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摘要：土地是人类社会赖以生存和发展的物质生产资料，土地制度是社会经济制度的基础和核心，其发展和变革直接影响着现代社会的发展进程。本文立足于介绍中国土地管理制度的现状，分析土地管理制度所出现的问题并分析了原因，在此基础上提出相应的对策与方法。
关键词：中国土地管理；制度；反思；变革；
中图分类号： F301 文献标识码： A
一、引言
土地是人们生产和生活的根本，是人类社会的物质基础。伴随生产力水平的不断提高和经济社会的向前发展，土地制度必然不断的发生变革与完善。近些年来，土地领域的问题日渐突出和尖锐，得到越来越多人的关注，土地管理问题亟待得到妥善解决 。
二、现阶段中国土地管理制度的现状
2.1管理模式
自新中国成立以来，中国大陆地区土地管理模式经历了统管、分管、统管三个阶段。统管时期是从1919年到1955年，全国地政由中华人民共和国中央人民政府内务部地政司主管。分管时期是从1955年到1986年，土地分别由农村和城市政府各级有关用地部门管理，房产局管理城市用地，农业部管理农村土地，不同的部门管理不同的用地。在“文化大革命”的时候，大多数的土地管理机构被撤销，土地管理混乱。1982年到1986年，国家开始实行城乡分管体制，农牧渔业部设置土地管理局，城乡建设环境保护部设置城乡住宅局，部分地政管理职能得到恢复。统管时期是从1986年至今，设立国家土地管理局统管全国土地。为了实行全国城乡土地统一管理制度，从国务院到地方各级人民政府设置土地管理部门，这使得土地管理部门的地位得到了很大的提升。
2.2管理体制
现阶段，我国土地实行分级管理体制，并且各级政府土地管理的职能配置和分工在法律上都有明确的规定。在2004年，国务院对省级以下国土资源主管部门干部管理体制进行调整，实行省级以下的垂直管理体制。体制的调整有利于省级以下政府土地管理权力的削弱，强化国家对国土资源的宏观管理，加强了省级人民政府保护耕地的责任，有利于土地管理依法行政的进程。在2006年，建立了国家土地督察制度，在中央设立国家土地总督察、副总督察，在地方派驻国家土地督察局，进一步强化中央集中统一管理体制。
2.3管理制度
国家实行土地用途管制制度，并且建立了国土全覆盖的土地利用总体规划制度。根据的土地用途，编制土地利用总体规划将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制土地使用类型的变化，禁止农用地转为建设用地，严格控制建设用地总量，保护耕地的使用，实行严格的耕地保护制度和集约用地制度。国家实行各种土地制度制度，建立全国土地管理信息系统，加强对土地利用现状的动态监测。在我国基本建立并运行现行的管理制度，适合中国国情的地籍、地权、地价和地用等各个方面。
三、存在的问题
在土地改革之后，土地领域出现的问题和矛盾日益尖锐，在日程生活中随处可见，为了发展经济和增加财政收入，地方政府大量圈地，导致与群众关系恶劣，致使群体性事件频频发生；为了避免土地被征用，农村集体和个人争相违法利用土地获利，导致国家和社会利益遭受损害；由于各地缺乏保护耕地的动机，导致土地使用不规范，耕地面积锐减；土地财政紧张，房地产泡沫危机，居民住房困难。
土地管理存在各种各样的问题，严重影响社会经济政治的发展，这些问题产生的根本原因在于土地权利与义务的双重缺失和失衡，可以将原因总结归纳为以下四个方面。
1农村集体土地和城市国有土地权利的失衡。城市用地产权已经逐步得到完善，但是农村用地产权的不明晰、不完整，致使农民集体土地的产权难以得到保护，政府低价征地、村集体、个人和企业等违法用地都争相的使用农村集体土地，导致农村用地混乱。
2不同地区土地开发权的失衡。由于现在土地里的使用是根据行政规划来区分土地功能和利用，因此导致了不同地区土地开发权的不平等，且缺乏制度保证。各地争相使用土地而疏于保护耕地，因此需要地的功能分区。由于利益补偿的机制，行政地规定和限制区域的开发权，容易在土地利用上造成土地的零和博弈格局，导致被规划为耕地保护区的区域缺乏内在动力来保护耕地。无论是发达地区还是欠发达地区都缺乏动机保护耕地，需要突破土地利用限制。
3征地拆迁赔偿价与物业市场价值的失衡。在农地征地过程中，赔偿主要是以土地农业产出乘以一定的倍数为依据，而不是采用农地改变用途之后的市场价值。在出让土地时，地方政府出让土地的价格与征地拆迁的价格高出许多。导致近年来城乡群体性事件的主要原因是地方政府征地和卖地的巨大价差使得被征地拆迁人利益损失以及生活困难。
