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要实质性地转变发展方式,关键在于推进政府转型
未来十年中国经济走势,在很大程度上取决于“十二五”的五年中能做些什么事,会做成些什么事。笔者就“十二五”发展方式转型与改革提出三个问题供探讨。
到底面临哪些约束性条件
判断未来十年的经济走势,有一个趋势性判断,即:支撑过去三十年我国经济快速增长的外部、内部条件是否发生了变化?发生了哪些重大的变化?
1、“十二五”内外发展环境变化的基本判断
第一个判断是,未来十年我国外部环境发生重大变化。国际金融危机以来,我们越来越清楚地看到,外部市场的萎缩恐怕是一个中长期的趋势,即使在总量上有所恢复,恐怕也将伴随着世界经济结构的重大调整。在这样一个外部条件变化的情况下,我国长期实行的以出口为导向的增长模式应当终结。
第二个判断是,我国发展的内部条件发生了重大变化,最重要的是需求结构发生战略性的变化。在总体上解决基本生存问题后,全社会的需求结构发明显变化。突出地表现在从私人产品的短缺转变到公共产品的短缺;在这个过程中,伴随着居民消费结构从以生活必需品为主转变到以耐用消费品为主;从对物质的追求到对人自身发展的追求。这三方面需求结构的战略性变化,是伴随着我国发展阶段历史性跨越带来的,即经过30年的改革开放,我国已开始由生存型阶段进入到发展型新阶段。在这个大背景下,我们这些年事实上形成的以总量扩张为目标的增长主义应当终结。
2、“十二五”发展方式转型的三个基本问题
在这两个根本性的约束条件发生重大变化的基础上,“十二五”发展方式转型是大势所趋。这里,提出以下三个观点:
第一,我国“十二五”发展方式转型既有一个外部因素的作用,更有一个内部因素的作用。而且,更需要重视的是内部因素变化这样一个基本的现实。由此,不能把很多问题简单地归到外部因素上。如果这样的话,我们很难达成发展方式转型的基本共识。
第二,“十一五”提出了以扩大内需为重点的推进发展方式转型的目标。但是现在看,大部分目标的实现程度都非常有限,“十一五”提出的目标可以说相当一部分要落空。从今天的情况看,这种部分落空所造成的影响,从表面上看还是有限的。可是,“十二五”如果再继续这种态势,发展方式转型滞后带来的严重影响就不可能是有限的了。“十二五”很多问题已经不能绕过去了,如果还像“十一五”这样提出好的目标,但在实践中不能落实,就会对我国后十年、二十年、三十年的经济社会发展带来重大的负面影响。
第三,“十二五”正处于内外环境变化这样一个历史性的转折阶段。“十二五”如果在发展方式转变与改革上有某些大突破,就会形成后十年、二十年、三十年经济社会发展新的历史起点,我国就会再有三十年的持续较快的发展。
到底涉及哪些重大问题
这里,至少有四个问题需要提出:
1、消费主导时代的转型与改革。
乐观地看,未来五年左右,我国消费率提高10个百分点、居民消费率提高15个百分点,应当说是有可能的。但是,这在很大程度上取决于我国的体制改革进程。比如说,第一,收入分配制度改革;第二,新型社会保障制度的建立;第三,财政和金融转型;第四,投资体制改革,尤其是投资结构要由生产性投资向消费性投资转变。消费主导时代的转型与改革,在相当程度上取决于改革的突破。
2、城市化时代的转型与改革。
有人说我国城市化快速发展的时期已经过去,我的看法相反。未来5～10年,我国正处在城市化加快发展的关键时期。如果体制与政策到位,城市化率从现在的45.68%提高到55～60%左右,可能性很大。从改革的角度来看,关键也是取决于体制创新和制度安排。尤其是以下两个方面的改革:第一,打破城乡二元制度结构,能不能在未来五年左右有实质性突破;第二,行政体制改革能不能按照城市化发展的趋势有一个大的突破。现在无论是城市群、大城市发展还是省直管县,都涉及到行政体制如何适应城市化发展趋势而做出重大调整的问题。
3、公共产品短缺时代的转型与改革。
我国从私人产品短缺时代进入到公共产品短缺时代,这个变化是形成后十年、二十年我国消费主导发展方式转型的一个重要的基础条件。在这方面,有三个基本认识问题需要提出来,以取得各方的共识:
第一,是不是可以说,公共产品尤其是基本公共服务,不仅涉及到改变消费倾向、提高居民消费率的问题,更涉及可持续发展的基础问题。
第二,是不是可以说,公共产品不仅涉及到一个发展水平的问题,更涉及到一个制度安排的问题。
第三,这个制度安排的实质和基础性作用在哪里?现在看来,事实上是一个公平与可持续发展的问题。
4、低碳经济时代的转型与改革。
低碳经济是一个新的发展模式。碳排放正逐步成为国际上的“硬约束”。对我国来说,这不仅是指标承诺上的“硬约束”,更重要的是低碳经济发展体制上的“硬约束”。比如说需要我们在“十二五”中尽快推进资源能源价格形成机制改革、环境产权制度改革、碳交易体制机制改革等。
关键性因素何在
1、“十一五”提出的一些比较好的思路在实践中落空的原因究竟何在?
