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摘 要：事业单位编制管理改革从1962年持续到今日，但是效果却不够显著，越改革机构就越膨胀，编内人员越多。今年1月5日相关人士提出高校和公立医院未来将不再纳入编制管理，这一言论引起了大家的高度关注。本文将通过对事业单位编制管理的剖析，探析当下事业编制管理的现状及问题。着重分析为何当下的事业单位编制乱占、职能重叠、办事效率低下，“门难进、脸难看、事难办”的情况始终没有得到改善。因此事业单位改革就要从编制入手，严控编制数量、严把编内人员质量、严查工作结果。
关键词：事业单位 编制 问题 可行性
一、相关概念界定
1.事业单位。60年代事业单位定义为：凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支；80年代定义为：凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金余为直接目的的单位；90年代定义为：从事为生产和生活服务以及为提向人民科学、文化水平和素质服务的独立核算单位；而在1998年改为：事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。2004年国务院颁布《中华人民共和国事业捐赠法》认为，事业单位是遵守相关法律所建立的，面向市場提供公共服务的机构；《事业单位登记管理暂行条例》认为，事业单位是国家政府给出资金上的扶持成立、向社会提供各种基础性服务或者产品的社会活动组织。通过事业单位定义的革新改变，我们可以发现80年代的定义中取消了经费来源而是通过活动性质和目的进行界定。伴随经济体制的改革事业单位只有适应环境的变化才能得以生存和进步。90年代着重强调其独立的地位，98年则以事业单位的发展方向、设立宗旨、举办主体作出界定。而2004年则重复强调事业单位主要设立的目的、从事的服务。因此事业单位就是具备社会公益性、服务性，由国际投资的非营利机构。
2.事业单位编制。编制一词被解释为：“制订，如编制法规；机关、企业、学校的组织制度；军队的组织系统和各单位人员、装备的编配规定”。有学者认为编制的概念有广义和狭义之分，广义的编制是指一切法定社会组织内部的机构设置、组织形式及其工作人员的定员、结构和职务配备等方面的规定；狭义的编制是指广义概念中有关工作人员的规定，即等同于人员编制的概念。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中第二十八条指出：“本条例所称编制，是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数。事业编制是指各类事业单位所使用的人员编制，其经费由国家事业费开支.与行政编制相比，事业编制使用范围广泛，总量不断增长，经费开支形式多样，受社会政治经济发展因素的约束较强；适用单位主要有：科研单位、教育单位、文化单位，新闻、广播、出版单位，卫生单位，体育单位，勘察设计单位，农业、林业、水利和气象单位，社会福利单位，环境保护单位、交通、城市公用等其他事业单位；事业编制可分为全额拨款事业编制、差额拨款事业编制、自收自支事业编制三类。
3.事业单位编制管理。编制管理是国家编制管理机关根据社会经济发展的需要，在机构进行人员设置、职务分配、运行程序编制等方面的管理工作，但需注意的是这一系列管理工作都必须按照法定的程序进行，其中体制管理、职能管理、人员管理等是机构编制管理的重要组成部分。事业单位编制管理就是运用科学的管理理论和管理方法，研究、处理和解决一定社会经济形态下的国家的各种事业单位的整体总局、设置形式、职责任务和人员编制配备的一门科学，是为科学地设置各种事业机构和合理地配备各类人员而进行的一系列管理活动的总称。
二、事业单位编制管理的历史沿革