4土地财产权利和义务的失衡。导致不当得利及国家和公共利益遭受损失。在农村，土地管理法令规定农村集体土地不可转让，但是实际生活中不乏土地的转让和出租等获取收益的情况发生。在城市，由于缺乏完善的房地产义务制度，导致当事人对征地拆迁赔偿过高。
四、解决中国土地管理的问题的途径
针对上述问题，建立健全权利和义务对等的土地管理制度体系是解决上述问题的关键。健全土地权利体系，明确产权限制地方政府征地冲动，完善农村集体土地所有制；建立土地开发权及其交易制度，建立不同地域保护耕地的利益动机，设立土地开发权，创建土地开发权交易市场；健全土地义务体系，加强土地利用规划和监督，维护政府和全社会的利益；建立权利与义务平衡的制度体系，为小产权房和拆迁问题的解决奠定制度基础。
为了解决当前中国土地和房地产领域出现的矛盾和问题，可以通过改革土地管理及其制度环境，形成完善的国家、地方、集体和个人之间的利益实现和调节机制，通过积极地引导和规范土地管理各相关方的行为，削弱因利益关系失衡造成的不合理的行为。
五、对未来中国土地管理制度完整的思考
从社会发展的方向来看，中国土地的管理制度需要各项土地法律法规的完善和发展，改革不合理的土地管理制度，更新管理理念，加强土地基础制度建设，充分发挥社会主义市场规律的作用，完善土地管理的体制机制。
5.1更新管理理念
为了加强土地管理的社会、经济风险防范管理体系以及制度的设计，需要树立新型资源观和资源管理观。在土地资产和资本化背景下，通过关注经济与社会问题，可以增强土地管理的经济安全意识、风险防范意识、民生保障意识和权益保护意识，也可以加强管理制度的创新。
5.2加强土地基础制度建设
实现集体土地和国有土地法律地位的平等。明确国家所有和集体所有的土地产权模式，可以保护国家耕地面积以及集体土地权利人的权利。进一步明确国有土地和集体土地的产权。采取财产的所有者实体化的方法，可以有效防止来自公权或者其他私权的侵害。组成集体和国家的民众享有作为土地所有者的各种权利，有利于保障财产的合理处置。以比例原则为指导进一步转变政府的土地管理职能。重构政府在土地管理中的作用和角色，有利于各种管理问题的解决。
加强土地基础制度建设可以从产权制度、规划制度和土地调查制度三个方面来考虑。（1）产权制度。建立城乡产权主体明晰，明确现代土地产权制度，实现土地及其地上附着物的统一登记；加快推进农村土地确权登记颁证，完善全国宗地的统一编码工作。（2）规划制度。改变多部门分头规划的现状，建立以空间约束和功能布局为主要特征的国家空间规划分级体制，加快国土空间开发的管理体系建设。（3）土地调查制度。建立国家直属的土地调查机构和专职的土地调查队伍，利用体制机制来保证土地调查的开展，以便于提高国家把握土地资源和利用状况。转变数量、质量、生态三位一体的资源管理观念，建立产业用地和生态用地调查统计制度。
5.3进一步发挥市场配置资源的基础性作用。
（1）征地制度。逐步建立城乡统一的建设用地市场实现市场主体的平等地位，缩小征地的使用范围，合理的控制征地规模，加强经营性集体建设用地的流转，保护农民的合法权益，完善征地补偿、安置、征地程序，健全征地补偿争议救济程序。（2）审批制度。除了重大建设项目仍由国家审批意外，以规划许可制度代替审批制度。调整各级政府用地审批权限，减少省级以上政府土地审批职能，提高审批的整体效率。（3）土地有偿使用制度。结合财税改革，建立和完善的土地集约利用，实现社会公平，缩小和规范划拨用地范围。
5.4完善土地法制。
完善土地法制，有助于提高权利保障、市场运行、执法监察的法律保障。通过法律法规制定，可以保护不同权利主体，构建平等交易制度等。征地制度改革可以增大集体建設用地流转改革的法律空间。
结束语
我国现行土地征用制度的典型特征是政府垄断，这一制度在短期内确保了政府土地征用获利者的利益，但相应地损害了农民和厂商的利益。解决当前中国土地管理领域出现的矛盾和问题，需要对土地管理制度进行改革和完善。本文立足于中国土地管理现状，分析土地管理的问题及原因，并对未来中国土地管理进行思考。
参考文献
[1] 程雪阳.中国现行土地管理制度的反思与重构[J]. 中国土地科学. 2013(07)
[2] 郭旭东.中国土地管理制度存在问题及完善的思考[J]. 中国土地科学. 2012(02)
[3] 刘卫东.中国土地管理制度改革的思考[J]. 土地市场. 2009(05)
