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摘要：日益频发的突发环境事件不仅直接威胁生态环境、社会秩序，也是我国经济快速发展进程中的一大阻碍。分析《环境保护法》第31条有关突发环境事件应急机制的规定和我国的法制现状，其中仍存有诸多不足。对此笔者为我国突发环境事件应急机制提出了完善意见。
关键词：环境保护法；突发环境事件；应急机制；危害性
近几年，一系列突发环境事件，给公众的生命、健康和财产安全造成了严重的损害，也阻碍了经济和社会的发展。因此应完善我国《环境保护法》①第31条规定的突发环境事件应急机制，以有效预防和及时应对突发环境事件。
一、我国突发环境事件应急机制的法制现状和存在的问题
（一）我国突发环境事件应急机制的法制现状
《环保法》第31条第1款规定：“造成或可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理。”从立法角度分析，“必须立即采取处理措施”应包括两方面内容：对于可能造成污染事故的，应依照突发环境事件防护性法律的相关规定；对于已经造成污染事故的，应依照突发环境事件应急性法律的相关规定。
第一，突发环境事件防护性法律的规定。1989年通过的《环保法》其规定的内容较为原则。但针对具体领域具体种类的突发环境事件，我国出台与之相应的法律法规中均规定了处理措施，如：《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等。第二，突发环境事件行政规范。国家针对突发环境事件制定的专项应急行政规范有：《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》等。第三，各领域管理条例中的相关条款。如：《建设项目环境保护管理条例》、《江苏省海洋环境保护条例》、《浙江省水污染防治条例》等。
从一般原则性的《环保法》到专项应急的各类预案，再到各领域管理条例中相关条款，我国现有的法律制度几乎涵盖了已发生或可能发生突发环境事件的各个角落，也为依法“立即采取处理措施”，提供了良好的法律保障。
（二）我国突发环境事件应急机制存在的问题
1.宪法、《环境保护法》及相关法律存在不足
第一，宪法存在的不足。宪法第9条第2款和第26条均有相关规定，但从条文来看，宪法中对于环境保护和改善问题只做了常态化的规定，并没有列出非常态下环境保护和改善的问题。虽然2004年颁布的宪法修正案将原“戒严”替换为“紧急状态”，但对于“紧急状态”的定义、适用条件、适用范围以及是否包括突发环境事件等问题并未明确。在制定下位法时，制定权限很难把握。
第二，《环保法》存在的不足。我国《环保法》由全国人大常委会通过，根据《立法法》第7条第2款的规定，只有经全国人大制定和修改的法律才能称之为基本法律，因此，《环保法》不能将其作为基本法视之。《环保法》作为一部环境保护和改善的综合性法律，其内容也只是作了普遍性的规定，尤其是第31条应急措施在条文中没有具有可操作性的内容。
第三，其他相关法律存在的不足。我国缺乏一部具有可操作性的综合性环境保护法律，现有的各相关法律法规在应急机制方面缺乏衔接，不利于应对突发环境事件中统筹协调、共同防治。
2.环保等有关部门应急体制中存在漏洞
第一，应急机构临时组建。我国《环保法》第31条只规定“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理”，并未明确，须立即采取措施的“单位”的含义和范围。《国家突发环境事件应急预案》规定：“在国务院的统一领导下，全国环境保护部际联席会议负责统一协调突发环境事件的应对工作……地方各级人民政府的突发环境事件应急机构由地方人民政府确定。”由此看出，我国应对突发环境事件时缺少常设性的应急组织或机构，对“全国环境保护部际联席会议”的法律地位、权责也没有具体规定。在突发环境事件骤然降临时，“应急领导小组”就应事而生。因突发环境事件具有突发性、危害严重性等特点，临时组建应急机构具有一定的滞后性、缺乏统一性，不利于及时应对和统筹指挥。
第二，职责分工不明确。《环保法》第31条规定：突发环境事件，应向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告《环保法》第6条规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一管理。”但因未对环境保护行政主管部门的设置形式加以规定，导致的问题有：多个环保部门可能出现职能重复、交差的现象，职责分工不明确或缺乏沟通协作，容易互相推诿、难以统筹协调，不利于发挥各职能部门的专业优势。
