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为应对美国次贷危机和全球金融危机的冲击,我国出台了4万亿经济刺激计划,各地政府为筹措资金,绕开现行体制与政策障碍,成立了集融资、建设、经营和债务偿还为一体的城市投资公司作为融资平台,代替政府直接与间接融资,对于加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。我们对衡阳市地方政府融资平台情况进行了一次调查,剖析地方政府融资平台的主要特点,分析其风险状况,关注在急剧膨胀下隐藏的风险,建议从不同层面、不同视角规范融资平台,防范金融财政债务风险。
一、基本情况
2002年衡阳市城市建设投资有限公司成立,为衡阳市首家政府融资平台,到目前已发展到13家政府融资平台公司,其中市级4家,县级9家。主要分布在交通运输、城市建设、土地储备、国资经营等领域,如衡阳市城市建设投资有限公司,衡阳市非税收入征收管理局,衡阳市湘江水利投资开发有限公司,衡阳市土地储备中心等。全市13家融资平台中城建投资公司类占9家。
至2010年6月末,全市13家政府融资平台公司,资产总额为176.39亿元,负债总额84.91亿元,自有资金总额41.02亿元,融资总额73.04亿元,已开工项目数38个,已开工项目计划投资额64.75亿元,已开工项目到位资金35.4亿元,计划开工项目计划投资额45.66亿元。
二、主要特点
1、规模迅速膨胀。2008年12月末衡阳市地方政府融资平台在辖内银行贷款余额为7.16亿元,到2010年6月贷款余额为28.495亿元,在一年半时间内净增21.335亿元,增加3.98倍。还有国开行湖南省分行对地方政府融资平台贷款余额为28.335亿元。2009年,衡阳市城市建设投资有限公司通过发行债券融资15亿元。至2010年6月末,衡阳市各级政府融资平台融资总额达到73.04亿元。
2、地方政府主导。13家政府融资平台公司都由政府主导设立,董事会、监事会成员由政府任命,通过财政注资、土地划拨、规费收入等形式注入资本金。如衡阳市政府先后向市城市建设投资有限公司注入了市自来水公司、公交公司、道路公司等优质企业资产和近15000亩土地资源。同时,还将城市道路建设项目两厢各200米可用土地的受益权,市本级行政事业单位的经营性资产,自来水、污水处理、垃圾处理、户外广告、公交线路、停车位、车辆通行收费等经营特许权,市财政用于城市建设的资金等资源整合到该公司名下。
3、“打捆贷款”模式。打捆贷款是指以城市建设投资公司为承贷主体,以财政出具的还款承诺作为偿债保证,将若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体项目向银行贷款的一种融资方式。目前衡阳市政府与国开行湖南省分行达成50亿贷款协议,主要用于供水、供电、城市道路等若干项目,贷款余额为28.335亿元。
4、项目贷款为主。至2010年6月,13家政府融资平台公司项目辖内银行机构贷款余额20.523亿元(其中,3-5年与5年以上期限的余额合计为16.658亿元,占比为81.17%),占贷款总额的72.02%。已开工项的37个项目中,公益项目为20个,占比为54.05%。
三、风险控制
目前衡阳市政府融资平台公司在辖内金融机构贷款余额为28.495亿元中,正常贷款为28.02亿元,占比为98.33%;关注类贷款为0.39亿元,占比为1.37%;不良贷款为0.086亿元,占比为0.3%。衡阳市地方政府融资平台依靠非财政资金偿债的贷款比例仅为9.48%。地方融资平台尚未出现不良贷款的风险有以下主要因素:
