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【摘要】当前，新型农村社会养老保险制度尚在试点阶段，不可避免地会面临各种困难和挑战。文章分析了云南省新型农村社会养老保险试点实践与存在问题，提出了促进云南省新型农村社会养老保险制度可持续发展的策略。
【关键词】云南省 新型农村社会养老保险 问题 发展策略
2009年9月1日发布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号），标志着新农保试点工作正式启动。新农保具有个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的鲜明特征，政府补贴是新农保的一大亮点，其与自我积累式的老农保有本质的区别。新农保是党中央、国务院做出的继取消农业税、农业直补、新农合、农村低保等政策之后的又一项重大惠农政策，对促进城乡统筹发展、切实解决“三农”问题、构建和谐社会具有重要意义。但我们也应该清楚地认识到，在我们这样一个经济发展水平还不高的农业大国，实施新型农村社会养老保险制度，从试点、完善到制度成熟需要一个过程，必然面临各种困难和挑战。通过试点，我们应该尽快解决新农保制度存在的各种问题，推进新农保制度健康、可持续发展。
一、云南省新型农村社会养老保险开展现状
（一）云南省新型农村社会养老保险的实施方案
根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，云南省人民政府于2009年12月颁布了《云南省新型农村社会养老保险试点实施办法（试行）》，具体规定了云南省新农保试点的实施方案。新农保贯彻“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，根据规定，我省新农保的参保对象是试点县区域内年满16周岁（不含在校生）、未参加城镇职工基本养老保险、具有本省户籍的农村居民。新农保缴费标准为每人每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，参保人可以自主选择缴费档次，多缴多得。根据实施办法，参保人按规定缴费后，可享受省财政给予的每人每年30元的缴费补贴，在此基础上，州（市）、县（市、区）人民政府可根据实际情况适当提高缴费补贴。参保人领取的养老金由个人账户养老金和基础养老金两部分组成，支付终身。根据文件规定，新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的老年人，不用缴费，可按月领取基础养老金，但其符合新农保参保条件的子女应当参保缴费。基础养老金最低标准暂定为每月55元，国家将根据经济发展水平适时调整。
（二）云南省新型农村社会养老保险试点实践
根据国务院新型农村社会养老保险试点的有关精神，云南省人民政府确定了嵩明、巧家、富源、弥勒、南华等16个县作为云南省首批新农保试点县。2010年云南省第二批新型农村社会养老保险试点工作在嵩明县启动，全省新增威信、师宗、石屏、勐腊、永平等21个县市区为新农保试点县。至此，全省16个州市、37个县市区已开展新农保试点工作，覆盖农业人口950多万，覆盖面达24.8%，应参保626万人，已实现参保540多万，参保率达到86.3%，100多万60周岁及以上农村老年人按时足额领取了养老金。2011年，全省新农保试点县市区从37个扩大到97个，新增的60个县市区涉及农业人口1430多万人，涉及地区绝大部分是边境县、民族自治县和国家重点扶持县。
被列为全省新农保试点县之一的玉龙纳西族自治县，通过采取有力措施，扎实推进全县新型农村社会养老保险。截至2011年4月，全县新农保参保人数已增加到13.8万人，参保率达99.25%。其中，共有60周岁以上的25302名老年人领取养老金，晚年生活有了保障。截至2012年底，德宏州51万农民参加了新型农村社会养老保险，全州新农保参保率达93.47%，基本实现了老有所养的目标。
二、云南省新型农村社会养老保险试点存在问题
（一）新农保政策对部分群众缺乏吸引力
一是部分群众对新农保政策理解不透彻，参保积极性不高。特别是部分未达到60周岁尚需缴纳一定保费的群众，因个人自身理解能力低及保障意识淡薄，认为现在新农保政策还在试点阶段，政策不稳定，存在等待观望思想；二是由于新农保政策虽有国家财政补贴，但其水平与城镇职工基本养老保险中的国家补贴相比，仍然低很多。可以说新农保的发放标准还是初级、低水平的，对富裕的农民吸引力不大；三是年轻农民没有近期利益，参保意识不强。
（二）集体补助难以到位
在新农保制度设计中，集体补助并不是硬性规定，而是建议有条件的村集体对参保人缴费给予补助。但是从我省目前的试点情况看，绝大多数地区的农村集体经济实力非常薄弱，集体补助难以落到实处。
