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一、建国后中国土地制度改革简要回顾
建国以来，围绕土地、劳动力等生产要素的优化配置，以及提高土地利用率和生产率，我国农村土地制度进行了三次重大改革：1950年，我国颁布了《中华人民共和国土地改革法》，彻底消灭地主土地所有制, 实行了农民土地所有制，使农民了获得了土地的所有权和经营权。之后从1953年开始将土地农民私有制改革为集体所有、集体统一经营使用的土地制度，实行农业合作化, 加强对农业的社会主义改造。直至从20世纪80年代初期开始，中国开始实行具有划时代意义的第三次农村土地制度改革，即实行家庭联产承包责任制。把集体所有、统一经营使用的农地转变为家庭所有，按人口采取包产到户，由农户自主经营。实现了土地所有权与使用权的分离，调动了亿万农民的积极性，取得了较大成功。
二、家庭联产承包责任制在特定阶段的优势
其主要表现在：第一，在坚持农地公有制前提下，实行农民自主经营，强化了农民和土地的亲和关系，在保证农村稳定的前提下实现了农地改革；第二, 由于农民自主经营,减少了不必要的劳动监督和组织等管理成本,农民完全按照“经济人”原则, 以自身利益最大化来安排农业生产和劳动；第三,“交够国家的,留够集体的,剩下就是自己的”,形成了对农民有效的经济激励：第四,农民还可以依据自身偏好,利用自有的生产要素自由发展多种副业,催生了多样化的农村经济组织, 促进了农村大发展。
三、家庭联产承包责任制在现阶段凸现的劣势
纵观历史，任何制度的存在都有一定的历史适应性和阶段性，因此家庭联产承包责任制虽然曾在特定时期内极大地促进了生产力的发展,但随着其效率的逐渐释放和社会进步,农村土地制度所存在的缺陷已成为我国农村经济发展的“瓶颈”，“三农”问题的根本所在。
1、农地资源凝固，农民“退出”机制缺乏
现行体制下，由于“按人配地，按户承包”的原则过分强调土地的平均分配以及对农地承包使用权流动的诸多限制，导致农地与农民的身份捆绑在一起，成为非可交易的商品。而与此同时，由于农业收入过低导致大量农民进城打工，而其承包地既不能退也不能转包，按人、按地缴纳的税费也必须照交不误，这使许多农民被迫“斡旋”于农、城两地，转业成本过高，严重挫伤了农民的生产积极性；此外, 离农进城的农民由于被排除在城市社会保障之外，又缺乏相应的农村社会保障机制，因此他们又将农地视为最后保障，使得农地实际上又承担着农村的社会保障功能，这也使农地难以按市场经济规则进行流转。
2、农地资源分割，生产方式和管理落后，无法达到规模经济
家庭联产承包责任制，为了使农户对耕地占有具有无差异性，要求做到在数量上平等的同时实现质量的平等，从而导致了土地的均分、细化及农户的分散经营。这种状态首先造成固定资产重复购置和低效率使用，延缓科学技术的推广和实施；且不便于使用机械，或使用机械的成本太高，使得生产方式落后，难以提高农业生产效率。其次，由于没有精细分工，农民成了通才，什么都会做却做得不精，阻碍了生产率的提高。第三，这种农地制度也不利于提高分布于农民中的异质人力资本的配置效率，从而不利于农业的分工与专业化以及生产技术的进步，不利于形成农业生产的规模经济和农业科技化。第四，小规模分散经营，势单力薄，面临着进入市场难和保护自身利益难等一系列问题。随着市场化进程的加快，这种小生产状态将日益受到大市场的挑战。
3、市场化程度低，不适应市场经济的发展
由于生产观念落后，没有市场理念。家庭联产承包责任制下，土地的基本功能是保障功能，因此农户基本上以自产自销为主，俨然处于自然经济状态。此外，农民自身素质偏低、获取信息的渠道不畅以及针对农民的教育培训体系缺位，降低了市场信息的可获得性。农户忽视或无法准确获得市场信息，不能使土地产值最大化，制约了农民收入的增长。
