，实现远程定量化监控，提高自然保护区执法的效率和能力。
3.7 实行执法管理工作专项考核
结合自然保护区实际，制定简明、有效的执法管理考核指标和考核办法，细化量化考核内容，将任务落实到人头。建立执法管理责任制，实行半年一考核，半年一通报，同时，严格责任追究。
3.8 完善公众参与制度
建立广泛的公众监督制度和公众管理制度，鼓励成立自然保护组织或绿色团体，对破坏自然资源和自然环境的不法行为进行公众管理，并根据实际情况，对其进行劝导、举报，自然保护区可适当给予这些组织或团体一定的奖励，鼓励其参与自然保护工作的积极性和主动性。
参考文献
[1] 赵延茂,宋朝枢.黄河三角洲自然保护区科学考察集[M].北京:中国林业出版社,1995.
关键词:自然保护区执法现状对策研究建议
中图分类号:F32 文献标识码:A 文章编号:1674-098X(2011)03(a)-0190-02
1 保护区执法管理现状
1.1 职责及机构设置
黄河三角洲国家级自然保护区承担着贯彻执行国家有关自然保护区的法律、法规和政策，依法保护自然资源和自然环境，对违法国家有关自然保护区的法律、法规和政策的行为进行制止，提出处理意见；依法管理保护区内的林木资源，处理有关涉林案件等职责任务。自然保护区管理局设立于1992年12月，是依法批准的代表市政府对保护区实施具体管理的专门机构。下辖一千二、黄河口和大汶流三个管理站，接受自然保护区管理局和所在县区的双重管理。设有办公室、管理科、执法检查巡逻管队等机构，有干部职工223人，其中：技术人员129人，行政管理人员44人，工人50人。健全的管理机构和执着的管护队伍为维护国家和区域的生态安全提供了可靠保障，为保护区的发展奠定了坚实的基础。
1.2 保护区执法管理情况
1.2.1 加强保护宣传教育
政策法规宣传是做好自然保护区管理工作的前提和基础。以爱国主义教育基地、黄河湿地博物馆等为载体，充分利用电视、广播、报纸等新闻媒介，采取多种形式加强对《中华人民共和国自然保护区条例》、《野生动植物保护法》、《森林法》、《森林防火条例》等法律法规和自然保护知识的宣传力度，人们遵守自然保护区法律法规的自觉性及自然保护意识明显提高。
1.2.2 执法设施建设
自然保护区执法管理基础设施建设比较完善，建有检查站35处，了望台16处，修建巡护路80公里，埋设界桩500个，树立限制和指示性标牌45个，建设通讯塔3处，巡逻执法车辆6部。黄河口管理站和大汶流管理站设有自动监控设备，为做好自然保护区管理工作提供了保障。
1.2.3 严格依法管理
（1）根据有关法律法规，结合当地实际，制订了《山东黄河三角洲国家级自然保护区管理暂行办法》，以市长令颁布实施。
（2）制定了严格的规章制度，层层落实保护管理责任制。严格执法，文明服务，维护了自然保护区的正常保护管理秩序，使保护区管理工作纳入制度化、法制化轨道。
（3）加大巡逻检查力度。实行24小时不间断巡逻，对进区人员、车辆严格登记检查，充分利用监控设备等设施，提高自然保护区预警监测能力，依法制止捕杀狩猎等各种破坏自然资源和自然环境的不法行为。
（4）加强土地海域管理。按照《中华人民共和国海域使用管理办法》、《自然保护区土地管理办法》和国家海洋局《关于进一步加强自然保护区海域使用管理工作的意见》等有关法律法规和规定，根据自然保护区功能区划，加强执法管理，坚决制止、查出各种非法开垦土地和占用海域等不法行为。
（5）加强油田建设项目管理。按照核心区管死、缓冲区管严、实验区科学合理利用的原则，以《油田勘探开发建设项目监督管理办法》为依据，加强对自然保护区内的油田勘探开发建设项目的审批管理，严格报批程序，对批准的油田作业项目和工程建设项目，加强事前、事中、事后检查，按照批复内容进行核实，查处各种建而不报、报而未批、未落实生态补偿措施等违规行为，维护正常管理秩序，提高规范化管理水平。
（6）加强社区共建。加强与周边县区和土地部门、海洋与渔业部门、环保部门、林业、黄河口管理局等部门单位的沟通协调，建立和谐友好的工作关系，强化联合执法，群防群控，赢得他们对保护区工作的关心、理解和支持，提高他们参与自然保护工作的积极性。
2 保护区执法管理存在的问题
2.1 执法水平不高
2.1.1 执法人员少而且素质参差不齐
缺乏有较高思想素质，既懂法律又懂科学技术的执法人员。
2.1.2 自动监控能力差
目前，自然保护区有两个管理站虽已安装了监控设备，但其监控范围有限，自动化程度较低，难以满足执法需要。
2.1.3 执法经费投入不足
执法技术装备差，专用车辆较少，在一定程度上影响了自然保护区管理工作。
2.2 执法能力不强
