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城市集中供热是城市的基础设施之一，是现代城市建设的重要标杆，标志着一个城市居民生活的便利度、城市大气质量等诸多元素。尤其是在当今“碳达峰、碳中和”背景下，城市作为生产生活集聚地，节能城市建设日益成为了低碳绿色发展的重要依托。在榆林市建设陕甘宁蒙晋交界区域最具影响力城市的路径中，中心城区清洁高效供热尤为摆在突出重要位置，为统筹做好热力资源高效利用、居民供暖舒适宜居、市场作用有效发挥、补贴精准扶难济贫等工作，经对银川市、吴忠市就城市集中供暖进行充分调研，形成了如下调研报告。
一、榆林市中心城区市政集中供热现状与存在问题
（一）市场化改革程度不足
一是供暖补贴长期存在，我市当前安排集中供热补贴（1.5元/平方米/月）仅针对于市政集中供热区域，对于小区自备热源区、燃气供热区、电采暖区的居民未有针对性补贴，对于城市低保户、低收入人群未有针对性补贴，造成了城市内实质性福利阶梯;二是热源采购来源单一，当前我市热源采购均来自于榆能供热公司现有自备热电厂与拟新建热电厂，而周边还有30余家火力发电厂可实现热电联产改造;三是供热主体单一，银川市全市共有3家大型供热公司和90余家小型供热公司，西安市有20余家供热公司，而我市仅有一家供热公司。四是当前空置房供热缴费管理办法仍未切实落地。
（二）集中供热基础设施水平较低
一是当前仅在榆阳区城区（2230万平方米）、神木市城区（1100万平方米）和府谷县城区（380万平方米）等3个县市区实现了集中供热，全市集中供热面积仅占到了全市城区建筑面积的45%，其中中心城区的集中供热面积占到了全市集中供热总面积的60%，占到了中心城区建筑面积的47%。二是中心城区集中供热以榆能榆神热电（2×380MW）、银河发电（2×135MW）和榆林汇通热电（2×50MW）三家热电联产机组为热源，目前具备2500万平米供热能力，改造后能满足3050万平米供热能力（2023年中心城区预计达3000万平米）。同时根据习近平总书记在全球气候领导人峰会讲话精神，我国将严控煤电项目，对于我市扩大城市供热面积、提升后备热源点建设造成了显著影响;三是2015年以来累计建设干支线管网约540多公里，但同时我市供热主线管网建设由财政安排资金予以建设，而银川、吴忠的主线、支线管网均由供热公司自主建设;四是中心城区距离热源点平均距离为16.1公里（最近为2.3公里、最远为37公里），当前已有部分管网老旧或达到设计寿命存在管网泄漏爆管风险，以2020—2021采暖期为例，中心城区累计报修供热管网爆裂、失水17起。
（三）企业经管能力较低
一是全市当前共有小区换热站共约379个，但其中委托供热公司建设换热站190个，自建站189个，换热站建管维护责任长期不明;二是两部式热价未全面铺开，居民户内温度普遍在23℃—26℃之间，出现了不少开窗通风降温与市内供热并存现象;三是用热端仅以简单的居民、非居民两类予以区分，而银川、吴忠等多地已采取居民、行政事业单位和生产经营三类予以梯度收费;四是经调研，银川、吴忠等供热公司均可在无补贴情况下实现保本微利运营，而我市供暖企业在热力提供量低于银川、吴忠，热力管网市政予以建设，财政予以1.5元/平米/月补贴的基础上，仍每年有4000万元的亏损;四是经调研，银川市热吉焦出厂价为36.5元/GJ（占生產成本的70%），银川居民采暖在无政府补贴的基础上收费为4.9元/平方米/月，吴忠市热吉焦出厂价为21.0元/GJ（占生产成本的60%），吴忠居民采暖在无政府补贴的基础上收费为3.8元/平方米/月，而榆林市在自有热电厂热吉焦出厂价29.0元/GJ（占生产承办58.45%），榆林市居民采暖价格为4.5元/平方米/月（内含1.5元/平方米/月的补贴）。
二、市政集中供热有关问题的成因分析
（一）长期规划政策体系缺位