还款期限未到。调查的融资平台项目贷款的建设期和还款期设定时间较长。目前项目还处于建设期,只需偿还贷款利息部分,而该利息已计算在投资总额中,列为“正常贷款”。从衡阳市地方融资平台项目贷款期限看,没有发放1年内贷款,1-3年类占18.8%,3-5年类占41.5%,5年以上占39.6%,3年以上中长期基建类贷款占81.1%,到2013年将出现偿还本金的高峰。
银行多头授信。调查中13家地方融资平台获得多家银行的授信,其可以在授信额度内借新还旧,以甲还乙,可以暂缓风险暴露。
资产抵押高溢。银行对有政府背景或政府担保、有土地抵押的融资平台高看一眼,厚爱有加,在审查审批上绿灯放行,而融资平台为了获得更多的贷款,又虚高土地溢价,给融资平台抹上一层保护网。
银行监控缺位。由于融资平台政府色彩浓厚,银行高度宽容,不按具体项目监控其资金流向和用款进度,加之融资平台公司的财务报表不规范、不透明,商业银行很难获得真实准确的背景资料,很难对融资平台公司进入深入的贷后管理,掩饰真实偿债能力不足的风险。
四、风险表现
借款主体风险。调查中融资平台与地方政府有关部门是“一套人马,两块牌子”,存在政企不分,现代公司治理结构不健全,公司法定负责人和主要业务人员由政府有关部门人员兼职或指派,资本来源通常是财政注入或存量公共资产拼凑注入,盈利模式主要依赖于项目的使用权出让收入或地方财政补贴收入。在地方政府投资膨胀下,带来了空前的融资压力,迫使地方政府融资平台不惜成本与风险融资,用融资规模最大化来平衡“投资饥饿症”,至于资本与负债之间的比例是否失调,负债风险是否超出了融资平台的承受能力不在考虑范围之内。
还款来源风险。地方政府融资平台资金主要用于非经营性、准经营性项目,这些项目回收期长,低收益或无收益,项目本身还款能力弱,主要依赖财政收入偿还。目前衡阳各级政府融资平台已开工的38个项目中,就有20个属于公益性项目,集中于市政基础与农村基础设施。衡阳市政府2009年为融资平台公司归还银行贷款本息合计3.7亿元,2010年预计将归还本息合计约6.4亿元,但政府偿付债务本息困难很大。一是地方政府贷款建设的项目,大都不直接产生经济效益,无法用项目本身产生的效益来归还银行贷款,要用当地政府未来的财政收入来归还,而对于一个财力较弱的地方政府而言成为一个很大的负担。二是以政府未来税收作为担保存在不确定因素,土地抵押贷款偿还来源依赖于土地出让收入,而土地出让收入是一次性收取70年,不具备可持续性,土地出让收入高增长难以为继。三是以土地为抵押可能会导致系统性风险。一旦房地产深度下调,地价下跌,土地出让收入下降,会带来政府无力偿还债务的风险,造成银行坏账。
政策调整风险。在贷款期限内,国家的产业政策、环保政策,地方政府的区域经济发展、行业发展等政策调整,变动都可能对政府融资平台经营产生较大影响,而一旦政府政策对政府融资平台经营产生不利影响,可能直接影响到政府融资平台贷款的如期偿还。
财政风险。主要是地方融资平台过度负债,在无法以项目收益或公司经营收入偿还的情况下,在地方财政收入不可持续增长或宏观经济发生变化的情况下,地方政府无法还债的违约风险。2010年6月末,衡阳市各级政府融资平台融资总额为73.04亿元,其中贷款余额为56.83亿元(含国家开发银行贷款28.335亿元,城投债15亿元),而2009年衡阳市财政收入为70.03亿元,13家融资平台融资总额超过该市财政总收入,而作为中部不发达地区“吃饭靠财政,建设靠土地,发展靠金融”,地方财政状况比较严峻,可用收入中用于偿债部分很少。
金融风险。主要是来自地方融资平台不良贷款积聚带来的银行风险,从而导致金融体系的不稳定。一是以财政对借贷进行担保可能成为银行体系信贷质量方面的长期隐患。二是地方政府存在的投资冲动与追求短期政绩的行为,都无法避免存在重复建设、低效率投资的问题,甚至导致两高一剩产业死灰复燃,不良贷款风险不断积聚。三是由于投资与信贷政策的收紧,地方政府的一些投资项目可能难以继续融资,从而导致工程成为烂摊子,进而造成银行的坏帐。
