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摘 要：“案-件比”是最高人民检察院张军检察长提出的全新办案质量评价指标体系概念。“案-件比”的高低直接影响到人民群众对检察机关的满意度，影响到检察人员对“公平正义”的价值追求，影响到执法办案的政治效果、社会效果和法律效果。山东省高唐县人民检察院通过对2018年以来办理刑事案件的“案-件比”情况开展分析研判，创新“一个及时、七个提前”工作机制，挖掘内部潜力，整合内部资源，降低“案-件比”，促进了“捕诉一体”机制下案件质量的提升。
关键词：捕诉一体 案-件比 案件质量
一、落实“捕诉一体”机制，有效降低“案-件比”
2019年1月起，高唐县人民检察院开展“捕诉一体”工作，通过批捕环节的引导侦查取证，公诉环节进行重点审查，与公安机关及时沟通，补证查证，有效避免了退回补充侦查，降低了“案-件比”，大大提高了办案效率和案件质量。
（一）落实“捕诉一体”机制，提高办案效率
所谓“捕诉一体”制度，是相对“捕诉分离”而言的，是指在现行的法律框架内，由检察机关内部同一职能部门的同一检察官依法承担审查批捕和审查起诉工作并履行相关法律监督职能的办案工作机制 。建立捕诉一体制度可以提高起诉调控、引导侦查的能力，加强对侦查活动的监督、保证案件质量、提高侦查效率、明确责任，使现行刑事追诉机制更加符合司法规律，最终为建立审判中立、控辩平衡的诉讼构造奠定基础 。2019年1月1日起，高唐县检察院开始实行“捕诉一体”工作机制，在此基础上对进一步加强法律监督、提高案件质量、提升办案效率进行了有益尝试和大胆探索。
2019年7月29日，公安机关移送审查起诉的张某超、张某嵩非法吸收公众存款一案，犯罪嫌疑人张某超、张某嵩采取承诺高额利息、出具借款凭证的方式，面向社会公开吸收存款，共面向278名被害人吸收存款34268380元，案发前已兑付271478.8元，尚有33996901.2元未兑付。本案涉案金额巨大，案情复杂，承办人审查批捕后，向公安机关发送逮捕案件继续侦查建议书，建议公安机关就公诉环节需要加固证据继续侦查。公安机关移送审查起诉前7日向高唐县检察院承办人通报案件补查的证据，承办检察官提前审查，于案件受理后一个月内向顺利向法院提起公诉。经法院判决后，做到了无退补退查，无复议复核，无延期审理，提高了办案效率和办案质量。
（二）降低“案-件比”，促进公平正义
“案-件比”是最高人民检察院张军检察长提出的全新办案质量评价指标体系概念。所谓“案-件比”即“案”与“件”的比例关系，是指将案件当事人所经历的各诉讼阶段统一视为一个“案”，再将该当事人先后经历的审查起诉、退回补查、二审上诉、发回重审、刑事申诉等每一个诉讼阶段都视为各自独立的“件”，即同一当事人的一个“案”与其所经历的多个“件”之间的比例。“件”和“案”之间比例应该是1：1，办案效率高，以最快速度实现迟到的正义，群众满意。比例越高，司法资源付出就越多，司法人员就越辛苦，案件的质效，至少当事人自己认为的案件质效往往就越低，案件的政治效果、社会效果、法律效果和当事人的感受可能就越差 。因此，降低“案-件比”，提升办案质量，才能让当事人最大限度地感受到“案子”办理过程中的公平正义和效率。根据张军检察长讲话精神和省市检察长会议精神，高唐县检察院结合实际，在认真调研分析基础上，积极探索新的法律监督途径和方法，创新提出了“一个及时、七个提前”工作机制，稳定案件质量，提高办案效率。
