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丝绸之路经济带是关涉我国以及周边多国经济与外交事业的伟大构想，新疆及各中亚国家都有相当大面积的沙漠环境，而现阶段我国对于沙漠生态环境的保护力度不足，在经济、金融、能源、交通各方面合作良好的基础上，对于沙漠生态系统的保护、开发一方面能够促进各方深入合作，另一方面具有长远的战略意义。本文参考俄罗斯、美国、澳大翻亚三国环境保护法的法律体系，对于完善我国相关法律体系提出改善建议，从完善生态保护法律体系及跨国合作保护政策两方面共同构建保护沙漠生态环境的裁度体系，为进一步推动丝绸之路经济带发展和生态环境可持续发展奠定良好基础。
沙漠 生态环境 丝绸之路经济带 法律研究
引言
我国提出共建的“丝绸之路经济带”属于跨国经济带，长远目标是构建区域合作的全新模式，短期目标主要是贸易、交通、投资等领域的合作交流。现阶段已分别在能源合作、经济贸易、互联互通、区域合作、金融合作等方面取得重大进展。同时近一年来，中科院中亚生态与环境研究中心已与中亚各国通过多种形式，在自然资源的开发、生态环境的保护、灾害防治和气候变化等领域开展了广泛合作，目前中科院新疆生态与地理研究所联合哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦的国家科学院和国家农科院建立了3个海外研究分中心，正在开展以生态环境、水土资源、矿产资源为重点的合作研究工作。
党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，实现中华民族永续发展的要求，并且良好的生态环境对于节约资源、形成保护环境的空间格局、产业结构、生产方式均有积极影响。我国西部地区与中亚大部分地区为干旱、半干旱气候，降水量少，水源多以内流河湖为主，特殊的气候和地理因素导致在丝绸之路经济带中各方面的合作都有其特殊性。因此在丝绸之路经济带这个一体化经济合作区域中进行能源、经济、贸易、区域合作的同时，要兼顾生态环境建设，力求创造良好的生活环境并在此基础上进一步开展经济与科技建设方面的合作。
丝绸之路经济带生态环境保护存在的问题
（1）沙漠生态环境的特殊性
第一，沙漠生态环境保护。新疆属于典型干旱气候，降水稀少、蒸发强烈，且由于一直存在过度放牧和开垦的情况，沙漠不断扩张，自然绿洲被吞噬，同时存在农牧民大量砍伐梭梭树和红柳等能够防风固沙的沙漠植被，更加剧了沙漠扩张的情况。
沙漠所到之处沙进人退。流沙掩埋了大量可利用的土地资源，沙尘暴给当地的农牧业、工业、运输业，以及水电、交通等基础设施造成了严重的损失。沙漠扩张加剧了贫困程度和东西部区域发展的不平衡，沙漠治理成败关系到西部地区近四亿贫困人口的未来，防沙治沙也是西部地区生态建设的重点任务。第二，水资源利用。新疆地区大部分陆地被沙漠覆盖，随着经济的持续发展，人工绿洲在不断扩大，工业用水、生活用水以及农业灌溉各类的用水量也逐渐增多，对于内陆河流水资源的利用也达到过度开发的程度，这对自然绿洲和整个沙漠水生态体系产生了严重的威胁，不论从生产生活角度还是可持续发展战略来看，都将受到水资源问题的威胁。
第三，科学技术创新。沙漠生态环境有其自身的经济价值和十分丰富的资源。面对对于沙漠的保护和治理问题不应当逃避，而应找到有效的解决途径并充分利用其丰富的太阳能、风能以及矿产资源。而对于沙漠生态环境的开发利用，不应当是以传统的索取方式进行，而应该利用科学技术创新进行新型开发，以便在促进经济发展的同时提高资源利用率，保护生态环境。
（2）环境保护司法体制不完善
中国目前的环境保护法实施机制存在立法、资源配置以及区域划分上的不合理，需要完善法律体系建立更加密切的合作制度。