五、政策建议
(一)摸清底数、全面清理。按照国务院国发(2010)19号文件《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》要求,对融资平台债务进行一次全面清理,对直接借入、拖欠或提供担保、回购等信用支持形成的债务按照分类管理,区别对待的原则清理规范,对公益性在建项目不得再通过融资平台融资,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司,按照公司法规定,充实资本金,完善治理结构,实行商业化运作。
(二)完善法规,规范运作。一是制定相关法律法规,对融资平台进行准确定位,将其融资投资活动限定在一定范围内,如城市基础设施和公益事业领域。二是做实资本金,限制负债率,明确地方政府对融资平台的债务责任,综合考虑各地财政经济状况及融资平台自身情况的前提下,合理制定融资平台的负债率限度,避免过度负债和债务转嫁。三是硬化地方政府的债务约束,以项目法人作为承贷主体,建立地方政府资产负债表,把分散在各个融资平台的融资活动纳入到政府资产负债表的整体框架之中,将地方政府债务收支纳入预算管理,落实有关债务人偿债责任,并定期向人大汇报,向社会公布,接受各方面的监督。
(三)严格控制,强化管理。各商业银行要加强对融资平台类贷款的控制与管理,坚持“逐包打开,逐笔核对,重新评估,整改保全”的原则进行全面清理。一是推进审慎的地方政府融资风险管理举措,强化对项目资本金的监控,对偿债能力的分析,控制打捆贷款,监测负债状况,把握贷款风险。二是加强融资平台的风险评估,全面评估项目风险,平台风险和财政风险。三是控制融资平台类贷款的集中度。四是加强对融资平台贷款使用方向的监管,防止贷款在项目之间挪用,切实保证银行贷款的安全性和可控性,确保信贷资产安全。
(四)吸引民间资本进入政府投资领域。目前,我国民营经济快速发展,民营企业投资实力不断增强,充实的民间资本正急需寻找新的投资领域,而地方政府投资外部性很强的文化、教育、医疗的公共基础设施,等于为社会奖金进入创造了良好的投资环境,同时以吸纳民间资本参与基础设施和公共服务投资所进行的融资创新,拓宽了民间资本的投资渠道。
课题组组长:阳冬发
成员:刘尚东 蒋俊峰 陈伯军
一、基本情况
2002年衡阳市城市建设投资有限公司成立,为衡阳市首家政府融资平台,到目前已发展到13家政府融资平台公司,其中市级4家,县级9家。主要分布在交通运输、城市建设、土地储备、国资经营等领域,如衡阳市城市建设投资有限公司,衡阳市非税收入征收管理局,衡阳市湘江水利投资开发有限公司,衡阳市土地储备中心等。全市13家融资平台中城建投资公司类占9家。
至2010年6月末,全市13家政府融资平台公司,资产总额为176.39亿元,负债总额84.91亿元,自有资金总额41.02亿元,融资总额73.04亿元,已开工项目数38个,已开工项目计划投资额64.75亿元,已开工项目到位资金35.4亿元,计划开工项目计划投资额45.66亿元。
二、主要特点
1、规模迅速膨胀。2008年12月末衡阳市地方政府融资平台在辖内银行贷款余额为7.16亿元,到2010年6月贷款余额为28.495亿元,在一年半时间内净增21.335亿元,增加3.98倍。还有国开行湖南省分行对地方政府融资平台贷款余额为28.335亿元。2009年,衡阳市城市建设投资有限公司通过发行债券融资15亿元。至2010年6月末,衡阳市各级政府融资平台融资总额达到73.04亿元。