据统计，2018年6至9月份，高唐县检察院的“案-件比”为1：2.4605，运用“一个及时、七个提前”工作机制后，2019年同比降至1：1.3235。2019年受理审查逮捕案件131人，去年同期受理104人，同比增加25.96%，而平均办结时间下降了12.1%;受理审查起诉228人，去年同期为139人，同比增加64.03%，平均办结时间下降5%;一次退查33件，去年同期为51件，同比减少35.29%;二次退查12件，去年同期为15件，同比减少20%。审查逮捕、审查起诉办结时间的缩短及退查案件的减少，得益于“捕诉一体”机制整合内部资源、发挥整体优势为“一个及时、七个提前”工作法提供的有力保障。
二、做好“三个有利于”，降低“案-件比”
高唐县检察院坚持创新思维，强化机制建设，畅通法律监督渠道，加强与公安机关、法院沟通，做到“一及时”报备把关、理念先行、机制创新、效率最佳，做好“三个有利于”，降低“案-件比”。
（一）“一及时”报备把关，有利于强化检察长对案件审查处理的监督
司法责任制改革，要求检察长强化对执法办案的监督，检察官在办案中发现案件需要退补退查、可能引发复议、复核、延期審理、申诉等诉讼环节影响“案-件比”情形的，及时向分管副检察长、检察长汇报;充分发挥分管副检察长、检察长业务素能优势，引导检察官审查办理案件，能够保障案件质量，防止退补退查等不必要办案环节，以及避免案件质量出现瑕疵，引发复议、复核、延期审理、申诉等情形，降低“案-件比”。
（二）机制创新，有利于强化与公安机关的沟通
与公安机关经协商、论证，共同签订了《高唐县检察院、公安局关于关于办理刑事案件提前介入协作机制》，《协作机制》纳入了“一个及时、七个提前”工作法，对公安机关提前通报案件情况，及时补充案件证据等作了详细规定，同时对有争议、疑难复杂案件的处理，加强沟通协作等也作了详细规定，减少了不必要复议复核等办案环节，降低了“案-件比”。
（三）理念先行，有利于形成“以人民为中心”的执法理念
坚持以人民为中心，就要顺应人民群众对执法办案质、效的期待，高唐县院在“捕诉一体”新机制下，节省了办案检察官在公诉环节熟悉案情的时间，有助于专心细心审查证据，实现办案质量、效率双“提高”。采取“一个及时、七个提前”等工作法，强化检察长对办案工作的监督，严把质量关、严把效率关;将公安机关整理法律文书等辅助性工作与向检察机关提前通报案件情况时间重叠，与检察长把脉案件质量时间重叠，有助于再次提高工作效率，同时让案件当事人免受诉累。 三、做优“七个提前”，降低“案-件比”
做优“七个提前”，超前谋划，有的放失，降低“案-件比”。一是公安机关对刑事案件立案侦查后，对于重大疑难复杂案件，明确案件性质后2日内向检察机关通报案情，检察机关适时提前介入引导侦查，收集固定证据;二是公安机关拟提请审查逮捕的重大疑难复杂案件，应按照诉讼期限期满前2日向检察机关通报案件侦查情况，由检察机关提前审查，发现问题及时要求公安机关补查;三是对于重大疑难复杂案件，办案检察官拟对犯罪嫌疑人作出逮捕或不捕决定提前2日向分管副检察长、检察长汇报案件事实，由分管副检察长、检察长进行全案审查，并根据案情及时与公安机关沟通，强化与案件当事人释法说理，减少复议、复核、申诉等影响“案-件比”情况发生;四是公安机关拟移送审查起诉案件应于移送前7日向检察机关通报案件侦查终结情况，检察机关按照“捕诉一体”工件机制，由原承办审查批捕案件承办人提前审查退回补充侦查提纲所要求补查的证据;五是检察机关受理移诉案件后3日内进行全案审查，如需要求公安机关补查证据的，应制作《建议公安机关补充侦查意见书》，通知公安机关补充侦查;六是公安机关收到《建议公安机关补充侦查意见书》7日内完成补充侦查，制作补充侦查报告书;今年以来，高唐县检察院通过审查案件，发现卷宗缺少部分证据或证据不足，需要补充侦查的，共向公安机关发送《建议公安机关补充侦查意见书》25份，公安机关均在7日内完成补充侦查，制作补充侦查报告书报送检察机关。