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摘 要：城乡结合部城市化水平迅速提高。因其地理位置特殊，土地管理问题突出。本文通过综合分析方法，以汨罗市城郊乡为例，多角度对城乡结合部土地管理现状进行分析，列出土地管理过程中存在的问题，提出改善城乡结合部土地管理方式方法的建议。
关键词：城乡结合部 土地管理 问题研究 对策研究
城乡结合部地处农村与城市的交界地段，发展过程中暴露出许多现实问题。城乡结合部土地管理难度高、任务重，需土地管理部门高度重视。汨罗市城郊乡属汨罗市专设城乡结合部乡镇，具有城乡结合部典型特征。本文通过对汨罗市城郊乡土地管理的研究，以期发现城乡结合部土地管理过程中存在的问题，通过问题的分析并结合实际情况提出完善城乡结合部土地管理方式方法的建议。
一、城乡结合部土地管理现状
1.城市化步伐加快，城市框架不断扩大。在城市化进程中，大量农用地通过土地征收的方式变为国有建设用地。汨罗市城郊乡在2013-2015年新增逾46万平方米用于建设商品住房、保障性住房、学校、公共交通设施等，包括港鑫龙城、金属贸易市场和建设东路多个商品住房项目。新增的国有建设用地面积于2014年达到峰值，共21万平方米。同时，宅基地批准数量每年呈递增趋势，以汨罗市城郊乡为例，2013年有62户通过村（居）民建房用地许可，2014年达138户，到2015年增加到167户。城乡结合部紧靠城市核心区域，其宅基地上房屋建筑已与临近国有建设用地上房屋建筑无区别。近年来大量住宅小区建成，建筑群连成一片，城市框架不断扩大。随着经济的发展，土地价格连年攀升。从表1、表2中可以看出，从2003年至2011年汨罗市城区基准地价已有大幅度增长。
2.土地性质及利用的多元性。汨罗市城郊乡内14个村（居）委会呈星罗棋布状环绕在汨罗城区周围，布局松散。荣家坪社区、南江社区、罗城社区多为城市居民社区；双托村、城北村、百丈村仍为农村建制；龙舟社区内建有商业街、购物广场；汨新社区、窑洲社区多政府事业单位大院。不同权属性质的土地（如农用地、集体建设用地、国有建设用地）杂糅在一起。土地性质及利用呈现出多元化，住宅用地、商服用地、工矿仓储用地、机关用地、教育用地分布在同一区域内。
二、城乡结合部土地管理存在的问题
1.缺乏城乡统一规划。汨罗市原来的城市规划虽然对城市面积、人口等提出了时空的概念，但在产业发展、建筑风格、与色彩方面还存在遗漏，尤其是对如何带动市域经济发展缺少深层次考虑。对住宅区、商业区、政府办公用地、工业用地缺乏整体规划，布局散乱。对城市道路、管线铺设缺乏统筹安排，经常施工开挖给居民生活带来不便。缺少精品建设项目，建筑物形式单一，美观度不足，不能满足居民的需求。
2.历史遗留问题突出、土地权属纠纷频发。在城乡结合部建设过程当中，因征地拆迁、土地置换、重点工程建设产生了一大批历史遗留问题。个人用地户与个人用地户之间、村民与城镇居民之间、村（社区）与企业事业单位之间、单位与单位之间，土地界线难以厘清，土地权属纠纷频发。征地拆迁安置补偿过程中产生的一系列问题，容易引发群体矛盾。汨罗市成立国土规划整治工作领导小组，配合国土资源局、规划局、房地产管理局，集中处理历史遗留问题。
3.多头管理现象突出，管理主体不明。由于土地权属性质的不同，建设用地许可、土地登记的主管部门和承办机构并不一致。村（居）民建设用地许可先由村组、乡政府批准再到国土所办理。而国有土地建设许可及登记在国土资源局办理。属于城市规划区范围内的建设用地，在建设前须在规划局办理建设用地规划许可证，不属于城市规划区的则不需要。如果一宗地处于城市规划区交界处或土地权属性质不明，在办理相关手续时可能难以确定其管理主体，相关单位可能存在“踢皮球”推诿行为。
4.宅基地管理混乱。城乡结合部宅基地需求日益扩大。一方面存在一户多宅、伪造安置卡或安置卡异地多用、实际用地户与登记户名不符的违规情况；另一方面存在单户面积超标、整体多批多建的情况。许多房屋还达不到危房改造的标准就重建扩建。村民将新房建设在村庄外围，村中老旧房屋不修缮不拆除，造成资源浪费，大量耕地被占用。
5.用地户土地法制观念淡薄、缺乏土地登记意识。城乡结合部村（居）民违法占地、违规建设现象严重。城市户口居民违规购买小产权房，产权得不到法律保障。用地户多私下交易，缺乏去土地部门登记的意识。未经登记的房屋，不能获得重建、改建许可。遇到征地拆迁，未经登记、未确定权属来源的土地也难以获得安置补偿。有的土地几经易手，一直未办理土地初始登记，等需要办理转让、赠与、继承等手续时，受让方已难以找到原户主，因不符合土地登记需双方申请的情形導致无法登记。
