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摘要：加强预案的制定工作是各部门应对突发事件的基础性工作，同时，应急工作的顺利开展也离不开应急预案的科学指导。本文从突发事件应急预案制定中存在的问题出发，对完善应急预案制定工作提出了自己的意见和看法。
关键词：突发事件应急预案制定对策
目前，我国已进入危机高发期，各种突发事件接踵而来，给广大人民的生命和财产造成巨大的威胁和损失，如食品安全方面：苏丹红鸭蛋、三聚氰胺奶粉及牛奶、爆炸西瓜、染色花椒、墨汁石蜡红薯粉、瘦肉精、染色馒头、染色蛋糕、塑化剂有毒食品、漂白大米、下水道小龙虾、双氧水凤爪、激素染色草莓、麻辣海带丝用苯甲酸防腐等事件层出不穷；自然灾害方面：2011年4至5月份，受降水严重偏少的影响，长江中下游省份遭受严重旱灾，据国家减灾委统计，截至2011年6月20日16时，南方暴雨灾害共造成3657万人受灾，175人死亡，86人失踪，直接经济损失350.2亿元；事故灾难方面：广州番禹2011年6月17日船舶燃爆事故造成7人死亡6人失踪等。针对这些突发事件，如何制定高质量的应急预案来应对突发事件，如何完善应急预案，在应急预案制定中应该注意哪些问题摆在了预案制定者和学者面前。
一、我国突发事件应急预案制定所取得的成就及存在问题
我国自2003年非典发生以来，国家各部门和地方政府越来越重视应急预案的编制工作，并制定了《国家突发事件总体应急预案》和自然灾害、公共卫生事件、事故灾难、社会安全事件类专项应急预案，各省市也加大应急预案的制定步伐，目前为止，我国初步形成了全国性的应急预案体系，各项应急预案的编制工作基本完成，正逐步走向完善阶段。我国应急预案工作在取得阶段性胜利的同时也存在一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
第一，部分应急预案缺乏针对性。很多部门为了在较短的时间内完成预案的编制任务，在没有对本地区本部门的实际情况进行全面评估的情况下，就参考上一级和其他地方的应急预案进行本部门本地区预案的编制工作，有的甚至照搬照抄其他现成的应急预案。这种脱离实际的做法势必会大大降低应急预案的质量，进而影响整个突发事件应对的全过程。
第二，基层应急预案内容有待进一步完善。预案的内容比较精简还是比较具体，应该依据制定部门的权限及突发事件可能发生的范围而定，一般而言，国家、省自治区直辖市级别的应急预案应偏重具有大的指导框架和原则性，其他较低级别的地方部门的应急预案应偏重现实的具体指导性。但目前，应急预案的内容、框架从上到下差别不是很大，下级部门在制定预案时往往主要参考上级部门的预案框架及内容，只在很小的地方稍作改动，而忽视了预案制定的许多中间环节，到了关键时刻应急预案往往因为原则性太强而无法充分发挥应急预案应有的指导作用，这样的应急预案只能应付上面检查，检查完后往往被束之高阁。
第三，预案之间的衔接不够。应急预案与应急预案之间没有很好的衔接，每个部门制定预案大多只从本部门本地区出发，很少会考虑和其他部门制定部门之间的联系，所以，目前的很多应急预案都很孤立，预案之间缺少必要的衔接。另外，用于指导部门间、地区间联合应急行动的应急预案还比较少。
第四，应急预案的培训演练力度不够。很多应急预案编制出来后由于宣传培训力度不够，很多人对预案的内容、分工负责、注意事项等不清楚，致使应急预案成了一纸空文。另外，很多地方对应急预案很少进行各种形式的演练，应急预案启动时就会出现手忙脚乱，领导说了算的情况。
二、制定突发事件应急预案应坚持的原则
（一）预防为主，快速反应原则
应急预案是在突发事件发生之前制定的，制定的目的主要是有效应对突发事件，最大限度减轻突发事件造成的损失，这主要体现两个层面：预防及应对突发事件，在这两个层面我认为预防和应对同等重要，预案内容应具有准确的预见性。同时，突发事件的不确定性、巨大的破坏性等特点要求处置突发事件必须及时、迅速，突"快"字，这样才能在应对突发事件中抢占先机，及时控制住局势的继续蔓延，最大程度上减小损失。
（二）统一领导，分级负责原则
在党中央及国务院的大力领导下，各地方各部门要建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的管理体制，全面贯彻落实各级行政领导责任制，并大力发挥专业应急机构的作用。
（三）以人为本，依法规范
预案的制定应把维护最广大人民的根本利益放在重要的位置，把最大限度的减轻人民的财产损失，保障人民的生命及健康安全作为突发事件应急预案制定的出发点和落脚点，要健全和完善应急管理的法律法规及规章，为应急预案的制定提供法律依据和支撑，使应急工作制度化、规范化。
（四）强化合作，协同应对