七是承办检察官在作出拟不起诉、拟延长审查起诉期限、拟向法院申请延期审理等情形的，须提前7日向分管副检察长、检察长汇报，认真把好证据关、程序关、法律关。2019年6月28日，公安机关拟移送审查起诉的王某涉嫌诈骗罪案件侦查终结情况提前7日向检察机关通报，由检察机关提前审查退回补充侦查提纲所要求补查的证据。王某通过虚构出售名犬、出租房屋、承揽民房工程等事实，骗取20余名群众信任，骗取近10万元的犯罪事实。检察机关通过提前审查，发现案件还缺少部分损失数额的证据。7月5日，该院受理此案后，第一时间公安机关发送《建议公安机关补充侦查建议书》，公安机关通过补充侦查，将所有建议补充的证据固定补齐并移送，检察机关同时核实证据、审查程序，与公安机关互通情况，与案件被害人释法说理，此案在受理案件后一个月内向法院提起公诉。
四、做实“三个保障”，降低“案-件比”
为确保“一个及时、七个提前”机制有效实施，强化执行力，加强法律监督，确保案件质量和效率，做实“三个保障”，为降低“案-件比”提供保障。
（一）充分挖掘内部潜力
实施“捕诉一体”机制，整合内部资源，发挥整体优势，提高办案效率;同时积极推行认罪认罚从宽制度落实，发挥检察官联席会议制度，加强类案指导，提高案件质量;还在办案中强化释法说理，加强对因犯罪致贫的被害人国家司法救助力度，化解矛盾纠纷，减少刑事申诉案件发生;加强与公安机关交流，强化案件说理，减少复议复核案件发生，不断提高审查逮捕、审查起诉效率。江某涉嫌妨碍公务罪一案，办案检察官认真审查案件后，认为江某虽主观上出于故意，客观上有采用暴力方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为，但到案后能够如实供述犯罪事实，虽有坦白情节，但检察官还是对适用认罪认罚从宽制度有疑义，通过召开检察官联席会议，加强与公安机关沟通，加强与江某教育，加强释法说理，最后江某请求检察官适用认罪认罚从宽制度，并积极赔偿被害人经济损失，案件得以顺利提起公诉。
（二）运用《纠正违法通知书》强化整改
建立健全纠正违法的发现、调查、认定、纠正等机制，特别是对刑事案件需要补齐补强的证据，公安机关逾期不移送或者补充的证据不完整、不充分，以及侦查过程中存在执法瑕疵或违法情形的，检察机关邀请人大代表、政协委员共同参与公开宣告送达《纠正违法通知书》，通过释法说理，督促公安机关予以纠正;公安机关逾期未整改或整改不彻底的，则报送上级检察机关、人大常委会、政协等机关，强化沟通，争取支持，依法监督公安机关履行职责，强化整改力度。今年以来，高唐县检察院通过审查案件，发现公安机关执法办案中存在的执法瑕疵或违法情形，充分发挥法律监督职能，向公安机关发送《检察官告知函》10份，发送《纠正违法通知书》15份，公安机关在规定期限内全部回复，并整改到位。
（三）修改完善检察官考评机制