2、地方政府主导。13家政府融资平台公司都由政府主导设立,董事会、监事会成员由政府任命,通过财政注资、土地划拨、规费收入等形式注入资本金。如衡阳市政府先后向市城市建设投资有限公司注入了市自来水公司、公交公司、道路公司等优质企业资产和近15000亩土地资源。同时,还将城市道路建设项目两厢各200米可用土地的受益权,市本级行政事业单位的经营性资产,自来水、污水处理、垃圾处理、户外广告、公交线路、停车位、车辆通行收费等经营特许权,市财政用于城市建设的资金等资源整合到该公司名下。
3、“打捆贷款”模式。打捆贷款是指以城市建设投资公司为承贷主体,以财政出具的还款承诺作为偿债保证,将若干基础设施建设项目组合起来作为一个整体项目向银行贷款的一种融资方式。目前衡阳市政府与国开行湖南省分行达成50亿贷款协议,主要用于供水、供电、城市道路等若干项目,贷款余额为28.335亿元。
4、项目贷款为主。至2010年6月,13家政府融资平台公司项目辖内银行机构贷款余额20.523亿元(其中,3-5年与5年以上期限的余额合计为16.658亿元,占比为81.17%),占贷款总额的72.02%。已开工项的37个项目中,公益项目为20个,占比为54.05%。
三、风险控制
目前衡阳市政府融资平台公司在辖内金融机构贷款余额为28.495亿元中,正常贷款为28.02亿元,占比为98.33%;关注类贷款为0.39亿元,占比为1.37%;不良贷款为0.086亿元,占比为0.3%。衡阳市地方政府融资平台依靠非财政资金偿债的贷款比例仅为9.48%。地方融资平台尚未出现不良贷款的风险有以下主要因素:
还款期限未到。调查的融资平台项目贷款的建设期和还款期设定时间较长。目前项目还处于建设期,只需偿还贷款利息部分,而该利息已计算在投资总额中,列为“正常贷款”。从衡阳市地方融资平台项目贷款期限看,没有发放1年内贷款,1-3年类占18.8%,3-5年类占41.5%,5年以上占39.6%,3年以上中长期基建类贷款占81.1%,到2013年将出现偿还本金的高峰。
银行多头授信。调查中13家地方融资平台获得多家银行的授信,其可以在授信额度内借新还旧,以甲还乙,可以暂缓风险暴露。
资产抵押高溢。银行对有政府背景或政府担保、有土地抵押的融资平台高看一眼,厚爱有加,在审查审批上绿灯放行,而融资平台为了获得更多的贷款,又虚高土地溢价,给融资平台抹上一层保护网。
银行监控缺位。由于融资平台政府色彩浓厚,银行高度宽容,不按具体项目监控其资金流向和用款进度,加之融资平台公司的财务报表不规范、不透明,商业银行很难获得真实准确的背景资料,很难对融资平台公司进入深入的贷后管理,掩饰真实偿债能力不足的风险。
四、风险表现
借款主体风险。调查中融资平台与地方政府有关部门是“一套人马,两块牌子”,存在政企不分,现代公司治理结构不健全,公司法定负责人和主要业务人员由政府有关部门人员兼职或指派,资本来源通常是财政注入或存量公共资产拼凑注入,盈利模式主要依赖于项目的使用权出让收入或地方财政补贴收入。在地方政府投资膨胀下,带来了空前的融资压力,迫使地方政府融资平台不惜成本与风险融资,用融资规模最大化来平衡“投资饥饿症”,至于资本与负债之间的比例是否失调,负债风险是否超出了融资平台的承受能力不在考虑范围之内。
还款来源风险。地方政府融资平台资金主要用于非经营性、准经营性项目,这些项目回收期长,低收益或无收益,项目本身还款能力弱,主要依赖财政收入偿还。目前衡阳各级政府融资平台已开工的38个项目中,就有20个属于公益性项目,集中于市政基础与农村基础设施。衡阳市政府2009年为融资平台公司归还银行贷款本息合计3.7亿元,2010年预计将归还本息合计约6.4亿元,但政府偿付债务本息困难很大。一是地方政府贷款建设的项目,大都不直接产生经济效益,无法用项目本身产生的效益来归还银行贷款,要用当地政府未来的财政收入来归还,而对于一个财力较弱的地方政府而言成为一个很大的负担。二是以政府未来税收作为担保存在不确定因素,土地抵押贷款偿还来源依赖于土地出让收入,而土地出让收入是一次性收取70年,不具备可持续性,土地出让收入高增长难以为继。三是以土地为抵押可能会导致系统性风险。一旦房地产深度下调,地价下跌,土地出让收入下降,会带来政府无力偿还债务的风险,造成银行坏账。