一是我市自2013年编制中心城区供热服务布局规划以来，尚未跟随中心城区人口集聚、建筑面积拓展等对供热规划予以修编;二是中心城区集中供热价格自制定后再未根据收入、物价、运营成本等进行调整;三是为鼓励集中供热应用而从上世纪90年代起制定供热补贴政策以来，也未根据经济社会发展实际进行政策调整;四是当前我市集中供热主线管网由市政投资建设、支线管网由供热公司筹资建设、小区换热站由小区自建和供热公司代建，多元主体建管责任不明，也造成了维护、管理等后期运营阶段的权责纠纷。
（二）价格结构不合理导致市场自主意愿不强
一是长期以来，集中供热收费单一以面积计缴，居民用户与非居民用户均无节能降耗的自主意愿;二是长期以来的居民供暖价格补贴和支持类行业的价格折扣造成了热力资源的浪费;三是企业经营管理成本较高，造成了热力价格构成中热吉焦占比相对偏低。
（三）行业垄断造成内生动力不足
当前我市供热企业为榆能集团下属榆林供热公司，作为中心城区集中供热唯一垄断公司，公司受益于榆能整体账务平衡与财政补贴红利，对于降低经营成本、提高供热效率和扩大供热范围的积极性远低于新建热电联产厂等基础设施建设类事项。
三、推进中心城区供热价格改革的建议
经过笔者对于银川市、吴忠市等地的调研发现，理顺城市供热的主要措施在于发挥价格信号，引导居民将供热作为资源予以考虑，并深入开展市场化改革瓶颈在于，一是要发挥价格信号作用，二是要引导居民将供热作为资源予以看待，三是要开展市场化改革，四是探索引入第三方特许经营权机构，五是提升现有供暖企业经管水平。
（一）充分发挥价格信号作用
根据供热价格成本核算表（见附件2），将政府补贴部分计算在内以后，我市居民供热价格已经达到4.5元/平米/月，基本与银川（4.9元/平米/月）、吴忠（3.8元/平米/月）等周边市持平。同时，参照成本核算表中将换热站建管费、支线管网建设费等全部纳入供暖价格中后，我市供热价格也基本处于4.79元/平米/月。因此，一是参照银川、吴忠模式分设居民、行政事业单位和商业用热三种价格，根据供热面积按比例可得，居民供热价格为4.5元/平米/月，行政事业单位供热价格为5.6元/平米/月，商业用热为6.3元/平米/月，与银川市（4.5/6.8/7.1元）平米/月和吴忠市（3.8/5.1/5.8元）平米/月基本持平;二是通过设立三年补贴退出期，从2021年供热季（民众支出3.5元、政府补贴1元）、2022年供热季（民众支出4.0元、政府补贴0.5元）、2023年供热季（民众支出4.5元、政府不再补贴），我市预计三年可调整出资金3.345亿元（第一年0.5575亿元、第二年1.115亿元、第三年1.6725亿元），按照现行管网与换热站建管费用计算，三年累计可新敷设供热直线管网36.76公里或新修384个小区换热站，再不考虑供热量的前提下，基本可将我市中心城区全部小区纳入集中供热服务范围;三是更新城市供暖补贴机制，改变现有“大水漫灌”的补贴方式，对城市低保、低收入家庭等燃气、电采暖户进行定向补贴，充分发挥补贴对于低收入家庭的扶持作用。 （二）引导居民将热力作为资源看待
中心城区供热的热力资源来自于火力发电厂的热电联供，属于火力发电的附属产品，同时也受制于火力发电机组的开机时长。因此，一是要全面推开两部式热价改革，发挥价格对于居民供热量需求的引导作用，比照4.5元/平方米/月的面积计费，将居民供热起步价计缴为0.142元/kwh（略高于面积计缴），从而引导居民在保证室温20℃—22℃的基础上，减少室内供暖与开窗通风并存的浪费现象，节省热力资源;二是出台空置房供热缴费细则，对于采取面积计缴的空置房收入30%的基础供暖费，并推动切实落地。
（三）深入开展市场化改革