第一，缺乏相关立法。沙漠生态系统作为世界上重要的生态系统之一，被重视程度严重不足，新疆以及丝绸之路经济带上的中亚国家都有相当大面积的沙漠环境，而这种特殊的环境中蕴含着极其丰富的矿产资源和生物物种，对其进行保护和开发有着十分重要的现实意义。我国对沙漠环境的保护相关法律散见与其他法律法规之中，缺乏对于其专门保护，这就导致对于沙漠环境的保护缺乏系统性和整体性。
第二，监管体制混乱。沙漠是涉及土地、沙漠生态物种以及矿产资源的综合体，按照我国的行政管理体制，地方环境保护机构以行政区域划分，各地区相互独立，而环境保护是一个跨地域的综合性问题，这样的划分方式会导致环境监管出现空白区域。而且相比于环境保护部，地方的环境保护部门不论从技术上还是执法手段上都缺乏合理性，在现实的执法与监督工作中往往不能取得实质的进展。
（3）公众参与度低
从党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布以来，我国对于生态环境保护的重视程度现显著增加，我国的沙漠面积约占70万平方公里，但沙漠生态环境的重要性及其所具有的巨大价值并不为大多数民众所知，只是索取其中丰富的资源，难以保持沙漠生态的可持续发展。国外环境保护法律体系对我国的启示
（1）俄罗斯
俄罗斯政府极其重视环境保护问题，将环境保护作为一项重要的国家任务和全民事业。俄罗斯有关环境保护的立法不單是一部单行法。它是一个立法体系，围绕俄环境与生态系统的保护，形成了自己的法律链。其中包括宪法中确立的环保法的基本原则以及渗透在联邦法、联邦主体法及其他相法规中的环保方面的法律文件。俄罗斯对于具体的保护方法规定细致，不单限于对环境污染的预防，还包括对整个经济发展的预测，保护范围也扩大到生态安全和多样性的保护。
俄罗斯政府对于在国内的投资企业均需进行环境影响方面的生态鉴定，由此保证所实施的经济活动或者其他活动符合国家对于环境保护的最低要求，且此项规定具有强制性。对于环境检测标准的类别、程序编号均有详细罗列，更具有操作性。监管体系也更加完善，包括国家监督，还包括政府、市场与社会监督，各层级之间统一形成无死角的全方位监督体制。环境生态监测部门负责对环境状况进行检测和监督，覆盖所的人类活动区域以及受影响区域。同时，法律还赋予了公民环境保护的相关权利，可以对政府的环境责任进行监督。 （2）美国
纵观国外环境保护现状，美国的相关政策位于世界前列，美国在上世纪七、八十年代开始着重关注环境保护问题，并意识到其国家责任，建立美国生态环境保护法律体系，在立法上表现为制定与生态环境保护相关的各种具体法律，如：动物保护法、区域生态保护法、生态安全保护法和全球生态保护法等，还出台有关土壤、生物多样性、濒危物种、环境教育等一系列创新性的法律。
在执法层面，美国最主要的环境保护机构是联邦环境保护局（EPA），它直接对总统负责，在财政方面由国会直接管理，可对各州提供财政援助，在环境监督方面也处于法律主体地位，同时分散在多个管理机构当中的生态环境保护部分部门协调作用，共同实现可持续发展的生态管理体系。
EPA作为与各州环境保护局之间并不是直接的领导关系，联邦法律中规定授权条款可以赋予各州合法的权限，各州首先必须遵守联邦统一规定的法律法规，不同的行政管辖区域还有不同的规制方案，在有足够证据证明其有能力（人员、财政）执行授权项目后，可通过授权批准方式申请EPA批准州执行计划即其各州具体的授权项目，由此获得项目的主要执行权。这对于建立生态环境的合作保护项目是—个值得借鉴的模式。
（3）澳大利亚
澳大利亚地理环境较为特殊，全国三分之一以上的陆地面积被沙漠覆盖，大部分地区属于干旱或半干旱地带，降雨量小，而澳大利亚的生态环境保护较好，这对环境相似的丝绸之路经济带提供了很大的参考价值。