（三）地方政府筹资能力有限
根据《云南省新型农村社会养老保险试点实施办法（试行）》的规定，省级财政应在缴费环节给予参保人每人每年最低30元的补贴，此外，市、县两级财政可以根据本地区经济发展水平增加缴费补贴，并对选择较高档次的参保人给予鼓励性缴费补贴。受地区经济发展水平与财政能力的限制，云南多数试点地区，尤其是国家级贫困县的市、县两级政府无力追加补贴或只能按最低标准给予参保人补助，使得参保人个人账户积累能力难以提高，直接影响参保人未来的养老金待遇。
（四）经办力量严重不足，经办手段落后
在新农保实施中，参保人员登记、变更及养老金发放等工作量巨大。一些县的机构设置和人员配备在制度运行之初就难以满足经办业务的实际需要，16至59岁参保人员面广量大，60岁以上人员增减变化频繁，认定工作艰巨。大多数乡（镇）农保经办机构办公设备不足，职能缺失，村级劳动保障基础工作亟待充实。此外，很多县的经办业务还是以手工操作为主，经办成本高，出错率高，效率低下，难以适应新农保征缴、发放工作的需要。
三、云南省新型农村社会养老保险制度发展策略
（一）加大新农保的宣传力度，积极引导农民参保
新农保作为一种新的养老保险制度，要在短时间内让广大农民群众认识和接受，必须要加强宣传动员工作。建议充分运用电视、广播、网络、报纸等宣传媒介进行广泛的宣传发动。工作组要深入农户家中，挨家挨户上门讲解，使广大农民全面了解建立新农保制度的重要意义、新农保缴费基数和比例、享受养老保险待遇的条件以及养老保险待遇计发办法等内容，让农民认识到新农保制度给自己带来的实惠，充分调动农民参保的积极性。 （二）建立新农保制度地方各级财政的合理分担机制
根据指导意见，地方政府应当在缴费环节对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定；对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险。从云南目前的实际情况来看，在地方政府的支出责任中，是由省级财政负责参保人员在缴费环节每人每年30元补贴，同时对重度残疾人全额承担100元的最低标准养老保险费。有能力的地区，市、县两级财政可以根据实际情况在参保人缴费环节增加补贴，对参保人选择较高档次缴费给予的鼓励性补贴也由市、县两级财政负责。由于云南省各地区经济发展水平和财政能力的差异，地方财政补贴在省、市、县三级财政的分担没有必要制定一个统一的标准。从目前试点的情况看，由于新农保的实施主体是县级政府，县级政府将承担重要责任。建议在云南省地方各级政府的支出责任划分中，根据试点县的情况，区别对待。对于财政收入较高的富裕县，县级财政要多承担一些责任；对于财政收入较低的贫困县，则由省级或市级财政多分担一些责任。这样做有利于实现省内基本公共服务水平的均等化。此外，要保证新农保制度的可持续性，地方财政每年应列出专项预算，充实农村社会养老保险基金，并随着经济的发展同步增长。
（三）拓宽地方政府筹资渠道，充实农村社会养老保险基金
地方政府在农村社会养老保险基金的筹集中负有不可推卸的责任，目前可以采取的措施有：一是发展地方经济，增强地方政府的筹资能力。云南省应该结合自身资源优势，培养支柱产业，积极发展旅游业、服务业等第三产业，增加地方财政收入。二是创新筹资渠道，充实农村社会养老保险基金。可以从现行地方税收中划出一定比例来补充农村社会养老保险基金。还可以将土地出让收益按一定比例补充农村社会养老保险基金。土地原本是农民生活的基本生产资料，尽管国家在征地过程已给予农民一定补偿，但很多地方存在补偿标准不合理的现象。因此，对于农村社会养老保险基金的缺口和不足，如果将县以上政府土地收益按一定比例划出充实本级政府新农保基金，将为农村社会养老保险基金提供可靠稳定的资金来源。
（四）加强信息化建设，提高经办效率
经办管理绩效是新农保制度顺利运行的关键性制约因素。当前应做好档案管理及基础信息采集工作，实行参保人员数据信息化管理，保证参保、退保人员数据齐备，手续齐全。目前国家正在设计统一的系统软件和网络建设规划，应尽快按照统一标准、统一建设的要求，实现新农保征缴、发放支付业务和基金监管的全过程计算机管理，有效解决日益增大的新农保办理需求与落后的服务体系支撑这一矛盾。
参考文献
[1]昆明信息港.云南省今年新增21个新型农村社会养老保险试点[EB/OL].http：//news.kunming.cn/yn-news/content/2010-10/
26/content_2321303.htm.
[2]薛惠元，张德明.新型农村社会养老保险筹资机制探析[J].现代经济探讨，2010（2）：56-60.
[3]张瑞书，王云峰.新农保筹资机制“三思”[J].中国社会保障，2010（4）：35-36.