4、农产品价值不高，农民增收难
在现行体制下，一方面由于农业结构的不合理，农户基本上是能种什么就种什么，自己需要什么就种什么，往往是一个地方什么都种，很大程度上存在着农业结构趋同化，导致“谷贱伤农”，并没有充分发挥各地的区位优势。另一方面，由于产品差异性小，现有市场上的农产品商标率低，更谈不上争创品牌，与国外农业产业化、品牌化差距甚远，加之农产品的对外贸易还存在着技术壁垒，现在的农户也很难从中获益。
5、农村税费不符合马克思地租理论
马克思级差地租理论认为：由于土地的优劣程度不同，从而导致农产品个别生产价格与社会生产价格存在差额，从而形成差额利润。因此，程度不同的土地缴纳有差别的地租。把土地作为一种生产要素，不同土地其要素价格也不同。然而现行体制下的农村税费却不符合上述理论。
四、实行以农地股份制为主体多种形式并存的建议
基于上述分析，我们发现家庭联产承包责任制已经不适应社会生产力发展的要求, 迫切需要进行新的土地制度创新。创新的目标在于构建一种既能促进农村劳动生产力不断发展，又能被农民所拥护的、适合中国国情的新型土地管理模式和经营组织形式，以解决好“三农”问题。因此我国农村土地制度改革必须坚持以下基本原则：
一是以人为本原则。社会主义国家，人民是国家的主人。我们的改革必须要得到广大人民群众的拥护和支持，不能是行政强制性的。
二是土地资源配置市场化原则。土地资源配置市场化是建立社会主义市场经济体制的理性选择，是解决农村家庭联产承包责任制深层次矛盾的必由之路，是与城市化和土地市场化相对接的系统工程，是农村城镇化与农村人口变迁的配套措施，是使农村隐性市场导向公开化和规范化的现实途径[1]。可以说土地资源配置市场化是农村土地制度改革的关键，也是土地制度改革的目的所在。
三是因地制宜原则。由于社会经济发展的不平衡，以及各地资源禀赋不同，农业、农村经济存在着明显的地域差异性和层次性。农村土地制度的改革必须采取因地制宜，混合多元化的模式，不能采取“一刀切”的模式。 经济较发达、农业发展较快的东部沿海地区农业土地制度改革的实践步伐可相对加快，但对于广大经济欠发达地区，土地制度改革的推进难度则相对较大。
四是土地可持续利用的原则。土地是人类赖以生存和发展最基本的资源，是构成地球生命最基本的要素，也是创造其它财富的主要源泉。土地利用既受自然条件的限制，也受社会、经济、技术条件的影响。土地资源作为一种稀缺性的资源，其数量上是有限的，质量也不是无限的，如过度利用，终将耗竭。要求土地使用者在土地利用方式的选择、土地制度改革的运作上均应以有利于保持和提高土地的生产能力、保持土地资源的内在潜力、保护耕地的数量和质量为行为准则，在追求土地经济效益的同时，兼顾土地利用的发展性、持续性、协调性和公平性。
基于上述的基本原则以及对现有体制的分析，我们提出建立以农地股份制为主体，联产承包、租赁经营为补充的多样化农村土地制度。
农地股份制，是以集体所有制为基础，利用股份制多层产权结构的特点，将土地分解为价值资产和实体资产，进而将土地所有权分解为土地股权、经营权和使用权，在此“三权分离”基础上，形成农民拥有土地资产的股权，集体掌握土地经营权，农业经济组织享有土地使用权的权利制衡关系，从而实现土地股份制与土地经营租赁制相结合的双层产权制度。实行农地股份制，可以克服现有体制的弊端，具有以下突出优势：组织形式企业化，生产理念市场化，生产技术科学化，生产过程标准化，劳动分工专业化，融资渠道多样化，投资规模扩大化，农业结构合理化，农业税赋科学化。