认真探索新时代检察官考评机制，探讨在检察官办案必要的“量”的基础上，通过加强技能培训和岗位练兵，提高执法办案能力，严格遵守诉讼程序，保证案件“质”和“效”的有机统一，大幅度提高办案效率，降低“案-件比”。将“案-件比”列入检察官绩效考评的一项重要指标，对提高案件质量、加快办案速度，提升办案效率，化解矛盾纠纷、促进执法办案的公平公正意义非凡，同时要根据案件办理的难易程度、复杂程度、敏感程度等方面情況，科学设置不同分值，对办案的“量”“质”和“效”进行全方位评定，从而客观公正地反映检察官考核年度的总体工作，实现客观公正的评价。
关键词：捕诉一体 案-件比 案件质量
一、落实“捕诉一体”机制，有效降低“案-件比”
2019年1月起，高唐县人民检察院开展“捕诉一体”工作，通过批捕环节的引导侦查取证，公诉环节进行重点审查，与公安机关及时沟通，补证查证，有效避免了退回补充侦查，降低了“案-件比”，大大提高了办案效率和案件质量。
（一）落实“捕诉一体”机制，提高办案效率
所谓“捕诉一体”制度，是相对“捕诉分离”而言的，是指在现行的法律框架内，由检察机关内部同一职能部门的同一检察官依法承担审查批捕和审查起诉工作并履行相关法律监督职能的办案工作机制 。建立捕诉一体制度可以提高起诉调控、引导侦查的能力，加强对侦查活动的监督、保证案件质量、提高侦查效率、明确责任，使现行刑事追诉机制更加符合司法规律，最终为建立审判中立、控辩平衡的诉讼构造奠定基础 。2019年1月1日起，高唐县检察院开始实行“捕诉一体”工作机制，在此基础上对进一步加强法律监督、提高案件质量、提升办案效率进行了有益尝试和大胆探索。
2019年7月29日，公安机关移送审查起诉的张某超、张某嵩非法吸收公众存款一案，犯罪嫌疑人张某超、张某嵩采取承诺高额利息、出具借款凭证的方式，面向社会公开吸收存款，共面向278名被害人吸收存款34268380元，案发前已兑付271478.8元，尚有33996901.2元未兑付。本案涉案金额巨大，案情复杂，承办人审查批捕后，向公安机关发送逮捕案件继续侦查建议书，建议公安机关就公诉环节需要加固证据继续侦查。公安机关移送审查起诉前7日向高唐县检察院承办人通报案件补查的证据，承办检察官提前审查，于案件受理后一个月内向顺利向法院提起公诉。经法院判决后，做到了无退补退查，无复议复核，无延期审理，提高了办案效率和办案质量。
（二）降低“案-件比”，促进公平正义
“案-件比”是最高人民检察院张军检察长提出的全新办案质量评价指标体系概念。所谓“案-件比”即“案”与“件”的比例关系，是指将案件当事人所经历的各诉讼阶段统一视为一个“案”，再将该当事人先后经历的审查起诉、退回补查、二审上诉、发回重审、刑事申诉等每一个诉讼阶段都视为各自独立的“件”，即同一当事人的一个“案”与其所经历的多个“件”之间的比例。“件”和“案”之间比例应该是1：1，办案效率高，以最快速度实现迟到的正义，群众满意。比例越高，司法资源付出就越多，司法人员就越辛苦，案件的质效，至少当事人自己认为的案件质效往往就越低，案件的政治效果、社会效果、法律效果和当事人的感受可能就越差 。因此，降低“案-件比”，提升办案质量，才能让当事人最大限度地感受到“案子”办理过程中的公平正义和效率。根据张军检察长讲话精神和省市检察长会议精神，高唐县检察院结合实际，在认真调研分析基础上，积极探索新的法律监督途径和方法，创新提出了“一个及时、七个提前”工作机制，稳定案件质量，提高办案效率。
据统计，2018年6至9月份，高唐县检察院的“案-件比”为1：2.4605，运用“一个及时、七个提前”工作机制后，2019年同比降至1：1.3235。2019年受理审查逮捕案件131人，去年同期受理104人，同比增加25.96%，而平均办结时间下降了12.1%;受理审查起诉228人，去年同期为139人，同比增加64.03%，平均办结时间下降5%;一次退查33件，去年同期为51件，同比减少35.29%;二次退查12件，去年同期为15件，同比减少20%。审查逮捕、审查起诉办结时间的缩短及退查案件的减少，得益于“捕诉一体”机制整合内部资源、发挥整体优势为“一个及时、七个提前”工作法提供的有力保障。