第三，各职能部门危机意识不强。《环保法》第31条第2款规定：“可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。”对于“重大污染事故”企业事业单位才采取措施应对显然是不合理的。我国目前仍然处于工业化进程快速推进的时代，资源开采量大、需求量也大，企业事业单位是资源主要的开采者和消费者，同时也是地方经济的重要支柱。由于经济利益的驱使，许多地方政府对于企业事业单位的日常污染行为采取放任的态度，以牺牲自然环境换取经济的片面增长。然而“冰冻三尺非一日之寒”，日积月累的环境破坏，终会导致突发环境事件的频发，此时再“加强防范”岂不为时晚矣！
3.信息公开不及时、不透明
第一，信息公开不及时。《环境保护法》第31条和《环境信息公开办法》等相关法律法规均使用“及时”一词。而近几年突发环境事件的解决中，信息“及时”公开的现状也未能如期待般美好。
第二，信息公开不透明。《环保法》第31条仅规定对于突发环境事件应及时通报和报告，但未对应当通报和报告的内容作具体规定。《环境信息公开办法》第11条虽然以列举的形式规定了信息公开的范围，但针对突发环境事件仅规定公开突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置等情况；同时，第12条还规定了三类不得公开的内容：涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息。由于这三者的范围没有在环境相关法律法规中明确界定，且《环境信息公开办法》是由国家环境保护总局颁布，仅是部门规章，只能约束各级的环境保护部门，而政府或其他职能部门则不在其管辖范围内。
二、完善我国突发环境事件应急机制
（一）强化突发环境事件应急机制的法制建设
第一，宪法层面。我国现行法律中尚未明确“突发环境事件”的概念或是否包含于“紧急状态”之中，总结域外经验可以分为两种模式：一是紧急状态法与一般突发环境事件应对法合并立法，例如日本、澳大利亚等；二是紧急状态法与突发事件应对法分别立法，例如美国、俄罗斯、土耳其等。此笔者认为，宪法作为我国的根本大法引入“突发环境事件”的概念并明确其是否包含于“紧急状态”之中显得尤为必要，既可以弥补宪法在非常态环境保护方面的立法空白，又可以使《国家突发环境事件应急预案》等相关法律法规有明确的宪法依据。
第二，《环保法》层面。现行《环境保护法》颁布于1989年，随着社会的发展，其自身具有的局限性亟需克服，2013年我国提出了《环境保护法》修改草案第二次审议稿，因此，笔者认为应该以此次修改为契机，对相关概念、范围等予以明确，并注重强化《环保法》的实际应用价值。
（二）明确职责，加强各职能部门的协调统一
突发环境事件应急机制是一项包括事前预防、事中处置、事后救济在内的系统工程，强化各职能部门之间的相互协作，发挥各专业优势对应对突发环境事件十分必要。各级政府应当常设具有决策性和专业性的突发环境事件应急指挥机构，由各级最高行政长官和各职能部门组成。明确各个职能部门的职责，保障应急机制的有序运转。
（三）信息公开，保障公民知情权
公开时间和内容。我国《环境信息公开办法》规定公民、法人和其他组织有获取环境信息的权益，因此，《环保法》第31条对于突发环境事件的通报和报告时间应予以明确。为避免造成社会恐慌，应在能够公开的范围内，让公众了解事件现状、应急预案等，第一时间将突发环境事件的具体情况对公众通报并加以科学引导，有利于加强公众的科学防范意识。
公开主体。《环保法》第31条并没有设定企业有信息公开的义务。政府是突发环境事件信息公开的主体，但并不是唯一主体。企业是自然资源的主要消费者，也是环境破坏的“主力军”，加强企业环境信息的公开，有利于强化企业环保意识和危机意识。
公开范围。《环境信息公开办法》规定：涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息的不得公开。为防止该规定成为滥用权力规避责任的“合法”依据，首先应明确此三类不宜公开信息的范围；其次，制定保密信息的审核标准；最后确定审核主体，对不宜公开的内容应由专门机关或者上级机关进行核查。
注释：
①以下简称《环保法》。
参考文献：
[1]李艳岩.《环境突发事件立法研究》，《黑龙江社会科学》，2004（3）
[2]唐仙丽，杨宇静.《论中国突发性环境污染事故应急立法的完善》，《重庆大学学报》，2005（6）