1.初步阶段。1962年2月，中共中央在《中央精简小组关于各级国家机关、党派、人民团体精简的建议》中明确指出：“各级编制委员会不仅要管好行政编制，也要把事业编制管起来。所属事业单位增设机构，增加编制，必须经过编制委员会审核，转报党委和政府批准。”这是建国以来第一次以中央文件形式作出关于事业编制管理的规定。随后1963年7月国家编制委员会草拟《关于编制管理的暂行办法》对事业单位的概念做出初步定义；1965年5月制定《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》正式确定了事业单位和事业编制的概念、范围、管理的原则方法等。终在1986年11月，国务院批准劳动人事部下发《关于加强事业编制管理的几项规定》，提出严格事业机构审批制度、审定事业单位人员编制、制定事业单位多样化编制标准、改进人员编制管理办法。
2.发展阶段。1989年出台的《关于中央国家机关所属事业单位清理和审批问题的通知》中对中央国家机关所属事业单位进行全面清理整顿，并明确了申报和审批的权限和程序。1993年《中共中央、国务院关于党政机构改革的意见》明确提出，各地区、部门、事业单位要按照有利于进一步增强事业单位的活力，有利于经济建设与社会事业协调发展。1996年出台《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》，推行多样化分类管理、核定编制总量并进行总量控制，强调编制宏观管理制度、法治建设。1998年下发《事业单位登记管理暂行条例实施细则》开始对事业单位登记管理作出规定。1998年朱镕基总理在国务院第一次全体会议上讲话时指出：“事业单位也要调整和改革。”而这一阶段改革的重点在于推进事业单位分类管理，实行政事分开，扩宽并加深了事业单位机构编制管理的广度和深度，建立并强化了相关制度。
3.完善阶段。2006年出台《<事业单位岗位设置管理试行办法>实施意见》对现有的事业单位实行科学分类，分别采取不同的岗位设定和管理方式、规定其管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位占用编制的比例。2011年3月《关于分类推进事业单位改革的指导意见》出台，要求事业机构编制原则上只减不增，若必须增加机构或编制，采取机构有撤有设、编制有减有增的办法，实行部门或区域、行业、系统内调剂、动态管理。2015年5月下发《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》要求创新事业单位管理，加快分类推进事业单位改革，创新事业单位机构编制管理方式、严格控制机构编制总量、根据不同类别事业单位的特点和运行规律，分别实行编制审批制管理。2016年1月在事业单位人事制度改革最新动态及热点问题高峰论坛中相关部委官员的表态：“今年将重点研究编制创新改革，特别是高校、公立医院不纳入编制管理后对相关改革的影响。” 三、事业单位编制管理现状
1.编制膨胀。
1.1问题投入机制。工作问题投入式的机制不可避免地导致编制膨胀。主要是指由于发生问题的部门受到重视，则会加强该部门的编制；反之，那些没有发生问题的部门则不能得到重视，相应地其编制不能得到加强。
1.2机构过度集中 管理负荷。截止到2014年我国有事业单位111万个，事业编制3153万人，70%以上科研人员，95%以上的教师和医务人员。据统计，事业单位拥有我国60%的人才，三分之一的国有资产，其经费支出占政府支出的30%以上，而对GDP的贡献只有5%一10%，比企业的贡献率相差很远，效率很低。通过这些数据可以看出大部分事业单位的人、财、物等都要由国家机关直接管理，除了巨额的财政支出还有超负荷的管理问题。大部分的事业单位占据着国家资源、享受着财政支持，却没能充分有效地提供相应的服务和积极公正地履行应尽职责，反而利用事业单位非政非企又亦政亦企的模糊性质，最大限度地运用、享受着政府部门与企业两者拥有的权力和利益，又最大限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。其结果就是扰乱了经济运行规则，破坏了社会资源的合理配置。
1.3职能重复 职责模糊。大多数的事业单位都有自己的主管部门，然而部门为了一己之利就会盲目的增设机构、配置职能、增加人员编制。特别是近年来，由于机构改革、严格控制行政机关和人员的增加，一些政府部门就成立一些带有行政职能的事业单位。同时事企不分也带来了一定弊端，一些企业单位也被定位事业单位。这不仅为国家财政造成了负担也为编制管理带来一定困难。