作者简介：桂丽（1973-），女，云南个旧人，云南师范大学经济与管理学院副教授，硕士生导师，主要研究方向：地方财政。
【关键词】云南省 新型农村社会养老保险 问题 发展策略
2009年9月1日发布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号），标志着新农保试点工作正式启动。新农保具有个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的鲜明特征，政府补贴是新农保的一大亮点，其与自我积累式的老农保有本质的区别。新农保是党中央、国务院做出的继取消农业税、农业直补、新农合、农村低保等政策之后的又一项重大惠农政策，对促进城乡统筹发展、切实解决“三农”问题、构建和谐社会具有重要意义。但我们也应该清楚地认识到，在我们这样一个经济发展水平还不高的农业大国，实施新型农村社会养老保险制度，从试点、完善到制度成熟需要一个过程，必然面临各种困难和挑战。通过试点，我们应该尽快解决新农保制度存在的各种问题，推进新农保制度健康、可持续发展。
一、云南省新型农村社会养老保险开展现状
（一）云南省新型农村社会养老保险的实施方案
根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，云南省人民政府于2009年12月颁布了《云南省新型农村社会养老保险试点实施办法（试行）》，具体规定了云南省新农保试点的实施方案。新农保贯彻“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，根据规定，我省新农保的参保对象是试点县区域内年满16周岁（不含在校生）、未参加城镇职工基本养老保险、具有本省户籍的农村居民。新农保缴费标准为每人每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，参保人可以自主选择缴费档次，多缴多得。根据实施办法，参保人按规定缴费后，可享受省财政给予的每人每年30元的缴费补贴，在此基础上，州（市）、县（市、区）人民政府可根据实际情况适当提高缴费补贴。参保人领取的养老金由个人账户养老金和基础养老金两部分组成，支付终身。根据文件规定，新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的老年人，不用缴费，可按月领取基础养老金，但其符合新农保参保条件的子女应当参保缴费。基础养老金最低标准暂定为每月55元，国家将根据经济发展水平适时调整。
（二）云南省新型农村社会养老保险试点实践
根据国务院新型农村社会养老保险试点的有关精神，云南省人民政府确定了嵩明、巧家、富源、弥勒、南华等16个县作为云南省首批新农保试点县。2010年云南省第二批新型农村社会养老保险试点工作在嵩明县启动，全省新增威信、师宗、石屏、勐腊、永平等21个县市区为新农保试点县。至此，全省16个州市、37个县市区已开展新农保试点工作，覆盖农业人口950多万，覆盖面达24.8%，应参保626万人，已实现参保540多万，参保率达到86.3%，100多万60周岁及以上农村老年人按时足额领取了养老金。2011年，全省新农保试点县市区从37个扩大到97个，新增的60个县市区涉及农业人口1430多万人，涉及地区绝大部分是边境县、民族自治县和国家重点扶持县。
被列为全省新农保试点县之一的玉龙纳西族自治县，通过采取有力措施，扎实推进全县新型农村社会养老保险。截至2011年4月，全县新农保参保人数已增加到13.8万人，参保率达99.25%。其中，共有60周岁以上的25302名老年人领取养老金，晚年生活有了保障。截至2012年底，德宏州51万农民参加了新型农村社会养老保险，全州新农保参保率达93.47%，基本实现了老有所养的目标。
二、云南省新型农村社会养老保险试点存在问题
（一）新农保政策对部分群众缺乏吸引力
一是部分群众对新农保政策理解不透彻，参保积极性不高。特别是部分未达到60周岁尚需缴纳一定保费的群众，因个人自身理解能力低及保障意识淡薄，认为现在新农保政策还在试点阶段，政策不稳定，存在等待观望思想；二是由于新农保政策虽有国家财政补贴，但其水平与城镇职工基本养老保险中的国家补贴相比，仍然低很多。可以说新农保的发放标准还是初级、低水平的，对富裕的农民吸引力不大；三是年轻农民没有近期利益，参保意识不强。
（二）集体补助难以到位
在新农保制度设计中，集体补助并不是硬性规定，而是建议有条件的村集体对参保人缴费给予补助。但是从我省目前的试点情况看，绝大多数地区的农村集体经济实力非常薄弱，集体补助难以落到实处。
（三）地方政府筹资能力有限