为破解当前热源点热力与供暖匹配偏紧的瓶颈制约，将热力资源引入要素交易市场开展交易，一是建立供热侧热力趸售机制，为破解当前热源点热力与供暖匹配偏紧的瓶颈制约，在公共资源交易中心设立热力趸售市场，鼓励地方既有热电厂开展热电联产化改造，建立平时经营生产用热和供热季居民、行政事业单位和商业用热趸售竞价机制，探索供热公司带量热力直接交易，降低热吉焦出厂价格;二是建立受热侧热力趸购机制，探索以开展两部式热价改革的整体小区为单位，在新指定热力价格与保证居民20℃—22℃供暖需求基础上，下浮0%—10%区间内趸购热力，提升居民热力支出效能;三是在保證符合场所供暖要求前提下而采取技术改造、节能改造的行政事业单位、生产经营单位采取下浮0%—5%区间的趸购电力。
（四）探索引入第三方特许权经营机构
探索参照西安模式与银川模式，引入1—2家第三方城市供暖公司，在保障采暖温度不下降基础上，同现有热力公司开展竞争，利用热力趸购趸销等机制，依托官方指导价“天花板”，将支线管网、小区换热站建设与供热整体推向市场，提升供热效率、降低供热价格、优化供热服务品质，优化财政支出结构。
（五）提升现有供热企业经管水平
一是中心城区供暖覆盖率仅为47%，大多数老旧小区、科创新城新建小区等尚未接入市政集中供热;二是围绕中心城区仍有30余座火力发电厂可通过热电联产改造低价出售热吉焦，同时在国家已明确控制煤炭消耗与火力发电厂建设的前提下，榆能供热公司无需通过新建热电联产厂等方式提升供热能力，而可采用市场化热力采购专供等方式降低生产经营成本，提升企业服务能力水平。
（六）同步建议
在当前“碳中和、碳达峰”的愿景要求下，要以供热链全链节能高效化改造来提升中心城区供暖效率。一是要加快热源点节能化改造，提升热电联产机组和燃煤锅炉的环保要求，逐步淘汰分散燃煤锅炉，用于供暖的燃煤锅炉污染物排放必须达到国家排放标准要求。研究应用水煤浆锅炉等高效清洁燃煤设备和环保锅炉高效燃烧应用技术，推动供热管网联网运行以及现有热电联产项目配套建设大型热水调峰锅炉联合承担供热;二是减少供热管网路径损耗，完善修编城区供暖规划，统筹谋划供热管网干支线布局，采取地下管网统一敷设、保温层加厚裹敷等方式降低热力路径损耗;三是提升受热端利用效能，提升中心城区建筑节能标准，鼓励城区内新修建筑采取外墙保温层加厚、室内保温层敷设等方式节约热力，将老旧小区热力管道改造纳入城市更新中予以安排，鼓励具备电供暖改造条件的学校、商场、办公楼等热负荷不连续的公共建筑采用分散式电采暖及电储能供暖。
（作者单位：榆林市发展和改革委员会）
一、榆林市中心城区市政集中供热现状与存在问题
（一）市场化改革程度不足
一是供暖补贴长期存在，我市当前安排集中供热补贴（1.5元/平方米/月）仅针对于市政集中供热区域，对于小区自备热源区、燃气供热区、电采暖区的居民未有针对性补贴，对于城市低保户、低收入人群未有针对性补贴，造成了城市内实质性福利阶梯;二是热源采购来源单一，当前我市热源采购均来自于榆能供热公司现有自备热电厂与拟新建热电厂，而周边还有30余家火力发电厂可实现热电联产改造;三是供热主体单一，银川市全市共有3家大型供热公司和90余家小型供热公司，西安市有20余家供热公司，而我市仅有一家供热公司。四是当前空置房供热缴费管理办法仍未切实落地。
（二）集中供热基础设施水平较低
一是当前仅在榆阳区城区（2230万平方米）、神木市城区（1100万平方米）和府谷县城区（380万平方米）等3个县市区实现了集中供热，全市集中供热面积仅占到了全市城区建筑面积的45%，其中中心城区的集中供热面积占到了全市集中供热总面积的60%，占到了中心城区建筑面积的47%。二是中心城区集中供热以榆能榆神热电（2×380MW）、银河发电（2×135MW）和榆林汇通热电（2×50MW）三家热电联产机组为热源，目前具备2500万平米供热能力，改造后能满足3050万平米供热能力（2023年中心城区预计达3000万平米）。同时根据习近平总书记在全球气候领导人峰会讲话精神，我国将严控煤电项目，对于我市扩大城市供热面积、提升后备热源点建设造成了显著影响;三是2015年以来累计建设干支线管网约540多公里，但同时我市供热主线管网建设由财政安排资金予以建设，而银川、吴忠的主线、支线管网均由供热公司自主建设;四是中心城区距离热源点平均距离为16.1公里（最近为2.3公里、最远为37公里），当前已有部分管网老旧或达到设计寿命存在管网泄漏爆管风险，以2020—2021采暖期为例，中心城区累计报修供热管网爆裂、失水17起。