2.人员编制配备不完备。
1.1人员编制过于死板。第一由于区一级在编制核定方面受国家、省、市层层限制，拥有的自主权力很小，而且目前国家还没有出台明确的定编标准。因此未能根据各部门的实际情况对人员编制实行更加科学有效的管理。第二流动性差，事业单位工作人员一旦进入某一单位，只要不犯过大的错误就是终身制。既影响了工作效率也浪费了人力资源。第三调整小，传统的事业单位都要排资论辈，职位的晋升与能力大小相关度小，这就逐渐形成了不良的工作作风，多干少干都是一样就不干。
1.2超编问题严重。一是上轮机构改革的待消化任务尚未完成，至今仍然留在机关或事业单位，形成事实性超编。例如：2006 年哈尔滨市香坊区机构改革涉及原动力与原香坊两区合并，按照上级精神精减机构及编制，形成了“1+1<2”的现状，哈尔滨市原动力区政府行政编制458名，哈尔滨市原香坊区政府行政编制467名，区划调整后根据上级文件，新的香坊区行政编制440名，当时哈尔滨市没有给香坊区出台分流政策，同时又收走了90个行政编制，根据“走一减一、空一收一”的原则予以消化，仍造成行政编制人员超编。二是历史遗留问题。例如：按照哈编办字[2009]191号文件精神，市属企办校教师未核定人员编制，接收的大量市属企办校教师零编制，造成哈尔滨市香坊区教育系统严重超员。
1.3编制动态调整不健全。首先减员环节被自动忽略，在编人员的调出、退休、辞职或死亡等情况，未到编制部门办理减员手续，在平台及日常统计中仍按占编处理，只有在开展全区范围内的机构编制核查时才能被发现并纠正。其次编制内部人员随意调整，特别是在部门较多的部门，经常出现自行调整人员不做任何的规范性登记审批。
3.法制不健全。第一事业机构编制管理暂时未完成完整的法律体系，我国至今还未制定《事业机构编制法》，这就使我國事业单位的机构设置、法律责任、权利义务缺乏相应的法律依据，长期处于混乱的状态。第二缺少责任追究机制，当下许多事业单位私自设立事业机构、增加事业编制、超编制配备等现象，这些都会造成编制膨胀、机构内部混乱的情况。第三编制管理不具有严格和科学的评估机制，外加上级部门的过分干预、管理方法不够权威有效、编制审核又变化多端都加大了编制管理行为立法的难度系数。立法的缺失使事业单位机构编制管理难以摆脱“人治”影响，因为公共选择理论中提到政治代理人具有“经济人”的特性，事业单位为了维护个人或小集团的私利，而对公共利益造成不利影响，所以在没有一个客观的标准和评判体系的情况下，编制的最后确定往往是经过一番讨价还价的博弈之后相互妥协的结果，受人为因素干扰较大。
四、事业单位编制管理改革对策
虽然事业单位编制管理改革持续多年，但是仍有一些问题无法根治。并在今年高校与公立医院将不再纳入编制管理。这一重大改变将为事业单位带来巨大的改变，那么取消这一部分的事业单位编制管理是否可以解决上述问题呢？
1.进一步完善编制管理制度。管理思想和管理方法科学化，思想是行为的先导并具有一定的能动作用，所以要树立科学的管理思想，根据不同的组织形式运用不同的的科学理论进行指导，摒弃过去的管理理念。其次严格控制事业编制增长。为适应行政体制改革和职能转变的新情况，各级、各部门都要按照中央关于分类推进事业单位改革的要求，认真做好所属事业单位的清理规范工作，重点做好隶属关系和名称变更、职责调整、机构撤并等工作，不再成立承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位。
2.建立动态的人员编制配备。由于超编情况在很多的事业单位中都存在，人员超载不足为奇。因此本着“总量不变，有增有减，有紧有松，围绕重点，适度倾斜，”的理念至关重要。第一运用先进的机构编制管理软件，将人员信息和领导指数、编制、机制等在完善的机构编制数据库中录入，让及时、准确、自动统计和机构编制变化的调整和更新的机构编制数据得以完善，更好促进了动态管理的实施，从而加快电子政务建设。第二专门为档案、台帐、人员变动编制台帐。为网上发布信息，而建立了电子档案。编制的台帐和人员变动台帐的建立，使得每个机关和事业单位所有的机构编制变动情况能如实记录在两个台帐上，为动态管理的实施依据。第三将聘用制度实施在市直机关和事业单位新增加的工勤人员中。明确规定只要属于市党政机关、法院、检察院、各民主党派和全额拨款的直接纳入财政预算管理的这些事业单位的工勤人员都不再核定编制中，所有的工勤人员一律在编制内实施聘用制来管理。从而建立定岗不定编的灵活的用人机制。 3.加强事业单位机构编制法制化建设。