三、城乡结合部土地管理问题解决对策
1.立足长远、科学规划。应按照严格保护耕地特别是基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用效率和节约集约利用水平；统筹安排各类、各区域用地的原则制定本地区土地利用总体规划，并按照土地利用总体规划来进行城市及乡村建设。根据《湖南省乡镇区划调整改革工作方案》，汨罗市城郊乡、城关镇将合并设立归义镇，原专设城乡结合部乡镇将成为历史。合并乡镇能使城乡结合部统一纳入城区管理，有利于统筹城乡规划、优化城镇管理环境、提高管理效率。汨罗市可抓住此次机遇，制定长远规划目标，对城乡结合部进行综合治理。
2.加快不动产统一登记工作。实施不动产统一登记后，可以减少甚至杜绝分散登记导致的各种权属界线不清、权利归属不明、重登漏记等问题，提高登记的准确性和权威性，以定纷止争，更好的维护当事人的不动产物权，夯实社会主义市场经济的产权基础。汨罗市的不动产统一登记工作整体进度较慢，尚未完成不动产登记职责整合。应加快制度建设步伐、登记信息平台建设，积极宣传不动产登记相关政策。建立完善的不动产统一登记体制机制和制度，能有改善城乡结合部土地管理出现的问题。
3.加强权籍调查工作与土地整理工作。城乡结合部许多土地管理问题源自于地籍资料不详实，如果能快速掌握地籍变化、完善土地登记簿，就能做到处理土地问题有理有据迅速。应加强对城乡结合部的地籍监控，认真开展权籍调查，了解土地利用情况，跟踪土地性质变化情况，以便对违法用地及时处治处罚。同时开展城乡结合部农村土地整理工作，对田、水、路、林、村综合治理。严格划分农用地与建设用地界线，严格控制建设用地规模，对零散的农用地与建设用地进行集中。保护耕地，提高耕地质量，维护农村生态环境。
参考文献：
[1] 梁志峰.湖南蓝皮书2015年湖南县域经济社会发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2015：221-222.
[2] 汨罗市人民政府.汨罗市土地利用总体规划（2006-2020）[Z].2015.
[3] 湖南省国土资源厅.湖南省不动产统一登记工作指南[Z].2015.
作者简介：江南，女，湖南长沙人，湖南农业大学公共管理与法学学院，硕士研究生，研究方向：公共管理。
关键词：城乡结合部 土地管理 问题研究 对策研究
城乡结合部地处农村与城市的交界地段，发展过程中暴露出许多现实问题。城乡结合部土地管理难度高、任务重，需土地管理部门高度重视。汨罗市城郊乡属汨罗市专设城乡结合部乡镇，具有城乡结合部典型特征。本文通过对汨罗市城郊乡土地管理的研究，以期发现城乡结合部土地管理过程中存在的问题，通过问题的分析并结合实际情况提出完善城乡结合部土地管理方式方法的建议。
一、城乡结合部土地管理现状
1.城市化步伐加快，城市框架不断扩大。在城市化进程中，大量农用地通过土地征收的方式变为国有建设用地。汨罗市城郊乡在2013-2015年新增逾46万平方米用于建设商品住房、保障性住房、学校、公共交通设施等，包括港鑫龙城、金属贸易市场和建设东路多个商品住房项目。新增的国有建设用地面积于2014年达到峰值，共21万平方米。同时，宅基地批准数量每年呈递增趋势，以汨罗市城郊乡为例，2013年有62户通过村（居）民建房用地许可，2014年达138户，到2015年增加到167户。城乡结合部紧靠城市核心区域，其宅基地上房屋建筑已与临近国有建设用地上房屋建筑无区别。近年来大量住宅小区建成，建筑群连成一片，城市框架不断扩大。随着经济的发展，土地价格连年攀升。从表1、表2中可以看出，从2003年至2011年汨罗市城区基准地价已有大幅度增长。
2.土地性质及利用的多元性。汨罗市城郊乡内14个村（居）委会呈星罗棋布状环绕在汨罗城区周围，布局松散。荣家坪社区、南江社区、罗城社区多为城市居民社区；双托村、城北村、百丈村仍为农村建制；龙舟社区内建有商业街、购物广场；汨新社区、窑洲社区多政府事业单位大院。不同权属性质的土地（如农用地、集体建设用地、国有建设用地）杂糅在一起。土地性质及利用呈现出多元化，住宅用地、商服用地、工矿仓储用地、机关用地、教育用地分布在同一区域内。
二、城乡结合部土地管理存在的问题