[4] 谢志岿，曹景钧.如何制度化解决当前中国土地问题[J]. 中国行政管理者. 2012(13)
[5] 王万茂.中国土地管理制度: 现状、问题及改革[J]. 南京农业大学学报. 2013(13)
关键词：中国土地管理；制度；反思；变革；
中图分类号： F301 文献标识码： A
一、引言
土地是人们生产和生活的根本，是人类社会的物质基础。伴随生产力水平的不断提高和经济社会的向前发展，土地制度必然不断的发生变革与完善。近些年来，土地领域的问题日渐突出和尖锐，得到越来越多人的关注，土地管理问题亟待得到妥善解决 。
二、现阶段中国土地管理制度的现状
2.1管理模式
自新中国成立以来，中国大陆地区土地管理模式经历了统管、分管、统管三个阶段。统管时期是从1919年到1955年，全国地政由中华人民共和国中央人民政府内务部地政司主管。分管时期是从1955年到1986年，土地分别由农村和城市政府各级有关用地部门管理，房产局管理城市用地，农业部管理农村土地，不同的部门管理不同的用地。在“文化大革命”的时候，大多数的土地管理机构被撤销，土地管理混乱。1982年到1986年，国家开始实行城乡分管体制，农牧渔业部设置土地管理局，城乡建设环境保护部设置城乡住宅局，部分地政管理职能得到恢复。统管时期是从1986年至今，设立国家土地管理局统管全国土地。为了实行全国城乡土地统一管理制度，从国务院到地方各级人民政府设置土地管理部门，这使得土地管理部门的地位得到了很大的提升。
2.2管理体制
现阶段，我国土地实行分级管理体制，并且各级政府土地管理的职能配置和分工在法律上都有明确的规定。在2004年，国务院对省级以下国土资源主管部门干部管理体制进行调整，实行省级以下的垂直管理体制。体制的调整有利于省级以下政府土地管理权力的削弱，强化国家对国土资源的宏观管理，加强了省级人民政府保护耕地的责任，有利于土地管理依法行政的进程。在2006年，建立了国家土地督察制度，在中央设立国家土地总督察、副总督察，在地方派驻国家土地督察局，进一步强化中央集中统一管理体制。
2.3管理制度
国家实行土地用途管制制度，并且建立了国土全覆盖的土地利用总体规划制度。根据的土地用途，编制土地利用总体规划将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制土地使用类型的变化，禁止农用地转为建设用地，严格控制建设用地总量，保护耕地的使用，实行严格的耕地保护制度和集约用地制度。国家实行各种土地制度制度，建立全国土地管理信息系统，加强对土地利用现状的动态监测。在我国基本建立并运行现行的管理制度，适合中国国情的地籍、地权、地价和地用等各个方面。
三、存在的问题
在土地改革之后，土地领域出现的问题和矛盾日益尖锐，在日程生活中随处可见，为了发展经济和增加财政收入，地方政府大量圈地，导致与群众关系恶劣，致使群体性事件频频发生；为了避免土地被征用，农村集体和个人争相违法利用土地获利，导致国家和社会利益遭受损害；由于各地缺乏保护耕地的动机，导致土地使用不规范，耕地面积锐减；土地财政紧张，房地产泡沫危机，居民住房困难。
土地管理存在各种各样的问题，严重影响社会经济政治的发展，这些问题产生的根本原因在于土地权利与义务的双重缺失和失衡，可以将原因总结归纳为以下四个方面。
1农村集体土地和城市国有土地权利的失衡。城市用地产权已经逐步得到完善，但是农村用地产权的不明晰、不完整，致使农民集体土地的产权难以得到保护，政府低价征地、村集体、个人和企业等违法用地都争相的使用农村集体土地，导致农村用地混乱。
2不同地区土地开发权的失衡。由于现在土地里的使用是根据行政规划来区分土地功能和利用，因此导致了不同地区土地开发权的不平等，且缺乏制度保证。各地争相使用土地而疏于保护耕地，因此需要地的功能分区。由于利益补偿的机制，行政地规定和限制区域的开发权，容易在土地利用上造成土地的零和博弈格局，导致被规划为耕地保护区的区域缺乏内在动力来保护耕地。无论是发达地区还是欠发达地区都缺乏动机保护耕地，需要突破土地利用限制。
3征地拆迁赔偿价与物业市场价值的失衡。在农地征地过程中，赔偿主要是以土地农业产出乘以一定的倍数为依据，而不是采用农地改变用途之后的市场价值。在出让土地时，地方政府出让土地的价格与征地拆迁的价格高出许多。导致近年来城乡群体性事件的主要原因是地方政府征地和卖地的巨大价差使得被征地拆迁人利益损失以及生活困难。