1.1完善法律法规体系。制定实体标准，核定人员编制主要就是依据编制标准，编制标准化能在机构控制和人员编制控制方面起到非常重要的作用。尤其向事业单位编制的总量控制和具体标准方面的倾斜。现阶段我国机构中人员结构比例存在很多不合理的现象，问题比较突出。比如，有的单位领导职数偏多，造成领导多普通人员少，干活的人就少，虽然单位有很多人，但工作一开展起来就发现缺少人手，直接影响工作的落实。一是要把人员结构比例的确定作为完善机构编制法律法规体系的一项重要内容；二是在作出人员结构比例的规定时，坚决不能靠经验办事、不能闭门造车，要切实深入基层、深入一线，进行充分的调研论证，掌握真实的数据资料，在此基础上进行规定，使规定的人员结构比例真正适应部门、单位的实际情况，真正有利于部门、单位职责的履行和工作的开展，真正适应经济社会发展的需要。
1.2加大监督力量。强化事业单位法人登记管理，健全监督管理法律法规。要明确监督检查对象，扩大业务管理范围，把监督管理视线延长到所有事业单位，督促未登记的事业单位完成登记，监督管理已进行法人登记的事业单位的业务活动。结合机构编制监督检查工作，开展事業单位监督检查，对事业单位业务开展情况等进行检查，并根据检查情况进行相应处理，实现两促进、两提高。
五、结语
事业单位编制管理的科学化、规范化、法制化是克服诸多矛盾和问题的最有力的手段。然而在当下事业单位最大的问题就是编制膨胀现象，越改革越膨胀。所以目前提出了要将高校和医院划出编制管理内，这一重大的举措既可以减少编制占用的现象也可以提高机构内部的竞争意识，减少了“吃空饷”的情况。因此只有完善事业单位编制管理才能理顺机构内部的关系，更好的协调发展。
参考文献：
[1]么瀚捷.事业单位编制管理改革研究[D].2005-6-28：2.
[2]张新颖.坚持依法行政，加强机构编制管理的法制化建设[J].甘肃行政学院学报，2005-2.
[3]李芳卉.我国机构编制管理法制化研究[D].2014-4-12.
[4]徐嘉第.我国地方政府机构编制管理规范化研究[D].2014-3.
[5]成思危.中国事业单位改革[M].北京：民主与建设出版社，2000.
[6]我国现有事业单位111万个 编内人数达3153万[OL].财新网，2014-5.
[7]刘江颖.论事业单位人事管理制度改革[J].华东经济管理，2006-9.
[8]沈吉媛.哈尔滨市香坊区政府机构编制管理问题研究[D].2013-11.
[9]编制释义见《辞海》.
关键词：事业单位 编制 问题 可行性
一、相关概念界定
1.事业单位。60年代事业单位定义为：凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支；80年代定义为：凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金余为直接目的的单位；90年代定义为：从事为生产和生活服务以及为提向人民科学、文化水平和素质服务的独立核算单位；而在1998年改为：事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。2004年国务院颁布《中华人民共和国事业捐赠法》认为，事业单位是遵守相关法律所建立的，面向市場提供公共服务的机构；《事业单位登记管理暂行条例》认为，事业单位是国家政府给出资金上的扶持成立、向社会提供各种基础性服务或者产品的社会活动组织。通过事业单位定义的革新改变，我们可以发现80年代的定义中取消了经费来源而是通过活动性质和目的进行界定。伴随经济体制的改革事业单位只有适应环境的变化才能得以生存和进步。90年代着重强调其独立的地位，98年则以事业单位的发展方向、设立宗旨、举办主体作出界定。而2004年则重复强调事业单位主要设立的目的、从事的服务。因此事业单位就是具备社会公益性、服务性，由国际投资的非营利机构。