自然保护区管理局没有设置完全职能的公安机构，对保护区的破坏性案件缺乏必要的执法手段；自然保护区管理局不具备行政执法主体资格，没有专门的执法监察队伍。
2.3 宣传不够广泛
宣传形式单一，宣传教育不够广泛，人们的法律意识淡薄，自然保护知识水平较低，环境道德意识较弱，自觉遵守和贯彻实施自然保护区有关法律法规，参与自然保护区保护管理的积极性、自觉性不高，全社会关心、支持自然保护区发展的氛围还没有真正形成。
2.4 制度不够健全
自然保护区专门的执法管理规章制度还不全面、不系统，可操作性有待于提高。如由于受群众自身素质、传统文化等多种因素影响，公众的自然保护意识，尤其是参与意识，仍处于较低水平。建立科学的公众参与制度，对于有效保护管理自然保护区十分必要。
2.5 机制不够完善
2.5.1 监督机制
《山东黄河三角洲国家级自然保护区监督检查办法》以及社会监督还不完善，致使自然保护区内的土地、海域、工程项目管理较为混乱。
2.5.2 部门联动机制
目前，由于自然保护区体制等诸多因素，相关部门之间存在分歧，协作配合不力。
2.5.3 奖励机制
奖励机制欠缺，没有真正激发人们支持、参与自然保护区管理工作的积极性。
3 对策及建议
3.1 加大执法力度
按照国家林业局“一区一法”的要求，积极争取省人大常委会制定颁布《山东黄河三角洲国家级自然保护区管理条例》，为执法管理和依法治区创造良好的法制条件。坚持依法治区、依法管区，加大有关法律、法规的贯彻落实力度，加强区内土地、海域和油田建设项目的管理，为自然保护区的发展创造良好的内部和外部环境。成立执法监察队伍和治安队伍，行使区内的行政处罚权，保护区内自然资源、自然生态系统和国家财产，维护区内的社会治安，依法查出破坏保护区自然资源和自然生态系统的违法犯罪行为。
3.2 完善管理机制
3.2.1 加强执法监督机制建设
随着自然保护区的建设发展，监督机制显得更加重要，它是保证执法依法进行的必不可少的条件。要结合自然保护区实际，建立完善《山东黄河三角洲国家级自然保护区监督检查办法》，拟定年度及月份监督检查计划，细化明确检查内容，定期不定期对各管理站的执法工作情况进行有效监督。
3.2.2 加强部门联动机制建设
自然保护区的管理涉及诸多部门，加强沟通联系，搞好协作配合，取得他们对自然保护管理工作的支持和参与。
3.2.3 加强奖惩机制建设
充分利用报纸、电视等新闻媒体等多种宣传方式对破坏自然资源和自然环境的不法行为和典型案例予以曝光，发挥其警示和震慑作用。同时，制定奖励办法，保护管理较好的单位和个人给予充分肯定以及一定的鼓励与奖励，提高其积极性。
3.3 加强保护区的执法宣传
建立自然保护区宣教体系，组织各种宣传活动，采取出动宣传车、发放明白纸、利用广播电视等新闻媒体等多种形式，搞好执法宣传教育，提高人们保护自然资源和自然环境的意识，增强人们保护生态环境、保护湿地和保护鸟类的自觉性和积极性，使其主动参与自然保护区管理，努力营造全社会关心、支持和保护自然保护区的浓厚氛围，实现人与自然协调发展。
3.4 加强保护区执法队伍建设
根据自然保护区管理要求，不断充实执法队伍，以自然保护区法规选编为基础，定期组织执法培训，不断提高执法人员的思想道德和政策业务素质。加强执法队伍标准化、规范化管理，提高执法水平和能力，建设一支精干、高效、廉价和文明的执法队伍。
3.5 加强执法能力建设
要切实强化管理职能，加强执法监察能力，提高执法水平。实行定期检查与不定期检查相结合，专项检查与综合执法相结合，独立执法与联合执法相结合，维护自然保护区内的生产经营秩序，保护自然保护区的自然资源和自然环境。加大违规案件排查和执法监督检查力度，加大管理站管护队检查巡逻密度，消灭管护死角，维护好保护区管理秩序。
3.6 提高执法科技含量
加大投入，加强硬件建设，安装监控装置，购置先进的设备和仪器，实现远程定量化监控，提高自然保护区执法的效率和能力。
3.7 实行执法管理工作专项考核
结合自然保护区实际，制定简明、有效的执法管理考核指标和考核办法，细化量化考核内容，将任务落实到人头。建立执法管理责任制，实行半年一考核，半年一通报，同时，严格责任追究。
3.8 完善公众参与制度
建立广泛的公众监督制度和公众管理制度，鼓励成立自然保护组织或绿色团体，对破坏自然资源和自然环境的不法行为进行公众管理，并根据实际情况，对其进行劝导、举报，自然保护区可适当给予这些组织或团体一定的奖励，鼓励其参与自然保护工作的积极性和主动性。
参考文献
[1] 赵延茂,宋朝枢.黄河三角洲自然保护区科学考察集[M].北京:中国林业出版社,1995.