实现农地股份制的具体做法为：一是实施所有权主体与经营权主体的换位，即实现拥有所有权的集体和掌握经营权的农户换位，这是实行农地股份制的关键。通过股份制改造，一方面，将土地资产量化为股份，均等地分给每个农民，使农户成为土地所有者；另一方面，将置换出的农民对土地的经营权，交给集体，使其成为土地的经营者，负责土地的经营活动，进而形成了集体经营和农户所有的新双层产权制度。二是引进股份制的权力制衡机制。组建股东大会，建立董事会、监事会，然后再由董事会聘用“懂经营，会管理”的能人具体负责日常经营活动。三是改变经营方式，以市场为导向，以效益为目标，实现规模化经营。四是农户可以通过股息和分红的形式，每年分享土地经营收入。此外，还可实行联产承包、租赁经营等多种方式为补充，使得农地股份制能够顺利实施。
五、配套措施及制度保障
1、千方百计扩大就业，减轻改革阵痛。实行农地股份制，将使隐蔽失业公开化。为此，一方面要充分利用改革所带来的契机，不失时机增加就业；另一方面政府要对农业倾斜，加大对农村公共物品的投入，增加就业机会。
2、抓紧改革户籍制度。把农业户口和非农业户口严格区分开来，是造成目前城市化严重滞后于工业化，产生诸多社会问题的制度性原因。
3、深化社会保障制度改革。扩大社会保障面，逐步建立农民与市民、各种所有制企业职工平等一致的、覆盖全社会的社会养老保险、医疗保险、失业保险等在内的社会保障体系，同等享受最低生活保障。
4、劳动就业制度改革。清除对农民工进城的歧视性政策，打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限，真正使农民工享受同等的劳动权益和就业机会。
5、财政与税收体制改革。全面取消农业税、农业特产税等涉农税收，采取对涉农企业征收企业所得税的形式；适当降低涉农企业所得税税率。政府加快对农村的财政支持，采取反哺农业。
(作者单位:南京审计学院)
建国以来，围绕土地、劳动力等生产要素的优化配置，以及提高土地利用率和生产率，我国农村土地制度进行了三次重大改革：1950年，我国颁布了《中华人民共和国土地改革法》，彻底消灭地主土地所有制, 实行了农民土地所有制，使农民了获得了土地的所有权和经营权。之后从1953年开始将土地农民私有制改革为集体所有、集体统一经营使用的土地制度，实行农业合作化, 加强对农业的社会主义改造。直至从20世纪80年代初期开始，中国开始实行具有划时代意义的第三次农村土地制度改革，即实行家庭联产承包责任制。把集体所有、统一经营使用的农地转变为家庭所有，按人口采取包产到户，由农户自主经营。实现了土地所有权与使用权的分离，调动了亿万农民的积极性，取得了较大成功。
二、家庭联产承包责任制在特定阶段的优势
其主要表现在：第一，在坚持农地公有制前提下，实行农民自主经营，强化了农民和土地的亲和关系，在保证农村稳定的前提下实现了农地改革；第二, 由于农民自主经营,减少了不必要的劳动监督和组织等管理成本,农民完全按照“经济人”原则, 以自身利益最大化来安排农业生产和劳动；第三,“交够国家的,留够集体的,剩下就是自己的”,形成了对农民有效的经济激励：第四,农民还可以依据自身偏好,利用自有的生产要素自由发展多种副业,催生了多样化的农村经济组织, 促进了农村大发展。
三、家庭联产承包责任制在现阶段凸现的劣势
纵观历史，任何制度的存在都有一定的历史适应性和阶段性，因此家庭联产承包责任制虽然曾在特定时期内极大地促进了生产力的发展,但随着其效率的逐渐释放和社会进步,农村土地制度所存在的缺陷已成为我国农村经济发展的“瓶颈”，“三农”问题的根本所在。
