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摘要：棚户区改造对于优化旧城区土地资源、改善城市环境，合理引导城市人员流动，改善百姓居住条件具有重要意义。但在棚改过程中也存在着大量房屋征收补偿纠纷，如何一方面支持国家棚改政策，另一方面维护被征收人合法权益，构建和谐棚户区改造系本文重点讨论的问题。
关键词：棚户区改造;征收补偿;破解路径
棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房，改善困难家庭住房条件而推出的民生工程，大力推进棚户区改造，让更多困难家庭的住房条件早日得以改善，同时棚改能有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设。2013年至2017年全国改造各类棚户区1000万户，民生居住条件明显改善。但在棚改过程中也存在着大量房屋征收补偿纠纷，笔者对江西省高级人民法院、南昌市中级人民法院几十起房屋征收行政诉讼案件判决书进行研究，其中因房屋征收补偿不合理而引发的纠纷占绝大部分比重，如何破解棚户区改造的补偿纠纷困境，实现“城市赢得环境、百姓赢得财富、政府赢得民心、社会赢得和谐”目标成为棚户区改造研究的重点。
一、棚户区改造房屋征收补偿纠纷主要成因
（一）征收与补偿时间节点冲突导致被征收房屋价值减损
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”条例虽然明确规定了被征收房屋價值的补偿应按评估的市场价格确定。但在征收实务中，房屋征收决定作出之日与最终与被征收人签订补偿协议往往有较大的时间差，且房屋评估机构的选定、评估都需要时间，然而房地产市场价格在这期间可能发生较大的波动，特别是全国房价持续上涨的趋势下，最终签约时的房屋市场价格与评估价可能存在较大差异性。
其次，因征收补偿价格有异议，在征收决定书规定的时间内，被征收人无法与征收部门达成征收补偿协议。依据条例的规定，由房屋征收部门报请作出征收决定的地方政府作出补偿决定。而地方政府作出补偿决定也往往需要较长的时间，这期间拟被征收的房屋市场价值也可能发生较大波动，地方政府不可能重新让评估机构进行评估。
（二）房屋价值评估制度不健全且缺乏司法救济程序
首先，从目前法院审理因棚户区改造房屋征收补偿纠纷案件审理情况来看，法院对于因房屋评估方案不合理而产生的纠纷目前并没有纳入到司法审查的范围，也即法院仅对征收合法性进行司法审查，而不对征收的合理性进行审查，因此被征收人无法因评估方案不合理而起诉房屋评估机构，只能通过申请复核评估、申请鉴定等方式维权。司法审查的缺失难与保障被征收人的合法权益。
其次因房屋征收评估因户数多，评估量大的特点，如何选取客观公平的标准对被征收房屋进行分级，如何保障到每户都能公平合理的估价这是急需要解决的问题。实践中大量征收纷纠的产生，跟评估机构“一刀切”未考虑每一户的具体情况进行分户评估有关。
（三）房屋补偿方式单一，房屋产权调换异地安置率偏高损害被征收人利益
条例赋予了被征收人补偿方式的选择权，可以选择货币补偿和产权调换两种方式。产权调换就可分为就近产权调换和异地产权调换。但在棚户区改造实践中，很多地方政府变相剥夺了被征收人的选择权，产权调换只有异地产权调换一种方式，且可供选择的异地产权调换房屋大多地理位置极其偏僻，而被征收的房屋大多地处市区，地理位置优越、教育、医疗等设施齐全。被征收人如选择货币补偿，又往往因为被征收房屋面积小，所得补偿金无力购买同地段新开发的商品房。因此异地产权调换率偏高极大地损害了弱势被征收人的合法权益。
（四）不经法定程序的违法强制搬迁
条例明确规定实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违法断水、断电等方式迫使被征收人搬迁。被征收人签订了补偿协议后在规定的期限内不搬迁的，或者不服征收补偿决定又不起诉的，作出征收决定的地方人民政府可以申请法院强制执行。
二、破解棚户区改造房屋征收补偿纠纷困境路径选择
（一）征收补偿应当遵循及时性原则