二、做好“三个有利于”，降低“案-件比”
高唐县检察院坚持创新思维，强化机制建设，畅通法律监督渠道，加强与公安机关、法院沟通，做到“一及时”报备把关、理念先行、机制创新、效率最佳，做好“三个有利于”，降低“案-件比”。
（一）“一及时”报备把关，有利于强化检察长对案件审查处理的监督
司法责任制改革，要求检察长强化对执法办案的监督，检察官在办案中发现案件需要退补退查、可能引发复议、复核、延期審理、申诉等诉讼环节影响“案-件比”情形的，及时向分管副检察长、检察长汇报;充分发挥分管副检察长、检察长业务素能优势，引导检察官审查办理案件，能够保障案件质量，防止退补退查等不必要办案环节，以及避免案件质量出现瑕疵，引发复议、复核、延期审理、申诉等情形，降低“案-件比”。
（二）机制创新，有利于强化与公安机关的沟通
与公安机关经协商、论证，共同签订了《高唐县检察院、公安局关于关于办理刑事案件提前介入协作机制》，《协作机制》纳入了“一个及时、七个提前”工作法，对公安机关提前通报案件情况，及时补充案件证据等作了详细规定，同时对有争议、疑难复杂案件的处理，加强沟通协作等也作了详细规定，减少了不必要复议复核等办案环节，降低了“案-件比”。
（三）理念先行，有利于形成“以人民为中心”的执法理念
坚持以人民为中心，就要顺应人民群众对执法办案质、效的期待，高唐县院在“捕诉一体”新机制下，节省了办案检察官在公诉环节熟悉案情的时间，有助于专心细心审查证据，实现办案质量、效率双“提高”。采取“一个及时、七个提前”等工作法，强化检察长对办案工作的监督，严把质量关、严把效率关;将公安机关整理法律文书等辅助性工作与向检察机关提前通报案件情况时间重叠，与检察长把脉案件质量时间重叠，有助于再次提高工作效率，同时让案件当事人免受诉累。 三、做优“七个提前”，降低“案-件比”
做优“七个提前”，超前谋划，有的放失，降低“案-件比”。一是公安机关对刑事案件立案侦查后，对于重大疑难复杂案件，明确案件性质后2日内向检察机关通报案情，检察机关适时提前介入引导侦查，收集固定证据;二是公安机关拟提请审查逮捕的重大疑难复杂案件，应按照诉讼期限期满前2日向检察机关通报案件侦查情况，由检察机关提前审查，发现问题及时要求公安机关补查;三是对于重大疑难复杂案件，办案检察官拟对犯罪嫌疑人作出逮捕或不捕决定提前2日向分管副检察长、检察长汇报案件事实，由分管副检察长、检察长进行全案审查，并根据案情及时与公安机关沟通，强化与案件当事人释法说理，减少复议、复核、申诉等影响“案-件比”情况发生;四是公安机关拟移送审查起诉案件应于移送前7日向检察机关通报案件侦查终结情况，检察机关按照“捕诉一体”工件机制，由原承办审查批捕案件承办人提前审查退回补充侦查提纲所要求补查的证据;五是检察机关受理移诉案件后3日内进行全案审查，如需要求公安机关补查证据的，应制作《建议公安机关补充侦查意见书》，通知公安机关补充侦查;六是公安机关收到《建议公安机关补充侦查意见书》7日内完成补充侦查，制作补充侦查报告书;今年以来，高唐县检察院通过审查案件，发现卷宗缺少部分证据或证据不足，需要补充侦查的，共向公安机关发送《建议公安机关补充侦查意见书》25份，公安机关均在7日内完成补充侦查，制作补充侦查报告书报送检察机关。