1、农地资源凝固，农民“退出”机制缺乏
现行体制下，由于“按人配地，按户承包”的原则过分强调土地的平均分配以及对农地承包使用权流动的诸多限制，导致农地与农民的身份捆绑在一起，成为非可交易的商品。而与此同时，由于农业收入过低导致大量农民进城打工，而其承包地既不能退也不能转包，按人、按地缴纳的税费也必须照交不误，这使许多农民被迫“斡旋”于农、城两地，转业成本过高，严重挫伤了农民的生产积极性；此外, 离农进城的农民由于被排除在城市社会保障之外，又缺乏相应的农村社会保障机制，因此他们又将农地视为最后保障，使得农地实际上又承担着农村的社会保障功能，这也使农地难以按市场经济规则进行流转。
2、农地资源分割，生产方式和管理落后，无法达到规模经济
家庭联产承包责任制，为了使农户对耕地占有具有无差异性，要求做到在数量上平等的同时实现质量的平等，从而导致了土地的均分、细化及农户的分散经营。这种状态首先造成固定资产重复购置和低效率使用，延缓科学技术的推广和实施；且不便于使用机械，或使用机械的成本太高，使得生产方式落后，难以提高农业生产效率。其次，由于没有精细分工，农民成了通才，什么都会做却做得不精，阻碍了生产率的提高。第三，这种农地制度也不利于提高分布于农民中的异质人力资本的配置效率，从而不利于农业的分工与专业化以及生产技术的进步，不利于形成农业生产的规模经济和农业科技化。第四，小规模分散经营，势单力薄，面临着进入市场难和保护自身利益难等一系列问题。随着市场化进程的加快，这种小生产状态将日益受到大市场的挑战。
3、市场化程度低，不适应市场经济的发展
由于生产观念落后，没有市场理念。家庭联产承包责任制下，土地的基本功能是保障功能，因此农户基本上以自产自销为主，俨然处于自然经济状态。此外，农民自身素质偏低、获取信息的渠道不畅以及针对农民的教育培训体系缺位，降低了市场信息的可获得性。农户忽视或无法准确获得市场信息，不能使土地产值最大化，制约了农民收入的增长。
4、农产品价值不高，农民增收难
在现行体制下，一方面由于农业结构的不合理，农户基本上是能种什么就种什么，自己需要什么就种什么，往往是一个地方什么都种，很大程度上存在着农业结构趋同化，导致“谷贱伤农”，并没有充分发挥各地的区位优势。另一方面，由于产品差异性小，现有市场上的农产品商标率低，更谈不上争创品牌，与国外农业产业化、品牌化差距甚远，加之农产品的对外贸易还存在着技术壁垒，现在的农户也很难从中获益。
5、农村税费不符合马克思地租理论
马克思级差地租理论认为：由于土地的优劣程度不同，从而导致农产品个别生产价格与社会生产价格存在差额，从而形成差额利润。因此，程度不同的土地缴纳有差别的地租。把土地作为一种生产要素，不同土地其要素价格也不同。然而现行体制下的农村税费却不符合上述理论。
四、实行以农地股份制为主体多种形式并存的建议
基于上述分析，我们发现家庭联产承包责任制已经不适应社会生产力发展的要求, 迫切需要进行新的土地制度创新。创新的目标在于构建一种既能促进农村劳动生产力不断发展，又能被农民所拥护的、适合中国国情的新型土地管理模式和经营组织形式，以解决好“三农”问题。因此我国农村土地制度改革必须坚持以下基本原则：
一是以人为本原则。社会主义国家，人民是国家的主人。我们的改革必须要得到广大人民群众的拥护和支持，不能是行政强制性的。
二是土地资源配置市场化原则。土地资源配置市场化是建立社会主义市场经济体制的理性选择，是解决农村家庭联产承包责任制深层次矛盾的必由之路，是与城市化和土地市场化相对接的系统工程，是农村城镇化与农村人口变迁的配套措施，是使农村隐性市场导向公开化和规范化的现实途径[1]。可以说土地资源配置市场化是农村土地制度改革的关键，也是土地制度改革的目的所在。