应当说,“十一五”规划当中,把扩大内需尤其是消费需求作为一个基本出发点、把结构调整作为主线,这个思路特别好。现在看这些目标尚未实现或者难以实现。问题到底出在哪里?我认为,地方政府主导型的增长方式不仅没有实质性转变,而且还有进一步强化的势头。地方政府主导型的经济增长方式有几个主要的特点,比如说:以追求经济总量为目标;以扩大投资规模为主要途径;以土地批租和发展重化工业项目为主要特点;以行政干预和行政推动为主要手段,等等。所以,“十一五”确立的好的目标没有、或者在多方面难以实现,重要的根源在于地方政府主导的经济增长方式尚未改变。
2、我国2003年开始提出要推进政府转型,为什么到了今天还没有实质性进展?
这里有一个中央与地方的职责分工、及其财税体制改革的问题,但是更有一个政府转型和政府的自身利益问题日益紧密地捆绑在一起的问题。从最近一个时期的一些事件来看,政府自身利益倾向的形成不是局部的、而是具有某些全局性;不是个别的、而是具有普遍的倾向。这加大了新阶段政府转型的难度。
3、“十二五”以发展方式的转型和改革为重点,需要确立以政府转型为主线的结构性改革思路。“十二五”发展方式转型与改革重要特点是结构调整和结构性改革。结构性调整和结构性改革有没有突破,或者说制定好的规划能不能够实行,很大程度上取决于能不能把政府转型作为主线,并且在这方面有实质性的战略性的突破。
总的观点是:随着内外环境的变化,推进“十二五”发展方式的转型和改革,对后十年、二十年、三十年经济社会发展非常重要;而要实质性地转变发展方式,关键在于推进政府转型。
未来十年中国经济走势,在很大程度上取决于“十二五”的五年中能做些什么事,会做成些什么事。笔者就“十二五”发展方式转型与改革提出三个问题供探讨。
到底面临哪些约束性条件
判断未来十年的经济走势,有一个趋势性判断,即:支撑过去三十年我国经济快速增长的外部、内部条件是否发生了变化?发生了哪些重大的变化?
1、“十二五”内外发展环境变化的基本判断
第一个判断是,未来十年我国外部环境发生重大变化。国际金融危机以来,我们越来越清楚地看到,外部市场的萎缩恐怕是一个中长期的趋势,即使在总量上有所恢复,恐怕也将伴随着世界经济结构的重大调整。在这样一个外部条件变化的情况下,我国长期实行的以出口为导向的增长模式应当终结。
第二个判断是,我国发展的内部条件发生了重大变化,最重要的是需求结构发生战略性的变化。在总体上解决基本生存问题后,全社会的需求结构发明显变化。突出地表现在从私人产品的短缺转变到公共产品的短缺;在这个过程中,伴随着居民消费结构从以生活必需品为主转变到以耐用消费品为主;从对物质的追求到对人自身发展的追求。这三方面需求结构的战略性变化,是伴随着我国发展阶段历史性跨越带来的,即经过30年的改革开放,我国已开始由生存型阶段进入到发展型新阶段。在这个大背景下,我们这些年事实上形成的以总量扩张为目标的增长主义应当终结。
2、“十二五”发展方式转型的三个基本问题
在这两个根本性的约束条件发生重大变化的基础上,“十二五”发展方式转型是大势所趋。这里,提出以下三个观点:
第一,我国“十二五”发展方式转型既有一个外部因素的作用,更有一个内部因素的作用。而且,更需要重视的是内部因素变化这样一个基本的现实。由此,不能把很多问题简单地归到外部因素上。如果这样的话,我们很难达成发展方式转型的基本共识。
第二,“十一五”提出了以扩大内需为重点的推进发展方式转型的目标。但是现在看,大部分目标的实现程度都非常有限,“十一五”提出的目标可以说相当一部分要落空。从今天的情况看,这种部分落空所造成的影响,从表面上看还是有限的。可是,“十二五”如果再继续这种态势,发展方式转型滞后带来的严重影响就不可能是有限的了。“十二五”很多问题已经不能绕过去了,如果还像“十一五”这样提出好的目标,但在实践中不能落实,就会对我国后十年、二十年、三十年的经济社会发展带来重大的负面影响。