2.事业单位编制。编制一词被解释为：“制订，如编制法规；机关、企业、学校的组织制度；军队的组织系统和各单位人员、装备的编配规定”。有学者认为编制的概念有广义和狭义之分，广义的编制是指一切法定社会组织内部的机构设置、组织形式及其工作人员的定员、结构和职务配备等方面的规定；狭义的编制是指广义概念中有关工作人员的规定，即等同于人员编制的概念。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中第二十八条指出：“本条例所称编制，是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数。事业编制是指各类事业单位所使用的人员编制，其经费由国家事业费开支.与行政编制相比，事业编制使用范围广泛，总量不断增长，经费开支形式多样，受社会政治经济发展因素的约束较强；适用单位主要有：科研单位、教育单位、文化单位，新闻、广播、出版单位，卫生单位，体育单位，勘察设计单位，农业、林业、水利和气象单位，社会福利单位，环境保护单位、交通、城市公用等其他事业单位；事业编制可分为全额拨款事业编制、差额拨款事业编制、自收自支事业编制三类。
3.事业单位编制管理。编制管理是国家编制管理机关根据社会经济发展的需要，在机构进行人员设置、职务分配、运行程序编制等方面的管理工作，但需注意的是这一系列管理工作都必须按照法定的程序进行，其中体制管理、职能管理、人员管理等是机构编制管理的重要组成部分。事业单位编制管理就是运用科学的管理理论和管理方法，研究、处理和解决一定社会经济形态下的国家的各种事业单位的整体总局、设置形式、职责任务和人员编制配备的一门科学，是为科学地设置各种事业机构和合理地配备各类人员而进行的一系列管理活动的总称。
二、事业单位编制管理的历史沿革
1.初步阶段。1962年2月，中共中央在《中央精简小组关于各级国家机关、党派、人民团体精简的建议》中明确指出：“各级编制委员会不仅要管好行政编制，也要把事业编制管起来。所属事业单位增设机构，增加编制，必须经过编制委员会审核，转报党委和政府批准。”这是建国以来第一次以中央文件形式作出关于事业编制管理的规定。随后1963年7月国家编制委员会草拟《关于编制管理的暂行办法》对事业单位的概念做出初步定义；1965年5月制定《关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》正式确定了事业单位和事业编制的概念、范围、管理的原则方法等。终在1986年11月，国务院批准劳动人事部下发《关于加强事业编制管理的几项规定》，提出严格事业机构审批制度、审定事业单位人员编制、制定事业单位多样化编制标准、改进人员编制管理办法。
2.发展阶段。1989年出台的《关于中央国家机关所属事业单位清理和审批问题的通知》中对中央国家机关所属事业单位进行全面清理整顿，并明确了申报和审批的权限和程序。1993年《中共中央、国务院关于党政机构改革的意见》明确提出，各地区、部门、事业单位要按照有利于进一步增强事业单位的活力，有利于经济建设与社会事业协调发展。1996年出台《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》，推行多样化分类管理、核定编制总量并进行总量控制，强调编制宏观管理制度、法治建设。1998年下发《事业单位登记管理暂行条例实施细则》开始对事业单位登记管理作出规定。1998年朱镕基总理在国务院第一次全体会议上讲话时指出：“事业单位也要调整和改革。”而这一阶段改革的重点在于推进事业单位分类管理，实行政事分开，扩宽并加深了事业单位机构编制管理的广度和深度，建立并强化了相关制度。
3.完善阶段。2006年出台《<事业单位岗位设置管理试行办法>实施意见》对现有的事业单位实行科学分类，分别采取不同的岗位设定和管理方式、规定其管理岗位、专业技术岗位和工勤技能岗位占用编制的比例。2011年3月《关于分类推进事业单位改革的指导意见》出台，要求事业机构编制原则上只减不增，若必须增加机构或编制，采取机构有撤有设、编制有减有增的办法，实行部门或区域、行业、系统内调剂、动态管理。2015年5月下发《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》要求创新事业单位管理，加快分类推进事业单位改革，创新事业单位机构编制管理方式、严格控制机构编制总量、根据不同类别事业单位的特点和运行规律，分别实行编制审批制管理。2016年1月在事业单位人事制度改革最新动态及热点问题高峰论坛中相关部委官员的表态：“今年将重点研究编制创新改革，特别是高校、公立医院不纳入编制管理后对相关改革的影响。” 三、事业单位编制管理现状