完善的生态环境保护法律制度是澳大利亚环境保护富有成效的主要原因之一，澳大利亚对于环境保护的调整范围规定较广，涉及社会生活的各个方面，为了避免立法与执法的交叉化，制定了地方性法律法规与地方政府职责，与联邦协调运作。澳大利亚公民较强的法律意识和环保观念是另一个主要原因，政府注重宣传引导，提高公民的生态文明素质，将环境保护从知识理论上升为个人的行动力。丝绸之路经济带生态环境跨国合作
保护对策
（1）合作建立生态保护综合示范区
将丝绸之路经济带跨国合作保护环境同能源、经济、交通等方面合作一同纳入发展战略中，建立共同的生态保护综合示范区，通过共同运作综合区可以取得比单一个体最优化所取得的效益之和更大的经济效益和环保效益。
第一，建立防沙治沙综合区。对于丝绸之路经济带沿岸绿洲边缘的沙漠化防治和整个沙漠生态环境的保护，必须加大丝绸之路经济带各国对于构建防沙治沙长效机制的投入力度，加大对风沙防治和治理的建设和保护力度，共同建筑沙漠防沙固沙生态屏障。共同建立沙漠防护林、开发沙漠生态经济项目，鼓励全面实行退耕还草、退牧还草的政策。
第二，合理利用水资源。另一方面对于自然绿洲以及水生态安全进行检测和保护，针对水资源的开发和保护对于人工绿洲、农业灌溉、水坝建设，也包括地下水资源的开发利用和保护进行交流合作并协同保护。
第三，鼓励合作与创新。开拓绿色能源，早在1984年，钱学森就提出了要改变过去一味防沙、堵沙的思路，要建立起科学开发利用、经营沙漠的沙产业观念。我们对于沙漠的保护和开发，要建立在新技术和新产品的基础上，而不是要求完全改变已有的生活方式，依靠创新驱动机制提高各种资源的利用率，比如膜下滴灌技术，是结合了以色列滴灌技术和国内覆膜技术优点的新型节水技术，这种技术如果能推广到整个丝绸之路经济带国家，对于中亚地区的水资源和农业都将产生巨大影响。
（2）生态环境保护法律制度体系建设
第一，立法。对于沙漠环境的保护进行专门立法，尤其是对于沙漠环境的评估、沙漠内部资源的调查、沙漠环境的保护，要明确规定负责机构以及实施细则。同时，还要对利用沙漠的行为进行限制、对破坏沙漠环境的行为规定处罚，以督促各方协同保护。
第二，执法。应当成立专门的沙漠管理机构，形成以环境保护主管部门为主，其他分管部门协助执法与监督的统一协调保护机制。同时定期对沙漠环境的现状进行监测和保护，配合防沙治沙、水资源利用与保护和沙漠生态环境物种保护以防治结合的方式形成。
第三，司法。我国生态环境保护司法体制在过去已形成了“刑事为主、民事为辅、行政短腿”的内部格局，其改革的基本走向为生态环境保护司法专门化。
由于环境纠纷复杂、司法专业性不足等原因，目前我国环境纠纷案件很少真正进入司法程，司法未能在生态环境保护中发挥应有功能。应进一步完善环境公益诉讼内容，明确诉讼主体和举证责任问题。
（3）宣传倡导市场与公众参与生态环境保护工程
对于生态环境的保护，单靠行政监督成本过高，应当鼓励社会监督进行补充，一方面要倡导保护生态环境，另一方面也要完善环境保护信息公开制度，为公众参与环境保护提供信息和指导。
第一，市场参与。在大力发展经济建设的同时，应当鼓励和要求企业对生态保护负责，要求减少资源消耗和环境污染同时，鼓励企业形成环境价值理念，倡导把环境保护作为产业来抓，提倡依靠科技進步保护环境和公益性投资。
第二，公众参与。在政府与企业等组织承担起环境保护责任的同时，也应当努力提高公众的环保意识，赋予公众足够的环保权利。一方面应该大力支持和鼓励公众进行环保等公益活动并组织志愿者活动，宣传生态环境政策和环保知识，比如对于防沙治沙，公益活动捐献沙漠植被成本低、成效好，但公众对此并不知情，就需要进行宣传与引导；另一方面，也要赋予公众足够的环保权利，对于破坏生态环境的组织或者个人，任何公民都有权对有关部门进行举报，同时也应当有权对于政府和环境保护部门的不作为行为进行投诉。