[3]郑荷花.《论我国环境信息公开制度——从松花江污染事件切入》，《沧桑》2006（3）
作者简介：
万瑜，南京工业大学法律与行政学院2012级硕士研究生。
关键词：环境保护法；突发环境事件；应急机制；危害性
近几年，一系列突发环境事件，给公众的生命、健康和财产安全造成了严重的损害，也阻碍了经济和社会的发展。因此应完善我国《环境保护法》①第31条规定的突发环境事件应急机制，以有效预防和及时应对突发环境事件。
一、我国突发环境事件应急机制的法制现状和存在的问题
（一）我国突发环境事件应急机制的法制现状
《环保法》第31条第1款规定：“造成或可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理。”从立法角度分析，“必须立即采取处理措施”应包括两方面内容：对于可能造成污染事故的，应依照突发环境事件防护性法律的相关规定；对于已经造成污染事故的，应依照突发环境事件应急性法律的相关规定。
第一，突发环境事件防护性法律的规定。1989年通过的《环保法》其规定的内容较为原则。但针对具体领域具体种类的突发环境事件，我国出台与之相应的法律法规中均规定了处理措施，如：《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等。第二，突发环境事件行政规范。国家针对突发环境事件制定的专项应急行政规范有：《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发环境事件应急预案》、《国家突发地质灾害应急预案》等。第三，各领域管理条例中的相关条款。如：《建设项目环境保护管理条例》、《江苏省海洋环境保护条例》、《浙江省水污染防治条例》等。
从一般原则性的《环保法》到专项应急的各类预案，再到各领域管理条例中相关条款，我国现有的法律制度几乎涵盖了已发生或可能发生突发环境事件的各个角落，也为依法“立即采取处理措施”，提供了良好的法律保障。
（二）我国突发环境事件应急机制存在的问题
1.宪法、《环境保护法》及相关法律存在不足
第一，宪法存在的不足。宪法第9条第2款和第26条均有相关规定，但从条文来看，宪法中对于环境保护和改善问题只做了常态化的规定，并没有列出非常态下环境保护和改善的问题。虽然2004年颁布的宪法修正案将原“戒严”替换为“紧急状态”，但对于“紧急状态”的定义、适用条件、适用范围以及是否包括突发环境事件等问题并未明确。在制定下位法时，制定权限很难把握。
第二，《环保法》存在的不足。我国《环保法》由全国人大常委会通过，根据《立法法》第7条第2款的规定，只有经全国人大制定和修改的法律才能称之为基本法律，因此，《环保法》不能将其作为基本法视之。《环保法》作为一部环境保护和改善的综合性法律，其内容也只是作了普遍性的规定，尤其是第31条应急措施在条文中没有具有可操作性的内容。
第三，其他相关法律存在的不足。我国缺乏一部具有可操作性的综合性环境保护法律，现有的各相关法律法规在应急机制方面缺乏衔接，不利于应对突发环境事件中统筹协调、共同防治。
2.环保等有关部门应急体制中存在漏洞
第一，应急机构临时组建。我国《环保法》第31条只规定“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理”，并未明确，须立即采取措施的“单位”的含义和范围。《国家突发环境事件应急预案》规定：“在国务院的统一领导下，全国环境保护部际联席会议负责统一协调突发环境事件的应对工作……地方各级人民政府的突发环境事件应急机构由地方人民政府确定。”由此看出，我国应对突发环境事件时缺少常设性的应急组织或机构，对“全国环境保护部际联席会议”的法律地位、权责也没有具体规定。在突发环境事件骤然降临时，“应急领导小组”就应事而生。因突发环境事件具有突发性、危害严重性等特点，临时组建应急机构具有一定的滞后性、缺乏统一性，不利于及时应对和统筹指挥。
第二，职责分工不明确。《环保法》第31条规定：突发环境事件，应向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告《环保法》第6条规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一管理。”但因未对环境保护行政主管部门的设置形式加以规定，导致的问题有：多个环保部门可能出现职能重复、交差的现象，职责分工不明确或缺乏沟通协作，容易互相推诿、难以统筹协调，不利于发挥各职能部门的专业优势。