4土地财产权利和义务的失衡。导致不当得利及国家和公共利益遭受损失。在农村，土地管理法令规定农村集体土地不可转让，但是实际生活中不乏土地的转让和出租等获取收益的情况发生。在城市，由于缺乏完善的房地产义务制度，导致当事人对征地拆迁赔偿过高。
四、解决中国土地管理的问题的途径
针对上述问题，建立健全权利和义务对等的土地管理制度体系是解决上述问题的关键。健全土地权利体系，明确产权限制地方政府征地冲动，完善农村集体土地所有制；建立土地开发权及其交易制度，建立不同地域保护耕地的利益动机，设立土地开发权，创建土地开发权交易市场；健全土地义务体系，加强土地利用规划和监督，维护政府和全社会的利益；建立权利与义务平衡的制度体系，为小产权房和拆迁问题的解决奠定制度基础。
为了解决当前中国土地和房地产领域出现的矛盾和问题，可以通过改革土地管理及其制度环境，形成完善的国家、地方、集体和个人之间的利益实现和调节机制，通过积极地引导和规范土地管理各相关方的行为，削弱因利益关系失衡造成的不合理的行为。
五、对未来中国土地管理制度完整的思考
从社会发展的方向来看，中国土地的管理制度需要各项土地法律法规的完善和发展，改革不合理的土地管理制度，更新管理理念，加强土地基础制度建设，充分发挥社会主义市场规律的作用，完善土地管理的体制机制。
5.1更新管理理念
为了加强土地管理的社会、经济风险防范管理体系以及制度的设计，需要树立新型资源观和资源管理观。在土地资产和资本化背景下，通过关注经济与社会问题，可以增强土地管理的经济安全意识、风险防范意识、民生保障意识和权益保护意识，也可以加强管理制度的创新。
5.2加强土地基础制度建设
实现集体土地和国有土地法律地位的平等。明确国家所有和集体所有的土地产权模式，可以保护国家耕地面积以及集体土地权利人的权利。进一步明确国有土地和集体土地的产权。采取财产的所有者实体化的方法，可以有效防止来自公权或者其他私权的侵害。组成集体和国家的民众享有作为土地所有者的各种权利，有利于保障财产的合理处置。以比例原则为指导进一步转变政府的土地管理职能。重构政府在土地管理中的作用和角色，有利于各种管理问题的解决。
加强土地基础制度建设可以从产权制度、规划制度和土地调查制度三个方面来考虑。（1）产权制度。建立城乡产权主体明晰，明确现代土地产权制度，实现土地及其地上附着物的统一登记；加快推进农村土地确权登记颁证，完善全国宗地的统一编码工作。（2）规划制度。改变多部门分头规划的现状，建立以空间约束和功能布局为主要特征的国家空间规划分级体制，加快国土空间开发的管理体系建设。（3）土地调查制度。建立国家直属的土地调查机构和专职的土地调查队伍，利用体制机制来保证土地调查的开展，以便于提高国家把握土地资源和利用状况。转变数量、质量、生态三位一体的资源管理观念，建立产业用地和生态用地调查统计制度。
5.3进一步发挥市场配置资源的基础性作用。
（1）征地制度。逐步建立城乡统一的建设用地市场实现市场主体的平等地位，缩小征地的使用范围，合理的控制征地规模，加强经营性集体建设用地的流转，保护农民的合法权益，完善征地补偿、安置、征地程序，健全征地补偿争议救济程序。（2）审批制度。除了重大建设项目仍由国家审批意外，以规划许可制度代替审批制度。调整各级政府用地审批权限，减少省级以上政府土地审批职能，提高审批的整体效率。（3）土地有偿使用制度。结合财税改革，建立和完善的土地集约利用，实现社会公平，缩小和规范划拨用地范围。
5.4完善土地法制。
完善土地法制，有助于提高权利保障、市场运行、执法监察的法律保障。通过法律法规制定，可以保护不同权利主体，构建平等交易制度等。征地制度改革可以增大集体建設用地流转改革的法律空间。
结束语
我国现行土地征用制度的典型特征是政府垄断，这一制度在短期内确保了政府土地征用获利者的利益，但相应地损害了农民和厂商的利益。解决当前中国土地管理领域出现的矛盾和问题，需要对土地管理制度进行改革和完善。本文立足于中国土地管理现状，分析土地管理的问题及原因，并对未来中国土地管理进行思考。
参考文献
[1] 程雪阳.中国现行土地管理制度的反思与重构[J]. 中国土地科学. 2013(07)
[2] 郭旭东.中国土地管理制度存在问题及完善的思考[J]. 中国土地科学. 2012(02)
[3] 刘卫东.中国土地管理制度改革的思考[J]. 土地市场. 2009(05)
[4] 谢志岿，曹景钧.如何制度化解决当前中国土地问题[J]. 中国行政管理者. 2012(13)
[5] 王万茂.中国土地管理制度: 现状、问题及改革[J]. 南京农业大学学报. 2013(13)