结语
沙漠生态环境跨国合作保护首先需要完善我国的环境保护法律制度，其次需要从法律、政策、技术等各方面同丝绸之路经济带的其他国家进行深层次的合作交流，对于生态环境的高效开发利用，对于整个丝绸之路经济带的发展具有现实和长远意义。
沙漠 生态环境 丝绸之路经济带 法律研究
引言
我国提出共建的“丝绸之路经济带”属于跨国经济带，长远目标是构建区域合作的全新模式，短期目标主要是贸易、交通、投资等领域的合作交流。现阶段已分别在能源合作、经济贸易、互联互通、区域合作、金融合作等方面取得重大进展。同时近一年来，中科院中亚生态与环境研究中心已与中亚各国通过多种形式，在自然资源的开发、生态环境的保护、灾害防治和气候变化等领域开展了广泛合作，目前中科院新疆生态与地理研究所联合哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦的国家科学院和国家农科院建立了3个海外研究分中心，正在开展以生态环境、水土资源、矿产资源为重点的合作研究工作。
党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，明确提出大力推进生态文明建设，实现中华民族永续发展的要求，并且良好的生态环境对于节约资源、形成保护环境的空间格局、产业结构、生产方式均有积极影响。我国西部地区与中亚大部分地区为干旱、半干旱气候，降水量少，水源多以内流河湖为主，特殊的气候和地理因素导致在丝绸之路经济带中各方面的合作都有其特殊性。因此在丝绸之路经济带这个一体化经济合作区域中进行能源、经济、贸易、区域合作的同时，要兼顾生态环境建设，力求创造良好的生活环境并在此基础上进一步开展经济与科技建设方面的合作。
丝绸之路经济带生态环境保护存在的问题
（1）沙漠生态环境的特殊性
第一，沙漠生态环境保护。新疆属于典型干旱气候，降水稀少、蒸发强烈，且由于一直存在过度放牧和开垦的情况，沙漠不断扩张，自然绿洲被吞噬，同时存在农牧民大量砍伐梭梭树和红柳等能够防风固沙的沙漠植被，更加剧了沙漠扩张的情况。
沙漠所到之处沙进人退。流沙掩埋了大量可利用的土地资源，沙尘暴给当地的农牧业、工业、运输业，以及水电、交通等基础设施造成了严重的损失。沙漠扩张加剧了贫困程度和东西部区域发展的不平衡，沙漠治理成败关系到西部地区近四亿贫困人口的未来，防沙治沙也是西部地区生态建设的重点任务。第二，水资源利用。新疆地区大部分陆地被沙漠覆盖，随着经济的持续发展，人工绿洲在不断扩大，工业用水、生活用水以及农业灌溉各类的用水量也逐渐增多，对于内陆河流水资源的利用也达到过度开发的程度，这对自然绿洲和整个沙漠水生态体系产生了严重的威胁，不论从生产生活角度还是可持续发展战略来看，都将受到水资源问题的威胁。
第三，科学技术创新。沙漠生态环境有其自身的经济价值和十分丰富的资源。面对对于沙漠的保护和治理问题不应当逃避，而应找到有效的解决途径并充分利用其丰富的太阳能、风能以及矿产资源。而对于沙漠生态环境的开发利用，不应当是以传统的索取方式进行，而应该利用科学技术创新进行新型开发，以便在促进经济发展的同时提高资源利用率，保护生态环境。
（2）环境保护司法体制不完善
中国目前的环境保护法实施机制存在立法、资源配置以及区域划分上的不合理，需要完善法律体系建立更加密切的合作制度。
第一，缺乏相关立法。沙漠生态系统作为世界上重要的生态系统之一，被重视程度严重不足，新疆以及丝绸之路经济带上的中亚国家都有相当大面积的沙漠环境，而这种特殊的环境中蕴含着极其丰富的矿产资源和生物物种，对其进行保护和开发有着十分重要的现实意义。我国对沙漠环境的保护相关法律散见与其他法律法规之中，缺乏对于其专门保护，这就导致对于沙漠环境的保护缺乏系统性和整体性。