第三，各职能部门危机意识不强。《环保法》第31条第2款规定：“可能发生重大污染事故的企业事业单位，应当采取措施，加强防范。”对于“重大污染事故”企业事业单位才采取措施应对显然是不合理的。我国目前仍然处于工业化进程快速推进的时代，资源开采量大、需求量也大，企业事业单位是资源主要的开采者和消费者，同时也是地方经济的重要支柱。由于经济利益的驱使，许多地方政府对于企业事业单位的日常污染行为采取放任的态度，以牺牲自然环境换取经济的片面增长。然而“冰冻三尺非一日之寒”，日积月累的环境破坏，终会导致突发环境事件的频发，此时再“加强防范”岂不为时晚矣！
3.信息公开不及时、不透明
第一，信息公开不及时。《环境保护法》第31条和《环境信息公开办法》等相关法律法规均使用“及时”一词。而近几年突发环境事件的解决中，信息“及时”公开的现状也未能如期待般美好。
第二，信息公开不透明。《环保法》第31条仅规定对于突发环境事件应及时通报和报告，但未对应当通报和报告的内容作具体规定。《环境信息公开办法》第11条虽然以列举的形式规定了信息公开的范围，但针对突发环境事件仅规定公开突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置等情况；同时，第12条还规定了三类不得公开的内容：涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息。由于这三者的范围没有在环境相关法律法规中明确界定，且《环境信息公开办法》是由国家环境保护总局颁布，仅是部门规章，只能约束各级的环境保护部门，而政府或其他职能部门则不在其管辖范围内。
二、完善我国突发环境事件应急机制
（一）强化突发环境事件应急机制的法制建设
第一，宪法层面。我国现行法律中尚未明确“突发环境事件”的概念或是否包含于“紧急状态”之中，总结域外经验可以分为两种模式：一是紧急状态法与一般突发环境事件应对法合并立法，例如日本、澳大利亚等；二是紧急状态法与突发事件应对法分别立法，例如美国、俄罗斯、土耳其等。此笔者认为，宪法作为我国的根本大法引入“突发环境事件”的概念并明确其是否包含于“紧急状态”之中显得尤为必要，既可以弥补宪法在非常态环境保护方面的立法空白，又可以使《国家突发环境事件应急预案》等相关法律法规有明确的宪法依据。
第二，《环保法》层面。现行《环境保护法》颁布于1989年，随着社会的发展，其自身具有的局限性亟需克服，2013年我国提出了《环境保护法》修改草案第二次审议稿，因此，笔者认为应该以此次修改为契机，对相关概念、范围等予以明确，并注重强化《环保法》的实际应用价值。
（二）明确职责，加强各职能部门的协调统一
突发环境事件应急机制是一项包括事前预防、事中处置、事后救济在内的系统工程，强化各职能部门之间的相互协作，发挥各专业优势对应对突发环境事件十分必要。各级政府应当常设具有决策性和专业性的突发环境事件应急指挥机构，由各级最高行政长官和各职能部门组成。明确各个职能部门的职责，保障应急机制的有序运转。
（三）信息公开，保障公民知情权
公开时间和内容。我国《环境信息公开办法》规定公民、法人和其他组织有获取环境信息的权益，因此，《环保法》第31条对于突发环境事件的通报和报告时间应予以明确。为避免造成社会恐慌，应在能够公开的范围内，让公众了解事件现状、应急预案等，第一时间将突发环境事件的具体情况对公众通报并加以科学引导，有利于加强公众的科学防范意识。
公开主体。《环保法》第31条并没有设定企业有信息公开的义务。政府是突发环境事件信息公开的主体，但并不是唯一主体。企业是自然资源的主要消费者，也是环境破坏的“主力军”，加强企业环境信息的公开，有利于强化企业环保意识和危机意识。
公开范围。《环境信息公开办法》规定：涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息的不得公开。为防止该规定成为滥用权力规避责任的“合法”依据，首先应明确此三类不宜公开信息的范围；其次，制定保密信息的审核标准；最后确定审核主体，对不宜公开的内容应由专门机关或者上级机关进行核查。
注释：
①以下简称《环保法》。
参考文献：
[1]李艳岩.《环境突发事件立法研究》，《黑龙江社会科学》，2004（3）
[2]唐仙丽，杨宇静.《论中国突发性环境污染事故应急立法的完善》，《重庆大学学报》，2005（6）
[3]郑荷花.《论我国环境信息公开制度——从松花江污染事件切入》，《沧桑》2006（3）
作者简介：
万瑜，南京工业大学法律与行政学院2012级硕士研究生。