政策调整风险。在贷款期限内,国家的产业政策、环保政策,地方政府的区域经济发展、行业发展等政策调整,变动都可能对政府融资平台经营产生较大影响,而一旦政府政策对政府融资平台经营产生不利影响,可能直接影响到政府融资平台贷款的如期偿还。
财政风险。主要是地方融资平台过度负债,在无法以项目收益或公司经营收入偿还的情况下,在地方财政收入不可持续增长或宏观经济发生变化的情况下,地方政府无法还债的违约风险。2010年6月末,衡阳市各级政府融资平台融资总额为73.04亿元,其中贷款余额为56.83亿元(含国家开发银行贷款28.335亿元,城投债15亿元),而2009年衡阳市财政收入为70.03亿元,13家融资平台融资总额超过该市财政总收入,而作为中部不发达地区“吃饭靠财政,建设靠土地,发展靠金融”,地方财政状况比较严峻,可用收入中用于偿债部分很少。
金融风险。主要是来自地方融资平台不良贷款积聚带来的银行风险,从而导致金融体系的不稳定。一是以财政对借贷进行担保可能成为银行体系信贷质量方面的长期隐患。二是地方政府存在的投资冲动与追求短期政绩的行为,都无法避免存在重复建设、低效率投资的问题,甚至导致两高一剩产业死灰复燃,不良贷款风险不断积聚。三是由于投资与信贷政策的收紧,地方政府的一些投资项目可能难以继续融资,从而导致工程成为烂摊子,进而造成银行的坏帐。
五、政策建议
(一)摸清底数、全面清理。按照国务院国发(2010)19号文件《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》要求,对融资平台债务进行一次全面清理,对直接借入、拖欠或提供担保、回购等信用支持形成的债务按照分类管理,区别对待的原则清理规范,对公益性在建项目不得再通过融资平台融资,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司,按照公司法规定,充实资本金,完善治理结构,实行商业化运作。
(二)完善法规,规范运作。一是制定相关法律法规,对融资平台进行准确定位,将其融资投资活动限定在一定范围内,如城市基础设施和公益事业领域。二是做实资本金,限制负债率,明确地方政府对融资平台的债务责任,综合考虑各地财政经济状况及融资平台自身情况的前提下,合理制定融资平台的负债率限度,避免过度负债和债务转嫁。三是硬化地方政府的债务约束,以项目法人作为承贷主体,建立地方政府资产负债表,把分散在各个融资平台的融资活动纳入到政府资产负债表的整体框架之中,将地方政府债务收支纳入预算管理,落实有关债务人偿债责任,并定期向人大汇报,向社会公布,接受各方面的监督。
(三)严格控制,强化管理。各商业银行要加强对融资平台类贷款的控制与管理,坚持“逐包打开,逐笔核对,重新评估,整改保全”的原则进行全面清理。一是推进审慎的地方政府融资风险管理举措,强化对项目资本金的监控,对偿债能力的分析,控制打捆贷款,监测负债状况,把握贷款风险。二是加强融资平台的风险评估,全面评估项目风险,平台风险和财政风险。三是控制融资平台类贷款的集中度。四是加强对融资平台贷款使用方向的监管,防止贷款在项目之间挪用,切实保证银行贷款的安全性和可控性,确保信贷资产安全。
(四)吸引民间资本进入政府投资领域。目前,我国民营经济快速发展,民营企业投资实力不断增强,充实的民间资本正急需寻找新的投资领域,而地方政府投资外部性很强的文化、教育、医疗的公共基础设施,等于为社会奖金进入创造了良好的投资环境,同时以吸纳民间资本参与基础设施和公共服务投资所进行的融资创新,拓宽了民间资本的投资渠道。
课题组组长:阳冬发
成员:刘尚东 蒋俊峰 陈伯军