要强化联动协同制度规定，理顺部门间的关系，加强部门与部门间，政府与政府间，政府部门与非政府间的协作，特别要动员社区、社会团体、志愿者组织、企业参与到应急工作中来，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制。
三、完善突发事件应急预案制定的对策
面对预案制定中存在的问题，预案制定部门应该积极采取措施，完善应急预案的制定，全面提高应急预案的质量，使应急预案成为真正切实可行的指导应急工作的计划。
（一）加强评估，提高应急预案针对性
在应急预案制定前，预案制定小组应充分对相关范围内的情况进行评估，主要有风险性分析、脆弱性分析以及组织所具备的应对突发事件的物材情况、人员的应急能力等；在应急预案制定后，应报上级部门对预案的可行性进行审查，或者请相关的专家进行评估、论证，全面提高应急预案的操作性。
（二）完善内容，提高应急预案的指导性
这里说的完善应急预案内容，并非说应急预案一定要长篇大论才行，而是说预案内容的覆盖面应该广，且涉及到具体操作的内容应该具体、明晰，对于基层部门的预案或具体的业务部门的应急预案更应该具有很强的指导性，特别是专项应急预案、部门应急预案应特别需要注意指导性的问题。
（三）加强预案间的衔接
关于应急预案间的衔接问题，主要存在以下几种情况：一是下级部门的应急预案应该和上级部门的预案相衔接，不得在内容及重大事项的规定上和上级预案相抵触；二是同级应急预案之间不得相互抵触相互冲突；三是上级部门应指导下级部门在应急预案制定时注意预案衔接。
（四）加强对应急预案的宣传、培训和演练
各部门应针对应急预案的内容对单位工作人员进行及时培训和学习，学校应该对学生进行应急知识及常识的宣传教育，社会和新闻媒体应采用多种形式的活动对公众进行教育。相关应急部门应组织人员对预案内容进行演习，可以根据部门的具体情况采取桌面演习或实战演习，或两者相结合的方式，，演习后要及时针对演习情况进行总结，并适时修改应急预案中的不恰当的内容。
（五）完善应急法律法规，为应急预案的制定提供法律依据
我国虽然已制定了一系列和突发事件有关的法律、法规和规章，但和国外完善的应急法律体系相比来说，还存在一些差距，一些领域的法律仍不完善。因此，要在一些领域抓紧制定新的法律，如《救灾捐助法》《灾后重建扶助法》等，为应急预案的制定提供法律依据。
参考文献：
[1]宋英华编著．突发事件应急管理导论[M] ．中国经济出版社
[2]韩大元莫于川主编．应急法制论[M] ．法律出版社
[3]王晓艳．国外危机管理的经验及启示[J] ．辽宁行政学院学报
[4]闪淳昌．加强应急预案体系建设 提高应对突发事件和风险的能力[J] ．现代职业安全2007.6第70期
关键词：突发事件应急预案制定对策
目前，我国已进入危机高发期，各种突发事件接踵而来，给广大人民的生命和财产造成巨大的威胁和损失，如食品安全方面：苏丹红鸭蛋、三聚氰胺奶粉及牛奶、爆炸西瓜、染色花椒、墨汁石蜡红薯粉、瘦肉精、染色馒头、染色蛋糕、塑化剂有毒食品、漂白大米、下水道小龙虾、双氧水凤爪、激素染色草莓、麻辣海带丝用苯甲酸防腐等事件层出不穷；自然灾害方面：2011年4至5月份，受降水严重偏少的影响，长江中下游省份遭受严重旱灾，据国家减灾委统计，截至2011年6月20日16时，南方暴雨灾害共造成3657万人受灾，175人死亡，86人失踪，直接经济损失350.2亿元；事故灾难方面：广州番禹2011年6月17日船舶燃爆事故造成7人死亡6人失踪等。针对这些突发事件，如何制定高质量的应急预案来应对突发事件，如何完善应急预案，在应急预案制定中应该注意哪些问题摆在了预案制定者和学者面前。
一、我国突发事件应急预案制定所取得的成就及存在问题
我国自2003年非典发生以来，国家各部门和地方政府越来越重视应急预案的编制工作，并制定了《国家突发事件总体应急预案》和自然灾害、公共卫生事件、事故灾难、社会安全事件类专项应急预案，各省市也加大应急预案的制定步伐，目前为止，我国初步形成了全国性的应急预案体系，各项应急预案的编制工作基本完成，正逐步走向完善阶段。我国应急预案工作在取得阶段性胜利的同时也存在一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
第一，部分应急预案缺乏针对性。很多部门为了在较短的时间内完成预案的编制任务，在没有对本地区本部门的实际情况进行全面评估的情况下，就参考上一级和其他地方的应急预案进行本部门本地区预案的编制工作，有的甚至照搬照抄其他现成的应急预案。这种脱离实际的做法势必会大大降低应急预案的质量，进而影响整个突发事件应对的全过程。
第二，基层应急预案内容有待进一步完善。预案的内容比较精简还是比较具体，应该依据制定部门的权限及突发事件可能发生的范围而定，一般而言，国家、省自治区直辖市级别的应急预案应偏重具有大的指导框架和原则性，其他较低级别的地方部门的应急预案应偏重现实的具体指导性。但目前，应急预案的内容、框架从上到下差别不是很大，下级部门在制定预案时往往主要参考上级部门的预案框架及内容，只在很小的地方稍作改动，而忽视了预案制定的许多中间环节，到了关键时刻应急预案往往因为原则性太强而无法充分发挥应急预案应有的指导作用，这样的应急预案只能应付上面检查，检查完后往往被束之高阁。