1.缺乏城乡统一规划。汨罗市原来的城市规划虽然对城市面积、人口等提出了时空的概念，但在产业发展、建筑风格、与色彩方面还存在遗漏，尤其是对如何带动市域经济发展缺少深层次考虑。对住宅区、商业区、政府办公用地、工业用地缺乏整体规划，布局散乱。对城市道路、管线铺设缺乏统筹安排，经常施工开挖给居民生活带来不便。缺少精品建设项目，建筑物形式单一，美观度不足，不能满足居民的需求。
2.历史遗留问题突出、土地权属纠纷频发。在城乡结合部建设过程当中，因征地拆迁、土地置换、重点工程建设产生了一大批历史遗留问题。个人用地户与个人用地户之间、村民与城镇居民之间、村（社区）与企业事业单位之间、单位与单位之间，土地界线难以厘清，土地权属纠纷频发。征地拆迁安置补偿过程中产生的一系列问题，容易引发群体矛盾。汨罗市成立国土规划整治工作领导小组，配合国土资源局、规划局、房地产管理局，集中处理历史遗留问题。
3.多头管理现象突出，管理主体不明。由于土地权属性质的不同，建设用地许可、土地登记的主管部门和承办机构并不一致。村（居）民建设用地许可先由村组、乡政府批准再到国土所办理。而国有土地建设许可及登记在国土资源局办理。属于城市规划区范围内的建设用地，在建设前须在规划局办理建设用地规划许可证，不属于城市规划区的则不需要。如果一宗地处于城市规划区交界处或土地权属性质不明，在办理相关手续时可能难以确定其管理主体，相关单位可能存在“踢皮球”推诿行为。
4.宅基地管理混乱。城乡结合部宅基地需求日益扩大。一方面存在一户多宅、伪造安置卡或安置卡异地多用、实际用地户与登记户名不符的违规情况；另一方面存在单户面积超标、整体多批多建的情况。许多房屋还达不到危房改造的标准就重建扩建。村民将新房建设在村庄外围，村中老旧房屋不修缮不拆除，造成资源浪费，大量耕地被占用。
5.用地户土地法制观念淡薄、缺乏土地登记意识。城乡结合部村（居）民违法占地、违规建设现象严重。城市户口居民违规购买小产权房，产权得不到法律保障。用地户多私下交易，缺乏去土地部门登记的意识。未经登记的房屋，不能获得重建、改建许可。遇到征地拆迁，未经登记、未确定权属来源的土地也难以获得安置补偿。有的土地几经易手，一直未办理土地初始登记，等需要办理转让、赠与、继承等手续时，受让方已难以找到原户主，因不符合土地登记需双方申请的情形導致无法登记。
三、城乡结合部土地管理问题解决对策
1.立足长远、科学规划。应按照严格保护耕地特别是基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用效率和节约集约利用水平；统筹安排各类、各区域用地的原则制定本地区土地利用总体规划，并按照土地利用总体规划来进行城市及乡村建设。根据《湖南省乡镇区划调整改革工作方案》，汨罗市城郊乡、城关镇将合并设立归义镇，原专设城乡结合部乡镇将成为历史。合并乡镇能使城乡结合部统一纳入城区管理，有利于统筹城乡规划、优化城镇管理环境、提高管理效率。汨罗市可抓住此次机遇，制定长远规划目标，对城乡结合部进行综合治理。
2.加快不动产统一登记工作。实施不动产统一登记后，可以减少甚至杜绝分散登记导致的各种权属界线不清、权利归属不明、重登漏记等问题，提高登记的准确性和权威性，以定纷止争，更好的维护当事人的不动产物权，夯实社会主义市场经济的产权基础。汨罗市的不动产统一登记工作整体进度较慢，尚未完成不动产登记职责整合。应加快制度建设步伐、登记信息平台建设，积极宣传不动产登记相关政策。建立完善的不动产统一登记体制机制和制度，能有改善城乡结合部土地管理出现的问题。
3.加强权籍调查工作与土地整理工作。城乡结合部许多土地管理问题源自于地籍资料不详实，如果能快速掌握地籍变化、完善土地登记簿，就能做到处理土地问题有理有据迅速。应加强对城乡结合部的地籍监控，认真开展权籍调查，了解土地利用情况，跟踪土地性质变化情况，以便对违法用地及时处治处罚。同时开展城乡结合部农村土地整理工作，对田、水、路、林、村综合治理。严格划分农用地与建设用地界线，严格控制建设用地规模，对零散的农用地与建设用地进行集中。保护耕地，提高耕地质量，维护农村生态环境。
参考文献：
[1] 梁志峰.湖南蓝皮书2015年湖南县域经济社会发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2015：221-222.
[2] 汨罗市人民政府.汨罗市土地利用总体规划（2006-2020）[Z].2015.
[3] 湖南省国土资源厅.湖南省不动产统一登记工作指南[Z].2015.
作者简介：江南，女，湖南长沙人，湖南农业大学公共管理与法学学院，硕士研究生，研究方向：公共管理。