首先《条例》对于棚户区改造中房屋征收规定的是先征收后补偿程序。补偿往往滞后于征收，特别是在房地产价格持续上涨的情况下，被征收人实际获得的货币补偿往往低于被征收房屋同类房屋的价格，实际上侵犯了被征收人的合法权益。特别是当被征收人与征收人在签约期内无法达成补偿协议的情况下，房屋征收部门报请作出征收决定的地方政府按照征收补偿方案作出补偿决定，而作出补偿决定通常需要一年甚至以上的时间，相关法律法规对于地方政府作出补偿决定并没有规定具体的时间节点，这期间被征收房屋价格上涨因素征收部门是不予考虑的。因此，地方性法规、规章应当明确作出补偿决定的时间上限，并且应当充分考虑这期间被征收房屋价格上涨的因素，给予一定比例的价格补偿。
（二）被征收房屋价值评估应当纳入司法审查范畴
为保障被征收人合法权益，被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构依法依规进行评估。《条例》规定了房地产评估机构的选择办法，在实践中，多数评估机构是由房屋征收部门通过摇号、抽签等随机方式确定，并经公证机关公证。虽然此举体现了一定的公平、公正性，但仅由一家房地产评估机构评估结果作为房屋价值补偿的依据仍然欠缺公正性。建议地方政府制定相应的实施细则，至少应当选择两家或以上房地产评估机构，独立开展评估，根据各自己的评估结论，最终由房屋征收部门综合确定被征收房屋的补偿价值。
房地产价格评估机构对被征收房屋价值评估应当坚持“三公”原则，即公平、公正、公开，充分考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、土地价值等因素，同时应当对室内装饰装修、机器设备、物资搬迁费用，以及停产停业损失进行评估。对于被征收人应当提供分户评估结果。《条例》规定了被征收人对于评估结果的异议处理程序，被征收人可以申请复核以及房地产价格评估专家委员会申请鉴定。但《条例》并没有赋予被征收人对于评估结果的复核决定以及鉴定意见提起行政复议或行政诉讼的权利。而实践中，被征收人往往不服补偿决定而提起行政诉讼，同时申请法院审查房屋价值评估结果的合理性，通常法院仅仅审查征收决定及补偿决定程序的合法性，而不审查房屋评估结果的合理性。法院司法审查应坚持全面性审查，注重合法性与合理性相结合，才能最大限度保障弱势被征收人的合法权益。 （三）完善房屋征收补偿方式，保障被征收人选择权
棚户区改造系政府民心工程，且涉及到大量弱势被征收人，因此房屋征收补偿应当尊重被征收人的选择权，不应过分鼓励货币补偿方式，应当增加房屋产权调换补偿选择，特别是增加就近产权调换的补偿选择。在棚改实践中，大多数地方政府遵循的房屋征收安置补偿原则为“严格控制就地就近安置、适度鼓励货币补偿、优惠实施异地安置”。目的在于引导老城区人员导入新城区，优化老城区土地资源。但这种指导思想没有充分考虑弱势被征收人的合法权益。棚户区被征收人房屋普遍存在户型面积小特点，如果选择货币补偿，补偿金不足以在同地段購买新的商品房，如果选择异地产权调换，政府提供的安置小区普遍比较偏远，存在生活设施不全，教育、医疗资源欠缺等特点。不利于被征收人特别是老年被征收人的生活。
对于选择货币补偿的，征收部门应当考虑在房屋市场评估价基础上增加一定比例的补助，以及给予提前搬迁奖励。以达到和谐征收，维护弱势被征收人利益的目的。《南昌市中心城区旧城（棚户区）改造国有土地上房屋征收安置补偿办法 》中规定给予选择货币补偿的被征收人高于被征收房屋市场评估价20%的补助与及高于被征收房屋市场评估价最高20%提前搬迁奖。此举对于大力推进旧城改造效果显著。
对于选择就近产权调换的被征收人，应充分供给就近安置房源，同时本着实事求是的原则妥善解决被征收房屋因为历史原因自行搭建房屋的补偿认定问题。对于被征收人经济困难，无力购买安置住房的，可优先享受保障性住房。南昌市棚户区改造政策对于仅有一处房屋，被征收房屋面积小于36平米的补齐36平米。有利于保障住房困难户的合法权益。
四、结语
棚户区旧城改造对于合理分流旧城区人口，改善民众居住条件，维护公共利益具有重要意义。在棚户区改造过程中，一方面应完善房屋征收补偿法律制度，保障被征收人合法权益，另一方面坚持依法征收平衡公共利益与个人利益，推进征收补偿法治化的完善，化解征收补偿纠纷，促进社会和谐稳定。
参考文献：
[1]诸培新.我国房屋征收强制执行制度的反思与重构.甘肃社会科学.2012（9）
[2]陈丛刊.姜晓萍.论城市房屋征收之被征收人权利保护.理论与改革.2012（2）
[3]葛明珍.弱势群体权益的司法保护。山东大学学报：哲学社会科学版.2013（6）
作者简介：