根据《云南省新型农村社会养老保险试点实施办法（试行）》的规定，省级财政应在缴费环节给予参保人每人每年最低30元的补贴，此外，市、县两级财政可以根据本地区经济发展水平增加缴费补贴，并对选择较高档次的参保人给予鼓励性缴费补贴。受地区经济发展水平与财政能力的限制，云南多数试点地区，尤其是国家级贫困县的市、县两级政府无力追加补贴或只能按最低标准给予参保人补助，使得参保人个人账户积累能力难以提高，直接影响参保人未来的养老金待遇。
（四）经办力量严重不足，经办手段落后
在新农保实施中，参保人员登记、变更及养老金发放等工作量巨大。一些县的机构设置和人员配备在制度运行之初就难以满足经办业务的实际需要，16至59岁参保人员面广量大，60岁以上人员增减变化频繁，认定工作艰巨。大多数乡（镇）农保经办机构办公设备不足，职能缺失，村级劳动保障基础工作亟待充实。此外，很多县的经办业务还是以手工操作为主，经办成本高，出错率高，效率低下，难以适应新农保征缴、发放工作的需要。
三、云南省新型农村社会养老保险制度发展策略
（一）加大新农保的宣传力度，积极引导农民参保
新农保作为一种新的养老保险制度，要在短时间内让广大农民群众认识和接受，必须要加强宣传动员工作。建议充分运用电视、广播、网络、报纸等宣传媒介进行广泛的宣传发动。工作组要深入农户家中，挨家挨户上门讲解，使广大农民全面了解建立新农保制度的重要意义、新农保缴费基数和比例、享受养老保险待遇的条件以及养老保险待遇计发办法等内容，让农民认识到新农保制度给自己带来的实惠，充分调动农民参保的积极性。 （二）建立新农保制度地方各级财政的合理分担机制
根据指导意见，地方政府应当在缴费环节对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定；对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险。从云南目前的实际情况来看，在地方政府的支出责任中，是由省级财政负责参保人员在缴费环节每人每年30元补贴，同时对重度残疾人全额承担100元的最低标准养老保险费。有能力的地区，市、县两级财政可以根据实际情况在参保人缴费环节增加补贴，对参保人选择较高档次缴费给予的鼓励性补贴也由市、县两级财政负责。由于云南省各地区经济发展水平和财政能力的差异，地方财政补贴在省、市、县三级财政的分担没有必要制定一个统一的标准。从目前试点的情况看，由于新农保的实施主体是县级政府，县级政府将承担重要责任。建议在云南省地方各级政府的支出责任划分中，根据试点县的情况，区别对待。对于财政收入较高的富裕县，县级财政要多承担一些责任；对于财政收入较低的贫困县，则由省级或市级财政多分担一些责任。这样做有利于实现省内基本公共服务水平的均等化。此外，要保证新农保制度的可持续性，地方财政每年应列出专项预算，充实农村社会养老保险基金，并随着经济的发展同步增长。
（三）拓宽地方政府筹资渠道，充实农村社会养老保险基金
地方政府在农村社会养老保险基金的筹集中负有不可推卸的责任，目前可以采取的措施有：一是发展地方经济，增强地方政府的筹资能力。云南省应该结合自身资源优势，培养支柱产业，积极发展旅游业、服务业等第三产业，增加地方财政收入。二是创新筹资渠道，充实农村社会养老保险基金。可以从现行地方税收中划出一定比例来补充农村社会养老保险基金。还可以将土地出让收益按一定比例补充农村社会养老保险基金。土地原本是农民生活的基本生产资料，尽管国家在征地过程已给予农民一定补偿，但很多地方存在补偿标准不合理的现象。因此，对于农村社会养老保险基金的缺口和不足，如果将县以上政府土地收益按一定比例划出充实本级政府新农保基金，将为农村社会养老保险基金提供可靠稳定的资金来源。
（四）加强信息化建设，提高经办效率
经办管理绩效是新农保制度顺利运行的关键性制约因素。当前应做好档案管理及基础信息采集工作，实行参保人员数据信息化管理，保证参保、退保人员数据齐备，手续齐全。目前国家正在设计统一的系统软件和网络建设规划，应尽快按照统一标准、统一建设的要求，实现新农保征缴、发放支付业务和基金监管的全过程计算机管理，有效解决日益增大的新农保办理需求与落后的服务体系支撑这一矛盾。
参考文献
[1]昆明信息港.云南省今年新增21个新型农村社会养老保险试点[EB/OL].http：//news.kunming.cn/yn-news/content/2010-10/
26/content_2321303.htm.
[2]薛惠元，张德明.新型农村社会养老保险筹资机制探析[J].现代经济探讨，2010（2）：56-60.
[3]张瑞书，王云峰.新农保筹资机制“三思”[J].中国社会保障，2010（4）：35-36.
作者简介：桂丽（1973-），女，云南个旧人，云南师范大学经济与管理学院副教授，硕士生导师，主要研究方向：地方财政。