七是承办检察官在作出拟不起诉、拟延长审查起诉期限、拟向法院申请延期审理等情形的，须提前7日向分管副检察长、检察长汇报，认真把好证据关、程序关、法律关。2019年6月28日，公安机关拟移送审查起诉的王某涉嫌诈骗罪案件侦查终结情况提前7日向检察机关通报，由检察机关提前审查退回补充侦查提纲所要求补查的证据。王某通过虚构出售名犬、出租房屋、承揽民房工程等事实，骗取20余名群众信任，骗取近10万元的犯罪事实。检察机关通过提前审查，发现案件还缺少部分损失数额的证据。7月5日，该院受理此案后，第一时间公安机关发送《建议公安机关补充侦查建议书》，公安机关通过补充侦查，将所有建议补充的证据固定补齐并移送，检察机关同时核实证据、审查程序，与公安机关互通情况，与案件被害人释法说理，此案在受理案件后一个月内向法院提起公诉。
四、做实“三个保障”，降低“案-件比”
为确保“一个及时、七个提前”机制有效实施，强化执行力，加强法律监督，确保案件质量和效率，做实“三个保障”，为降低“案-件比”提供保障。
（一）充分挖掘内部潜力
实施“捕诉一体”机制，整合内部资源，发挥整体优势，提高办案效率;同时积极推行认罪认罚从宽制度落实，发挥检察官联席会议制度，加强类案指导，提高案件质量;还在办案中强化释法说理，加强对因犯罪致贫的被害人国家司法救助力度，化解矛盾纠纷，减少刑事申诉案件发生;加强与公安机关交流，强化案件说理，减少复议复核案件发生，不断提高审查逮捕、审查起诉效率。江某涉嫌妨碍公务罪一案，办案检察官认真审查案件后，认为江某虽主观上出于故意，客观上有采用暴力方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的行为，但到案后能够如实供述犯罪事实，虽有坦白情节，但检察官还是对适用认罪认罚从宽制度有疑义，通过召开检察官联席会议，加强与公安机关沟通，加强与江某教育，加强释法说理，最后江某请求检察官适用认罪认罚从宽制度，并积极赔偿被害人经济损失，案件得以顺利提起公诉。
（二）运用《纠正违法通知书》强化整改
建立健全纠正违法的发现、调查、认定、纠正等机制，特别是对刑事案件需要补齐补强的证据，公安机关逾期不移送或者补充的证据不完整、不充分，以及侦查过程中存在执法瑕疵或违法情形的，检察机关邀请人大代表、政协委员共同参与公开宣告送达《纠正违法通知书》，通过释法说理，督促公安机关予以纠正;公安机关逾期未整改或整改不彻底的，则报送上级检察机关、人大常委会、政协等机关，强化沟通，争取支持，依法监督公安机关履行职责，强化整改力度。今年以来，高唐县检察院通过审查案件，发现公安机关执法办案中存在的执法瑕疵或违法情形，充分发挥法律监督职能，向公安机关发送《检察官告知函》10份，发送《纠正违法通知书》15份，公安机关在规定期限内全部回复，并整改到位。
（三）修改完善检察官考评机制
认真探索新时代检察官考评机制，探讨在检察官办案必要的“量”的基础上，通过加强技能培训和岗位练兵，提高执法办案能力，严格遵守诉讼程序，保证案件“质”和“效”的有机统一，大幅度提高办案效率，降低“案-件比”。将“案-件比”列入检察官绩效考评的一项重要指标，对提高案件质量、加快办案速度，提升办案效率，化解矛盾纠纷、促进执法办案的公平公正意义非凡，同时要根据案件办理的难易程度、复杂程度、敏感程度等方面情況，科学设置不同分值，对办案的“量”“质”和“效”进行全方位评定，从而客观公正地反映检察官考核年度的总体工作，实现客观公正的评价。