李震刚，男，汉族，东华理工大学法律顾问、文法学院教师，法学硕士，研究方面：经济法、商法。
抚州市社科规划项目（18sk036）：“棚户区改造中被征收人利益保护机制研究——以抚州市为例”成果。
作者单位：东华理工大学
关键词：棚户区改造;征收补偿;破解路径
棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房，改善困难家庭住房条件而推出的民生工程，大力推进棚户区改造，让更多困难家庭的住房条件早日得以改善，同时棚改能有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设。2013年至2017年全国改造各类棚户区1000万户，民生居住条件明显改善。但在棚改过程中也存在着大量房屋征收补偿纠纷，笔者对江西省高级人民法院、南昌市中级人民法院几十起房屋征收行政诉讼案件判决书进行研究，其中因房屋征收补偿不合理而引发的纠纷占绝大部分比重，如何破解棚户区改造的补偿纠纷困境，实现“城市赢得环境、百姓赢得财富、政府赢得民心、社会赢得和谐”目标成为棚户区改造研究的重点。
一、棚户区改造房屋征收补偿纠纷主要成因
（一）征收与补偿时间节点冲突导致被征收房屋价值减损
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”条例虽然明确规定了被征收房屋價值的补偿应按评估的市场价格确定。但在征收实务中，房屋征收决定作出之日与最终与被征收人签订补偿协议往往有较大的时间差，且房屋评估机构的选定、评估都需要时间，然而房地产市场价格在这期间可能发生较大的波动，特别是全国房价持续上涨的趋势下，最终签约时的房屋市场价格与评估价可能存在较大差异性。
其次，因征收补偿价格有异议，在征收决定书规定的时间内，被征收人无法与征收部门达成征收补偿协议。依据条例的规定，由房屋征收部门报请作出征收决定的地方政府作出补偿决定。而地方政府作出补偿决定也往往需要较长的时间，这期间拟被征收的房屋市场价值也可能发生较大波动，地方政府不可能重新让评估机构进行评估。
（二）房屋价值评估制度不健全且缺乏司法救济程序
首先，从目前法院审理因棚户区改造房屋征收补偿纠纷案件审理情况来看，法院对于因房屋评估方案不合理而产生的纠纷目前并没有纳入到司法审查的范围，也即法院仅对征收合法性进行司法审查，而不对征收的合理性进行审查，因此被征收人无法因评估方案不合理而起诉房屋评估机构，只能通过申请复核评估、申请鉴定等方式维权。司法审查的缺失难与保障被征收人的合法权益。
其次因房屋征收评估因户数多，评估量大的特点，如何选取客观公平的标准对被征收房屋进行分级，如何保障到每户都能公平合理的估价这是急需要解决的问题。实践中大量征收纷纠的产生，跟评估机构“一刀切”未考虑每一户的具体情况进行分户评估有关。
（三）房屋补偿方式单一，房屋产权调换异地安置率偏高损害被征收人利益
条例赋予了被征收人补偿方式的选择权，可以选择货币补偿和产权调换两种方式。产权调换就可分为就近产权调换和异地产权调换。但在棚户区改造实践中，很多地方政府变相剥夺了被征收人的选择权，产权调换只有异地产权调换一种方式，且可供选择的异地产权调换房屋大多地理位置极其偏僻，而被征收的房屋大多地处市区，地理位置优越、教育、医疗等设施齐全。被征收人如选择货币补偿，又往往因为被征收房屋面积小，所得补偿金无力购买同地段新开发的商品房。因此异地产权调换率偏高极大地损害了弱势被征收人的合法权益。
（四）不经法定程序的违法强制搬迁
条例明确规定实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违法断水、断电等方式迫使被征收人搬迁。被征收人签订了补偿协议后在规定的期限内不搬迁的，或者不服征收补偿决定又不起诉的，作出征收决定的地方人民政府可以申请法院强制执行。
二、破解棚户区改造房屋征收补偿纠纷困境路径选择
（一）征收补偿应当遵循及时性原则
首先《条例》对于棚户区改造中房屋征收规定的是先征收后补偿程序。补偿往往滞后于征收，特别是在房地产价格持续上涨的情况下，被征收人实际获得的货币补偿往往低于被征收房屋同类房屋的价格，实际上侵犯了被征收人的合法权益。特别是当被征收人与征收人在签约期内无法达成补偿协议的情况下，房屋征收部门报请作出征收决定的地方政府按照征收补偿方案作出补偿决定，而作出补偿决定通常需要一年甚至以上的时间，相关法律法规对于地方政府作出补偿决定并没有规定具体的时间节点，这期间被征收房屋价格上涨因素征收部门是不予考虑的。因此，地方性法规、规章应当明确作出补偿决定的时间上限，并且应当充分考虑这期间被征收房屋价格上涨的因素，给予一定比例的价格补偿。