第二，监管体制混乱。沙漠是涉及土地、沙漠生态物种以及矿产资源的综合体，按照我国的行政管理体制，地方环境保护机构以行政区域划分，各地区相互独立，而环境保护是一个跨地域的综合性问题，这样的划分方式会导致环境监管出现空白区域。而且相比于环境保护部，地方的环境保护部门不论从技术上还是执法手段上都缺乏合理性，在现实的执法与监督工作中往往不能取得实质的进展。
（3）公众参与度低
从党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布以来，我国对于生态环境保护的重视程度现显著增加，我国的沙漠面积约占70万平方公里，但沙漠生态环境的重要性及其所具有的巨大价值并不为大多数民众所知，只是索取其中丰富的资源，难以保持沙漠生态的可持续发展。国外环境保护法律体系对我国的启示
（1）俄罗斯
俄罗斯政府极其重视环境保护问题，将环境保护作为一项重要的国家任务和全民事业。俄罗斯有关环境保护的立法不單是一部单行法。它是一个立法体系，围绕俄环境与生态系统的保护，形成了自己的法律链。其中包括宪法中确立的环保法的基本原则以及渗透在联邦法、联邦主体法及其他相法规中的环保方面的法律文件。俄罗斯对于具体的保护方法规定细致，不单限于对环境污染的预防，还包括对整个经济发展的预测，保护范围也扩大到生态安全和多样性的保护。
俄罗斯政府对于在国内的投资企业均需进行环境影响方面的生态鉴定，由此保证所实施的经济活动或者其他活动符合国家对于环境保护的最低要求，且此项规定具有强制性。对于环境检测标准的类别、程序编号均有详细罗列，更具有操作性。监管体系也更加完善，包括国家监督，还包括政府、市场与社会监督，各层级之间统一形成无死角的全方位监督体制。环境生态监测部门负责对环境状况进行检测和监督，覆盖所的人类活动区域以及受影响区域。同时，法律还赋予了公民环境保护的相关权利，可以对政府的环境责任进行监督。 （2）美国
纵观国外环境保护现状，美国的相关政策位于世界前列，美国在上世纪七、八十年代开始着重关注环境保护问题，并意识到其国家责任，建立美国生态环境保护法律体系，在立法上表现为制定与生态环境保护相关的各种具体法律，如：动物保护法、区域生态保护法、生态安全保护法和全球生态保护法等，还出台有关土壤、生物多样性、濒危物种、环境教育等一系列创新性的法律。
在执法层面，美国最主要的环境保护机构是联邦环境保护局（EPA），它直接对总统负责，在财政方面由国会直接管理，可对各州提供财政援助，在环境监督方面也处于法律主体地位，同时分散在多个管理机构当中的生态环境保护部分部门协调作用，共同实现可持续发展的生态管理体系。
EPA作为与各州环境保护局之间并不是直接的领导关系，联邦法律中规定授权条款可以赋予各州合法的权限，各州首先必须遵守联邦统一规定的法律法规，不同的行政管辖区域还有不同的规制方案，在有足够证据证明其有能力（人员、财政）执行授权项目后，可通过授权批准方式申请EPA批准州执行计划即其各州具体的授权项目，由此获得项目的主要执行权。这对于建立生态环境的合作保护项目是—个值得借鉴的模式。
（3）澳大利亚
澳大利亚地理环境较为特殊，全国三分之一以上的陆地面积被沙漠覆盖，大部分地区属于干旱或半干旱地带，降雨量小，而澳大利亚的生态环境保护较好，这对环境相似的丝绸之路经济带提供了很大的参考价值。
完善的生态环境保护法律制度是澳大利亚环境保护富有成效的主要原因之一，澳大利亚对于环境保护的调整范围规定较广，涉及社会生活的各个方面，为了避免立法与执法的交叉化，制定了地方性法律法规与地方政府职责，与联邦协调运作。澳大利亚公民较强的法律意识和环保观念是另一个主要原因，政府注重宣传引导，提高公民的生态文明素质，将环境保护从知识理论上升为个人的行动力。丝绸之路经济带生态环境跨国合作