（三）企业经管能力较低
一是全市当前共有小区换热站共约379个，但其中委托供热公司建设换热站190个，自建站189个，换热站建管维护责任长期不明;二是两部式热价未全面铺开，居民户内温度普遍在23℃—26℃之间，出现了不少开窗通风降温与市内供热并存现象;三是用热端仅以简单的居民、非居民两类予以区分，而银川、吴忠等多地已采取居民、行政事业单位和生产经营三类予以梯度收费;四是经调研，银川、吴忠等供热公司均可在无补贴情况下实现保本微利运营，而我市供暖企业在热力提供量低于银川、吴忠，热力管网市政予以建设，财政予以1.5元/平米/月补贴的基础上，仍每年有4000万元的亏损;四是经调研，银川市热吉焦出厂价为36.5元/GJ（占生產成本的70%），银川居民采暖在无政府补贴的基础上收费为4.9元/平方米/月，吴忠市热吉焦出厂价为21.0元/GJ（占生产成本的60%），吴忠居民采暖在无政府补贴的基础上收费为3.8元/平方米/月，而榆林市在自有热电厂热吉焦出厂价29.0元/GJ（占生产承办58.45%），榆林市居民采暖价格为4.5元/平方米/月（内含1.5元/平方米/月的补贴）。
二、市政集中供热有关问题的成因分析
（一）长期规划政策体系缺位
一是我市自2013年编制中心城区供热服务布局规划以来，尚未跟随中心城区人口集聚、建筑面积拓展等对供热规划予以修编;二是中心城区集中供热价格自制定后再未根据收入、物价、运营成本等进行调整;三是为鼓励集中供热应用而从上世纪90年代起制定供热补贴政策以来，也未根据经济社会发展实际进行政策调整;四是当前我市集中供热主线管网由市政投资建设、支线管网由供热公司筹资建设、小区换热站由小区自建和供热公司代建，多元主体建管责任不明，也造成了维护、管理等后期运营阶段的权责纠纷。
（二）价格结构不合理导致市场自主意愿不强
一是长期以来，集中供热收费单一以面积计缴，居民用户与非居民用户均无节能降耗的自主意愿;二是长期以来的居民供暖价格补贴和支持类行业的价格折扣造成了热力资源的浪费;三是企业经营管理成本较高，造成了热力价格构成中热吉焦占比相对偏低。
（三）行业垄断造成内生动力不足
当前我市供热企业为榆能集团下属榆林供热公司，作为中心城区集中供热唯一垄断公司，公司受益于榆能整体账务平衡与财政补贴红利，对于降低经营成本、提高供热效率和扩大供热范围的积极性远低于新建热电联产厂等基础设施建设类事项。
三、推进中心城区供热价格改革的建议
经过笔者对于银川市、吴忠市等地的调研发现，理顺城市供热的主要措施在于发挥价格信号，引导居民将供热作为资源予以考虑，并深入开展市场化改革瓶颈在于，一是要发挥价格信号作用，二是要引导居民将供热作为资源予以看待，三是要开展市场化改革，四是探索引入第三方特许经营权机构，五是提升现有供暖企业经管水平。
（一）充分发挥价格信号作用
根据供热价格成本核算表（见附件2），将政府补贴部分计算在内以后，我市居民供热价格已经达到4.5元/平米/月，基本与银川（4.9元/平米/月）、吴忠（3.8元/平米/月）等周边市持平。同时，参照成本核算表中将换热站建管费、支线管网建设费等全部纳入供暖价格中后，我市供热价格也基本处于4.79元/平米/月。