三是因地制宜原则。由于社会经济发展的不平衡，以及各地资源禀赋不同，农业、农村经济存在着明显的地域差异性和层次性。农村土地制度的改革必须采取因地制宜，混合多元化的模式，不能采取“一刀切”的模式。 经济较发达、农业发展较快的东部沿海地区农业土地制度改革的实践步伐可相对加快，但对于广大经济欠发达地区，土地制度改革的推进难度则相对较大。
四是土地可持续利用的原则。土地是人类赖以生存和发展最基本的资源，是构成地球生命最基本的要素，也是创造其它财富的主要源泉。土地利用既受自然条件的限制，也受社会、经济、技术条件的影响。土地资源作为一种稀缺性的资源，其数量上是有限的，质量也不是无限的，如过度利用，终将耗竭。要求土地使用者在土地利用方式的选择、土地制度改革的运作上均应以有利于保持和提高土地的生产能力、保持土地资源的内在潜力、保护耕地的数量和质量为行为准则，在追求土地经济效益的同时，兼顾土地利用的发展性、持续性、协调性和公平性。
基于上述的基本原则以及对现有体制的分析，我们提出建立以农地股份制为主体，联产承包、租赁经营为补充的多样化农村土地制度。
农地股份制，是以集体所有制为基础，利用股份制多层产权结构的特点，将土地分解为价值资产和实体资产，进而将土地所有权分解为土地股权、经营权和使用权，在此“三权分离”基础上，形成农民拥有土地资产的股权，集体掌握土地经营权，农业经济组织享有土地使用权的权利制衡关系，从而实现土地股份制与土地经营租赁制相结合的双层产权制度。实行农地股份制，可以克服现有体制的弊端，具有以下突出优势：组织形式企业化，生产理念市场化，生产技术科学化，生产过程标准化，劳动分工专业化，融资渠道多样化，投资规模扩大化，农业结构合理化，农业税赋科学化。
实现农地股份制的具体做法为：一是实施所有权主体与经营权主体的换位，即实现拥有所有权的集体和掌握经营权的农户换位，这是实行农地股份制的关键。通过股份制改造，一方面，将土地资产量化为股份，均等地分给每个农民，使农户成为土地所有者；另一方面，将置换出的农民对土地的经营权，交给集体，使其成为土地的经营者，负责土地的经营活动，进而形成了集体经营和农户所有的新双层产权制度。二是引进股份制的权力制衡机制。组建股东大会，建立董事会、监事会，然后再由董事会聘用“懂经营，会管理”的能人具体负责日常经营活动。三是改变经营方式，以市场为导向，以效益为目标，实现规模化经营。四是农户可以通过股息和分红的形式，每年分享土地经营收入。此外，还可实行联产承包、租赁经营等多种方式为补充，使得农地股份制能够顺利实施。
五、配套措施及制度保障
1、千方百计扩大就业，减轻改革阵痛。实行农地股份制，将使隐蔽失业公开化。为此，一方面要充分利用改革所带来的契机，不失时机增加就业；另一方面政府要对农业倾斜，加大对农村公共物品的投入，增加就业机会。
2、抓紧改革户籍制度。把农业户口和非农业户口严格区分开来，是造成目前城市化严重滞后于工业化，产生诸多社会问题的制度性原因。
3、深化社会保障制度改革。扩大社会保障面，逐步建立农民与市民、各种所有制企业职工平等一致的、覆盖全社会的社会养老保险、医疗保险、失业保险等在内的社会保障体系，同等享受最低生活保障。
4、劳动就业制度改革。清除对农民工进城的歧视性政策，打破农村劳动力与城市劳动力在政策上、制度上的界限，真正使农民工享受同等的劳动权益和就业机会。
5、财政与税收体制改革。全面取消农业税、农业特产税等涉农税收，采取对涉农企业征收企业所得税的形式；适当降低涉农企业所得税税率。政府加快对农村的财政支持，采取反哺农业。
(作者单位:南京审计学院)