保护对策
（1）合作建立生态保护综合示范区
将丝绸之路经济带跨国合作保护环境同能源、经济、交通等方面合作一同纳入发展战略中，建立共同的生态保护综合示范区，通过共同运作综合区可以取得比单一个体最优化所取得的效益之和更大的经济效益和环保效益。
第一，建立防沙治沙综合区。对于丝绸之路经济带沿岸绿洲边缘的沙漠化防治和整个沙漠生态环境的保护，必须加大丝绸之路经济带各国对于构建防沙治沙长效机制的投入力度，加大对风沙防治和治理的建设和保护力度，共同建筑沙漠防沙固沙生态屏障。共同建立沙漠防护林、开发沙漠生态经济项目，鼓励全面实行退耕还草、退牧还草的政策。
第二，合理利用水资源。另一方面对于自然绿洲以及水生态安全进行检测和保护，针对水资源的开发和保护对于人工绿洲、农业灌溉、水坝建设，也包括地下水资源的开发利用和保护进行交流合作并协同保护。
第三，鼓励合作与创新。开拓绿色能源，早在1984年，钱学森就提出了要改变过去一味防沙、堵沙的思路，要建立起科学开发利用、经营沙漠的沙产业观念。我们对于沙漠的保护和开发，要建立在新技术和新产品的基础上，而不是要求完全改变已有的生活方式，依靠创新驱动机制提高各种资源的利用率，比如膜下滴灌技术，是结合了以色列滴灌技术和国内覆膜技术优点的新型节水技术，这种技术如果能推广到整个丝绸之路经济带国家，对于中亚地区的水资源和农业都将产生巨大影响。
（2）生态环境保护法律制度体系建设
第一，立法。对于沙漠环境的保护进行专门立法，尤其是对于沙漠环境的评估、沙漠内部资源的调查、沙漠环境的保护，要明确规定负责机构以及实施细则。同时，还要对利用沙漠的行为进行限制、对破坏沙漠环境的行为规定处罚，以督促各方协同保护。
第二，执法。应当成立专门的沙漠管理机构，形成以环境保护主管部门为主，其他分管部门协助执法与监督的统一协调保护机制。同时定期对沙漠环境的现状进行监测和保护，配合防沙治沙、水资源利用与保护和沙漠生态环境物种保护以防治结合的方式形成。
第三，司法。我国生态环境保护司法体制在过去已形成了“刑事为主、民事为辅、行政短腿”的内部格局，其改革的基本走向为生态环境保护司法专门化。
由于环境纠纷复杂、司法专业性不足等原因，目前我国环境纠纷案件很少真正进入司法程，司法未能在生态环境保护中发挥应有功能。应进一步完善环境公益诉讼内容，明确诉讼主体和举证责任问题。
（3）宣传倡导市场与公众参与生态环境保护工程
对于生态环境的保护，单靠行政监督成本过高，应当鼓励社会监督进行补充，一方面要倡导保护生态环境，另一方面也要完善环境保护信息公开制度，为公众参与环境保护提供信息和指导。
第一，市场参与。在大力发展经济建设的同时，应当鼓励和要求企业对生态保护负责，要求减少资源消耗和环境污染同时，鼓励企业形成环境价值理念，倡导把环境保护作为产业来抓，提倡依靠科技進步保护环境和公益性投资。
第二，公众参与。在政府与企业等组织承担起环境保护责任的同时，也应当努力提高公众的环保意识，赋予公众足够的环保权利。一方面应该大力支持和鼓励公众进行环保等公益活动并组织志愿者活动，宣传生态环境政策和环保知识，比如对于防沙治沙，公益活动捐献沙漠植被成本低、成效好，但公众对此并不知情，就需要进行宣传与引导；另一方面，也要赋予公众足够的环保权利，对于破坏生态环境的组织或者个人，任何公民都有权对有关部门进行举报，同时也应当有权对于政府和环境保护部门的不作为行为进行投诉。
结语
沙漠生态环境跨国合作保护首先需要完善我国的环境保护法律制度，其次需要从法律、政策、技术等各方面同丝绸之路经济带的其他国家进行深层次的合作交流，对于生态环境的高效开发利用，对于整个丝绸之路经济带的发展具有现实和长远意义。