因此，一是参照银川、吴忠模式分设居民、行政事业单位和商业用热三种价格，根据供热面积按比例可得，居民供热价格为4.5元/平米/月，行政事业单位供热价格为5.6元/平米/月，商业用热为6.3元/平米/月，与银川市（4.5/6.8/7.1元）平米/月和吴忠市（3.8/5.1/5.8元）平米/月基本持平;二是通过设立三年补贴退出期，从2021年供热季（民众支出3.5元、政府补贴1元）、2022年供热季（民众支出4.0元、政府补贴0.5元）、2023年供热季（民众支出4.5元、政府不再补贴），我市预计三年可调整出资金3.345亿元（第一年0.5575亿元、第二年1.115亿元、第三年1.6725亿元），按照现行管网与换热站建管费用计算，三年累计可新敷设供热直线管网36.76公里或新修384个小区换热站，再不考虑供热量的前提下，基本可将我市中心城区全部小区纳入集中供热服务范围;三是更新城市供暖补贴机制，改变现有“大水漫灌”的补贴方式，对城市低保、低收入家庭等燃气、电采暖户进行定向补贴，充分发挥补贴对于低收入家庭的扶持作用。 （二）引导居民将热力作为资源看待
中心城区供热的热力资源来自于火力发电厂的热电联供，属于火力发电的附属产品，同时也受制于火力发电机组的开机时长。因此，一是要全面推开两部式热价改革，发挥价格对于居民供热量需求的引导作用，比照4.5元/平方米/月的面积计费，将居民供热起步价计缴为0.142元/kwh（略高于面积计缴），从而引导居民在保证室温20℃—22℃的基础上，减少室内供暖与开窗通风并存的浪费现象，节省热力资源;二是出台空置房供热缴费细则，对于采取面积计缴的空置房收入30%的基础供暖费，并推动切实落地。
（三）深入开展市场化改革
为破解当前热源点热力与供暖匹配偏紧的瓶颈制约，将热力资源引入要素交易市场开展交易，一是建立供热侧热力趸售机制，为破解当前热源点热力与供暖匹配偏紧的瓶颈制约，在公共资源交易中心设立热力趸售市场，鼓励地方既有热电厂开展热电联产化改造，建立平时经营生产用热和供热季居民、行政事业单位和商业用热趸售竞价机制，探索供热公司带量热力直接交易，降低热吉焦出厂价格;二是建立受热侧热力趸购机制，探索以开展两部式热价改革的整体小区为单位，在新指定热力价格与保证居民20℃—22℃供暖需求基础上，下浮0%—10%区间内趸购热力，提升居民热力支出效能;三是在保證符合场所供暖要求前提下而采取技术改造、节能改造的行政事业单位、生产经营单位采取下浮0%—5%区间的趸购电力。
（四）探索引入第三方特许权经营机构
探索参照西安模式与银川模式，引入1—2家第三方城市供暖公司，在保障采暖温度不下降基础上，同现有热力公司开展竞争，利用热力趸购趸销等机制，依托官方指导价“天花板”，将支线管网、小区换热站建设与供热整体推向市场，提升供热效率、降低供热价格、优化供热服务品质，优化财政支出结构。
（五）提升现有供热企业经管水平
一是中心城区供暖覆盖率仅为47%，大多数老旧小区、科创新城新建小区等尚未接入市政集中供热;二是围绕中心城区仍有30余座火力发电厂可通过热电联产改造低价出售热吉焦，同时在国家已明确控制煤炭消耗与火力发电厂建设的前提下，榆能供热公司无需通过新建热电联产厂等方式提升供热能力，而可采用市场化热力采购专供等方式降低生产经营成本，提升企业服务能力水平。
（六）同步建议
在当前“碳中和、碳达峰”的愿景要求下，要以供热链全链节能高效化改造来提升中心城区供暖效率。一是要加快热源点节能化改造，提升热电联产机组和燃煤锅炉的环保要求，逐步淘汰分散燃煤锅炉，用于供暖的燃煤锅炉污染物排放必须达到国家排放标准要求。研究应用水煤浆锅炉等高效清洁燃煤设备和环保锅炉高效燃烧应用技术，推动供热管网联网运行以及现有热电联产项目配套建设大型热水调峰锅炉联合承担供热;二是减少供热管网路径损耗，完善修编城区供暖规划，统筹谋划供热管网干支线布局，采取地下管网统一敷设、保温层加厚裹敷等方式降低热力路径损耗;三是提升受热端利用效能，提升中心城区建筑节能标准，鼓励城区内新修建筑采取外墙保温层加厚、室内保温层敷设等方式节约热力，将老旧小区热力管道改造纳入城市更新中予以安排，鼓励具备电供暖改造条件的学校、商场、办公楼等热负荷不连续的公共建筑采用分散式电采暖及电储能供暖。
（作者单位：榆林市发展和改革委员会）