1.编制膨胀。
1.1问题投入机制。工作问题投入式的机制不可避免地导致编制膨胀。主要是指由于发生问题的部门受到重视，则会加强该部门的编制；反之，那些没有发生问题的部门则不能得到重视，相应地其编制不能得到加强。
1.2机构过度集中 管理负荷。截止到2014年我国有事业单位111万个，事业编制3153万人，70%以上科研人员，95%以上的教师和医务人员。据统计，事业单位拥有我国60%的人才，三分之一的国有资产，其经费支出占政府支出的30%以上，而对GDP的贡献只有5%一10%，比企业的贡献率相差很远，效率很低。通过这些数据可以看出大部分事业单位的人、财、物等都要由国家机关直接管理，除了巨额的财政支出还有超负荷的管理问题。大部分的事业单位占据着国家资源、享受着财政支持，却没能充分有效地提供相应的服务和积极公正地履行应尽职责，反而利用事业单位非政非企又亦政亦企的模糊性质，最大限度地运用、享受着政府部门与企业两者拥有的权力和利益，又最大限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。其结果就是扰乱了经济运行规则，破坏了社会资源的合理配置。
1.3职能重复 职责模糊。大多数的事业单位都有自己的主管部门，然而部门为了一己之利就会盲目的增设机构、配置职能、增加人员编制。特别是近年来，由于机构改革、严格控制行政机关和人员的增加，一些政府部门就成立一些带有行政职能的事业单位。同时事企不分也带来了一定弊端，一些企业单位也被定位事业单位。这不仅为国家财政造成了负担也为编制管理带来一定困难。
2.人员编制配备不完备。
1.1人员编制过于死板。第一由于区一级在编制核定方面受国家、省、市层层限制，拥有的自主权力很小，而且目前国家还没有出台明确的定编标准。因此未能根据各部门的实际情况对人员编制实行更加科学有效的管理。第二流动性差，事业单位工作人员一旦进入某一单位，只要不犯过大的错误就是终身制。既影响了工作效率也浪费了人力资源。第三调整小，传统的事业单位都要排资论辈，职位的晋升与能力大小相关度小，这就逐渐形成了不良的工作作风，多干少干都是一样就不干。
1.2超编问题严重。一是上轮机构改革的待消化任务尚未完成，至今仍然留在机关或事业单位，形成事实性超编。例如：2006 年哈尔滨市香坊区机构改革涉及原动力与原香坊两区合并，按照上级精神精减机构及编制，形成了“1+1<2”的现状，哈尔滨市原动力区政府行政编制458名，哈尔滨市原香坊区政府行政编制467名，区划调整后根据上级文件，新的香坊区行政编制440名，当时哈尔滨市没有给香坊区出台分流政策，同时又收走了90个行政编制，根据“走一减一、空一收一”的原则予以消化，仍造成行政编制人员超编。二是历史遗留问题。例如：按照哈编办字[2009]191号文件精神，市属企办校教师未核定人员编制，接收的大量市属企办校教师零编制，造成哈尔滨市香坊区教育系统严重超员。
1.3编制动态调整不健全。首先减员环节被自动忽略，在编人员的调出、退休、辞职或死亡等情况，未到编制部门办理减员手续，在平台及日常统计中仍按占编处理，只有在开展全区范围内的机构编制核查时才能被发现并纠正。其次编制内部人员随意调整，特别是在部门较多的部门，经常出现自行调整人员不做任何的规范性登记审批。
3.法制不健全。第一事业机构编制管理暂时未完成完整的法律体系，我国至今还未制定《事业机构编制法》，这就使我國事业单位的机构设置、法律责任、权利义务缺乏相应的法律依据，长期处于混乱的状态。第二缺少责任追究机制，当下许多事业单位私自设立事业机构、增加事业编制、超编制配备等现象，这些都会造成编制膨胀、机构内部混乱的情况。第三编制管理不具有严格和科学的评估机制，外加上级部门的过分干预、管理方法不够权威有效、编制审核又变化多端都加大了编制管理行为立法的难度系数。立法的缺失使事业单位机构编制管理难以摆脱“人治”影响，因为公共选择理论中提到政治代理人具有“经济人”的特性，事业单位为了维护个人或小集团的私利，而对公共利益造成不利影响，所以在没有一个客观的标准和评判体系的情况下，编制的最后确定往往是经过一番讨价还价的博弈之后相互妥协的结果，受人为因素干扰较大。