第三,“十二五”正处于内外环境变化这样一个历史性的转折阶段。“十二五”如果在发展方式转变与改革上有某些大突破,就会形成后十年、二十年、三十年经济社会发展新的历史起点,我国就会再有三十年的持续较快的发展。
到底涉及哪些重大问题
这里,至少有四个问题需要提出:
1、消费主导时代的转型与改革。
乐观地看,未来五年左右,我国消费率提高10个百分点、居民消费率提高15个百分点,应当说是有可能的。但是,这在很大程度上取决于我国的体制改革进程。比如说,第一,收入分配制度改革;第二,新型社会保障制度的建立;第三,财政和金融转型;第四,投资体制改革,尤其是投资结构要由生产性投资向消费性投资转变。消费主导时代的转型与改革,在相当程度上取决于改革的突破。
2、城市化时代的转型与改革。
有人说我国城市化快速发展的时期已经过去,我的看法相反。未来5～10年,我国正处在城市化加快发展的关键时期。如果体制与政策到位,城市化率从现在的45.68%提高到55～60%左右,可能性很大。从改革的角度来看,关键也是取决于体制创新和制度安排。尤其是以下两个方面的改革:第一,打破城乡二元制度结构,能不能在未来五年左右有实质性突破;第二,行政体制改革能不能按照城市化发展的趋势有一个大的突破。现在无论是城市群、大城市发展还是省直管县,都涉及到行政体制如何适应城市化发展趋势而做出重大调整的问题。
3、公共产品短缺时代的转型与改革。
我国从私人产品短缺时代进入到公共产品短缺时代,这个变化是形成后十年、二十年我国消费主导发展方式转型的一个重要的基础条件。在这方面,有三个基本认识问题需要提出来,以取得各方的共识:
第一,是不是可以说,公共产品尤其是基本公共服务,不仅涉及到改变消费倾向、提高居民消费率的问题,更涉及可持续发展的基础问题。
第二,是不是可以说,公共产品不仅涉及到一个发展水平的问题,更涉及到一个制度安排的问题。
第三,这个制度安排的实质和基础性作用在哪里?现在看来,事实上是一个公平与可持续发展的问题。
4、低碳经济时代的转型与改革。
低碳经济是一个新的发展模式。碳排放正逐步成为国际上的“硬约束”。对我国来说,这不仅是指标承诺上的“硬约束”,更重要的是低碳经济发展体制上的“硬约束”。比如说需要我们在“十二五”中尽快推进资源能源价格形成机制改革、环境产权制度改革、碳交易体制机制改革等。
关键性因素何在
1、“十一五”提出的一些比较好的思路在实践中落空的原因究竟何在?
应当说,“十一五”规划当中,把扩大内需尤其是消费需求作为一个基本出发点、把结构调整作为主线,这个思路特别好。现在看这些目标尚未实现或者难以实现。问题到底出在哪里?我认为,地方政府主导型的增长方式不仅没有实质性转变,而且还有进一步强化的势头。地方政府主导型的经济增长方式有几个主要的特点,比如说:以追求经济总量为目标;以扩大投资规模为主要途径;以土地批租和发展重化工业项目为主要特点;以行政干预和行政推动为主要手段,等等。所以,“十一五”确立的好的目标没有、或者在多方面难以实现,重要的根源在于地方政府主导的经济增长方式尚未改变。
2、我国2003年开始提出要推进政府转型,为什么到了今天还没有实质性进展?
这里有一个中央与地方的职责分工、及其财税体制改革的问题,但是更有一个政府转型和政府的自身利益问题日益紧密地捆绑在一起的问题。从最近一个时期的一些事件来看,政府自身利益倾向的形成不是局部的、而是具有某些全局性;不是个别的、而是具有普遍的倾向。这加大了新阶段政府转型的难度。
3、“十二五”以发展方式的转型和改革为重点,需要确立以政府转型为主线的结构性改革思路。“十二五”发展方式转型与改革重要特点是结构调整和结构性改革。结构性调整和结构性改革有没有突破,或者说制定好的规划能不能够实行,很大程度上取决于能不能把政府转型作为主线,并且在这方面有实质性的战略性的突破。
总的观点是:随着内外环境的变化,推进“十二五”发展方式的转型和改革,对后十年、二十年、三十年经济社会发展非常重要;而要实质性地转变发展方式,关键在于推进政府转型。