（二）被征收房屋价值评估应当纳入司法审查范畴
为保障被征收人合法权益，被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构依法依规进行评估。《条例》规定了房地产评估机构的选择办法，在实践中，多数评估机构是由房屋征收部门通过摇号、抽签等随机方式确定，并经公证机关公证。虽然此举体现了一定的公平、公正性，但仅由一家房地产评估机构评估结果作为房屋价值补偿的依据仍然欠缺公正性。建议地方政府制定相应的实施细则，至少应当选择两家或以上房地产评估机构，独立开展评估，根据各自己的评估结论，最终由房屋征收部门综合确定被征收房屋的补偿价值。
房地产价格评估机构对被征收房屋价值评估应当坚持“三公”原则，即公平、公正、公开，充分考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、土地价值等因素，同时应当对室内装饰装修、机器设备、物资搬迁费用，以及停产停业损失进行评估。对于被征收人应当提供分户评估结果。《条例》规定了被征收人对于评估结果的异议处理程序，被征收人可以申请复核以及房地产价格评估专家委员会申请鉴定。但《条例》并没有赋予被征收人对于评估结果的复核决定以及鉴定意见提起行政复议或行政诉讼的权利。而实践中，被征收人往往不服补偿决定而提起行政诉讼，同时申请法院审查房屋价值评估结果的合理性，通常法院仅仅审查征收决定及补偿决定程序的合法性，而不审查房屋评估结果的合理性。法院司法审查应坚持全面性审查，注重合法性与合理性相结合，才能最大限度保障弱势被征收人的合法权益。 （三）完善房屋征收补偿方式，保障被征收人选择权
棚户区改造系政府民心工程，且涉及到大量弱势被征收人，因此房屋征收补偿应当尊重被征收人的选择权，不应过分鼓励货币补偿方式，应当增加房屋产权调换补偿选择，特别是增加就近产权调换的补偿选择。在棚改实践中，大多数地方政府遵循的房屋征收安置补偿原则为“严格控制就地就近安置、适度鼓励货币补偿、优惠实施异地安置”。目的在于引导老城区人员导入新城区，优化老城区土地资源。但这种指导思想没有充分考虑弱势被征收人的合法权益。棚户区被征收人房屋普遍存在户型面积小特点，如果选择货币补偿，补偿金不足以在同地段購买新的商品房，如果选择异地产权调换，政府提供的安置小区普遍比较偏远，存在生活设施不全，教育、医疗资源欠缺等特点。不利于被征收人特别是老年被征收人的生活。
对于选择货币补偿的，征收部门应当考虑在房屋市场评估价基础上增加一定比例的补助，以及给予提前搬迁奖励。以达到和谐征收，维护弱势被征收人利益的目的。《南昌市中心城区旧城（棚户区）改造国有土地上房屋征收安置补偿办法 》中规定给予选择货币补偿的被征收人高于被征收房屋市场评估价20%的补助与及高于被征收房屋市场评估价最高20%提前搬迁奖。此举对于大力推进旧城改造效果显著。
对于选择就近产权调换的被征收人，应充分供给就近安置房源，同时本着实事求是的原则妥善解决被征收房屋因为历史原因自行搭建房屋的补偿认定问题。对于被征收人经济困难，无力购买安置住房的，可优先享受保障性住房。南昌市棚户区改造政策对于仅有一处房屋，被征收房屋面积小于36平米的补齐36平米。有利于保障住房困难户的合法权益。
四、结语
棚户区旧城改造对于合理分流旧城区人口，改善民众居住条件，维护公共利益具有重要意义。在棚户区改造过程中，一方面应完善房屋征收补偿法律制度，保障被征收人合法权益，另一方面坚持依法征收平衡公共利益与个人利益，推进征收补偿法治化的完善，化解征收补偿纠纷，促进社会和谐稳定。
参考文献：
[1]诸培新.我国房屋征收强制执行制度的反思与重构.甘肃社会科学.2012（9）
[2]陈丛刊.姜晓萍.论城市房屋征收之被征收人权利保护.理论与改革.2012（2）
[3]葛明珍.弱势群体权益的司法保护。山东大学学报：哲学社会科学版.2013（6）
作者简介：
李震刚，男，汉族，东华理工大学法律顾问、文法学院教师，法学硕士，研究方面：经济法、商法。
抚州市社科规划项目（18sk036）：“棚户区改造中被征收人利益保护机制研究——以抚州市为例”成果。
作者单位：东华理工大学