四、事业单位编制管理改革对策
虽然事业单位编制管理改革持续多年，但是仍有一些问题无法根治。并在今年高校与公立医院将不再纳入编制管理。这一重大改变将为事业单位带来巨大的改变，那么取消这一部分的事业单位编制管理是否可以解决上述问题呢？
1.进一步完善编制管理制度。管理思想和管理方法科学化，思想是行为的先导并具有一定的能动作用，所以要树立科学的管理思想，根据不同的组织形式运用不同的的科学理论进行指导，摒弃过去的管理理念。其次严格控制事业编制增长。为适应行政体制改革和职能转变的新情况，各级、各部门都要按照中央关于分类推进事业单位改革的要求，认真做好所属事业单位的清理规范工作，重点做好隶属关系和名称变更、职责调整、机构撤并等工作，不再成立承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位。
2.建立动态的人员编制配备。由于超编情况在很多的事业单位中都存在，人员超载不足为奇。因此本着“总量不变，有增有减，有紧有松，围绕重点，适度倾斜，”的理念至关重要。第一运用先进的机构编制管理软件，将人员信息和领导指数、编制、机制等在完善的机构编制数据库中录入，让及时、准确、自动统计和机构编制变化的调整和更新的机构编制数据得以完善，更好促进了动态管理的实施，从而加快电子政务建设。第二专门为档案、台帐、人员变动编制台帐。为网上发布信息，而建立了电子档案。编制的台帐和人员变动台帐的建立，使得每个机关和事业单位所有的机构编制变动情况能如实记录在两个台帐上，为动态管理的实施依据。第三将聘用制度实施在市直机关和事业单位新增加的工勤人员中。明确规定只要属于市党政机关、法院、检察院、各民主党派和全额拨款的直接纳入财政预算管理的这些事业单位的工勤人员都不再核定编制中，所有的工勤人员一律在编制内实施聘用制来管理。从而建立定岗不定编的灵活的用人机制。 3.加强事业单位机构编制法制化建设。
1.1完善法律法规体系。制定实体标准，核定人员编制主要就是依据编制标准，编制标准化能在机构控制和人员编制控制方面起到非常重要的作用。尤其向事业单位编制的总量控制和具体标准方面的倾斜。现阶段我国机构中人员结构比例存在很多不合理的现象，问题比较突出。比如，有的单位领导职数偏多，造成领导多普通人员少，干活的人就少，虽然单位有很多人，但工作一开展起来就发现缺少人手，直接影响工作的落实。一是要把人员结构比例的确定作为完善机构编制法律法规体系的一项重要内容；二是在作出人员结构比例的规定时，坚决不能靠经验办事、不能闭门造车，要切实深入基层、深入一线，进行充分的调研论证，掌握真实的数据资料，在此基础上进行规定，使规定的人员结构比例真正适应部门、单位的实际情况，真正有利于部门、单位职责的履行和工作的开展，真正适应经济社会发展的需要。
1.2加大监督力量。强化事业单位法人登记管理，健全监督管理法律法规。要明确监督检查对象，扩大业务管理范围，把监督管理视线延长到所有事业单位，督促未登记的事业单位完成登记，监督管理已进行法人登记的事业单位的业务活动。结合机构编制监督检查工作，开展事業单位监督检查，对事业单位业务开展情况等进行检查，并根据检查情况进行相应处理，实现两促进、两提高。
五、结语
事业单位编制管理的科学化、规范化、法制化是克服诸多矛盾和问题的最有力的手段。然而在当下事业单位最大的问题就是编制膨胀现象，越改革越膨胀。所以目前提出了要将高校和医院划出编制管理内，这一重大的举措既可以减少编制占用的现象也可以提高机构内部的竞争意识，减少了“吃空饷”的情况。因此只有完善事业单位编制管理才能理顺机构内部的关系，更好的协调发展。
参考文献：
[1]么瀚捷.事业单位编制管理改革研究[D].2005-6-28：2.
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[9]编制释义见《辞海》.