第三，预案之间的衔接不够。应急预案与应急预案之间没有很好的衔接，每个部门制定预案大多只从本部门本地区出发，很少会考虑和其他部门制定部门之间的联系，所以，目前的很多应急预案都很孤立，预案之间缺少必要的衔接。另外，用于指导部门间、地区间联合应急行动的应急预案还比较少。
第四，应急预案的培训演练力度不够。很多应急预案编制出来后由于宣传培训力度不够，很多人对预案的内容、分工负责、注意事项等不清楚，致使应急预案成了一纸空文。另外，很多地方对应急预案很少进行各种形式的演练，应急预案启动时就会出现手忙脚乱，领导说了算的情况。
二、制定突发事件应急预案应坚持的原则
（一）预防为主，快速反应原则
应急预案是在突发事件发生之前制定的，制定的目的主要是有效应对突发事件，最大限度减轻突发事件造成的损失，这主要体现两个层面：预防及应对突发事件，在这两个层面我认为预防和应对同等重要，预案内容应具有准确的预见性。同时，突发事件的不确定性、巨大的破坏性等特点要求处置突发事件必须及时、迅速，突"快"字，这样才能在应对突发事件中抢占先机，及时控制住局势的继续蔓延，最大程度上减小损失。
（二）统一领导，分级负责原则
在党中央及国务院的大力领导下，各地方各部门要建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的管理体制，全面贯彻落实各级行政领导责任制，并大力发挥专业应急机构的作用。
（三）以人为本，依法规范
预案的制定应把维护最广大人民的根本利益放在重要的位置，把最大限度的减轻人民的财产损失，保障人民的生命及健康安全作为突发事件应急预案制定的出发点和落脚点，要健全和完善应急管理的法律法规及规章，为应急预案的制定提供法律依据和支撑，使应急工作制度化、规范化。
（四）强化合作，协同应对
要强化联动协同制度规定，理顺部门间的关系，加强部门与部门间，政府与政府间，政府部门与非政府间的协作，特别要动员社区、社会团体、志愿者组织、企业参与到应急工作中来，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制。
三、完善突发事件应急预案制定的对策
面对预案制定中存在的问题，预案制定部门应该积极采取措施，完善应急预案的制定，全面提高应急预案的质量，使应急预案成为真正切实可行的指导应急工作的计划。
（一）加强评估，提高应急预案针对性
在应急预案制定前，预案制定小组应充分对相关范围内的情况进行评估，主要有风险性分析、脆弱性分析以及组织所具备的应对突发事件的物材情况、人员的应急能力等；在应急预案制定后，应报上级部门对预案的可行性进行审查，或者请相关的专家进行评估、论证，全面提高应急预案的操作性。
（二）完善内容，提高应急预案的指导性
这里说的完善应急预案内容，并非说应急预案一定要长篇大论才行，而是说预案内容的覆盖面应该广，且涉及到具体操作的内容应该具体、明晰，对于基层部门的预案或具体的业务部门的应急预案更应该具有很强的指导性，特别是专项应急预案、部门应急预案应特别需要注意指导性的问题。
（三）加强预案间的衔接
关于应急预案间的衔接问题，主要存在以下几种情况：一是下级部门的应急预案应该和上级部门的预案相衔接，不得在内容及重大事项的规定上和上级预案相抵触；二是同级应急预案之间不得相互抵触相互冲突；三是上级部门应指导下级部门在应急预案制定时注意预案衔接。
（四）加强对应急预案的宣传、培训和演练
各部门应针对应急预案的内容对单位工作人员进行及时培训和学习，学校应该对学生进行应急知识及常识的宣传教育，社会和新闻媒体应采用多种形式的活动对公众进行教育。相关应急部门应组织人员对预案内容进行演习，可以根据部门的具体情况采取桌面演习或实战演习，或两者相结合的方式，，演习后要及时针对演习情况进行总结，并适时修改应急预案中的不恰当的内容。
（五）完善应急法律法规，为应急预案的制定提供法律依据
我国虽然已制定了一系列和突发事件有关的法律、法规和规章，但和国外完善的应急法律体系相比来说，还存在一些差距，一些领域的法律仍不完善。因此，要在一些领域抓紧制定新的法律，如《救灾捐助法》《灾后重建扶助法》等，为应急预案的制定提供法律依据。
参考文献：
[1]宋英华编著．突发事件应急管理导论[M] ．中国经济出版社
[2]韩大元莫于川主编．应急法制论[M] ．法律出版社
[3]王晓艳．国外危机管理的经验及启示[J] ．辽宁行政学院学报
[4]闪淳昌．加强应急预案体系建设 提高应对突发事件和风险的能力[J] ．现代职业安全2007.6第70期