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摘 要：政府经济活动与政府的出现都很久远，但政府经济学作为一门独立学科的产生，不过是几百年的时间，它的形成、发展及研究的基本问题一直为学术界所关注。本文将就这些问题展开讨论，并就这门课程的教学谈些体会。
关键词：政府经济学；基本问题；教学体会
一、政府经济学及其形成和发展
政府经济学是研究政府经济行为、政府与私人部门之间的经济关系及政府经济活动的特殊规律性的一门科学。它有广义和狭义之分，广义的政府经济学是指研究政府经济行为的科学，它既研究政府的自身经济活动，又研究政府对经济的管理行为；狭义的政府经济学是指研究政府的经济管理行为。政府经济行为一般有两类：一类是政府自身的经济行为，如财政活动；一是类政府对经济管理的行为，如宏观管理和微观管理等。政府经济学研究的重点应当是政府对经济的管理行为上，这就涉及到政府与市场的关系问题。
一般认为，1776年亚当·斯密《国富论》的发表，标志着经济学和财政学的产生，从此政府经济学逐步形成了较为完整的学科体系。“亚当·斯密在1776年发表了自己关于国民财富的本质和成因的著作，从而创立了财政学。在这以前，全部财政学都纯粹是国家的；国家经济被看作全部国家事务中的一个普通部门，从属于国家本身。”[1]《国富论》的第五篇专门论述了政府财政收入、支出问题，所提出的平等、确实、便利和最少征收费用等赋税原则，至今仍有广泛的影响力。后来卢兹(Lutz，H．L．) 在《公共财政学》（1924）分析了“公共经济与私人经济差异”问题，首开英美财政学著作分析公共经济与私人经济相互关系的纪录。斯杜登斯基(Studenski，P)在《公共财政学篇章》（1933）的“公共经济的性质与机制”的一章中，又全面地分析了公共集团性质、公共经济性质、公共经济发展、最高社会利益等问题，使“公共经济”这一思路在财政学中得到进一步体现。可见，政府经济学的形成和发展与财政学有着非常密切的关系，可以说政府经济学是在财政学的基础之上形成的，但它不同于传统的财政学，传统财政学主要研究税收问题，很少对公共支出进行经济分析；应当说公共选择理论的发展对政府经济学的形成和发展起到了重要作用，政府经济学的研究范围不仅仅包括传统的财政收支，还包括政府规制，所以中央银行、非营利性经济组织等经济主体的活动都被纳入到政府经济学的研究范畴。
中国从计划经济向着市场经济的变革过程，也就是企业和私人范畴、企业部门逐步形成的过程，同时也就是公共范畴和政府部门作用不断凸现的过程。30年的市场化改革，导致了市场经济体制在中国的初步建立，也初步形成了中国的公共经济。中国政府经济学也正在这样的基础之上起步。正因为如此，我们在很大程度上需要借鉴来自西方的公共经济学，来研究中国的政府经济问题。
二、政府经济学研究的基本问题
我们知道，无论是市场行为还是政府行为，都是十分复杂的。由于存在着市场失灵，政府必然、也必须进行经济干预；但政府干预同样存在缺陷。政府经济学就是要回答：政府何时干预？怎样干预？为什么政府应从事这项活动而不从事那项活动？政府从事经济活动的范围、方式、途径和效果是什么？这些问题都需要进行科学的研究分析。此外，作为一个经济管理组织，“政府”本身就是一个经济活动主体，自然成为经济学研究的对象。
经济学理论认为，每个经济体都必须解决四个基本问题：生产什么？怎么生产？为谁生产？如何决策？和经济学的许多领域一样，政府经济学也是研究这些基本问题的。不同的是经济学侧重私营部门，政府经济学限于政府和其他公共部门，研究如何在公共部门内部做出选择来充分利用有限资源的一门学问，是关于政府的作用、公共部门内部选择范围的限度、政府对私营部门的诸决策的影响程度等的一门学问[2]。即政府经济学主要是研究如何在公营和私营部门之间，以及如何在政府部门内部之间分配资源的问题[3]。这里有三个要点：社会资源在公私部门的合理配置问题，即政府干预的限度；政府内部选择以充分利用资源的问题；政府对私营部门决策的方式、效果和影响程度等。
关于生产什么，在私人部门，生产什么由人们的消费偏好决定，通过市场价格信号引导企业进行生产选择。政府部门的生产选择就没有这么简单了，它涉及三个方面的选择：首先，决策主体的选择——即由谁、通过什么机制来决定生产什么。不同的主体的选择不同，政府内部经济主体有三类：一是“非市场主体”，如国防，生产什么的问题完全决定于“公共选择”的结果；二是对于“市场主体”，如国有企业，生产什么的问题应该由市场价格信号来决定；三是对于“准市场主体”，如教育，生产什么的问题由“公共选择”和市场价格信号共同决定。在现实中，三种不同的部门可以有不同的融合方式，加上政府部门可以与私人部门结合，这些情况都增加了政府部门生产选择的复杂性。其次，产品的选择——公共部门生产什么具体产品。不同的产品选择不同。政府部门生产的产品包括公共品、准公共产品等，如国防、公共安全、教育、公共交通等，不同产品的不同生产选择途径与不同的生产主体的不同生产选择途径相似。一般来说，不同的产品不一定对应不同的生产主体。最后，公共产品和私人产品比重的选择——大炮与黄油的选择：整个社会资源中应该用多少生产公共产品即由政府提供的产品、服务和劳务；用多少来生产私人产品即由市场提供的产品、服务和劳务。
如果把社会产品简单划分为公共产品和私人产品，这里的公共产品简单定义为政府提供的任何产品和劳务，在社会资源确定的情况下，公共产品的生产与私人产品生产之间存在相互替代关系。在公共产品和私人产品之间进行的选择是一个公共选择问题而不是市场问题。这种选择的结果对社会经济政治格局有时会产生深刻的影响。如在战争时期公共产品的生产大大超过私人产品的生产。在某些高福利国家，公共产品的产量较大，而在一些自由放任的市场经济国家，公共产品的产量可能极小。
关于怎样生产，即所生产的物品是相互竞争的企业在利润最大化原则的驱动下，通过技术选择来确定。在这个问题上，政府部门的选择同样是复杂的。首先，生产主体选择——政府内部的市场主体国营企业、非市场主体如教育部门、还是由私人企业来生产。政府部门必须选择生产主体，在西方国家，对于公共品，政府可以选择由政府的“非市场主体”部门生产，也可以选择由政府的“市场主体”部门生产，甚至可以由私人部门生产，如US军备私人订购为主；对于准公共品也有类似的生产选择问题，如教育。有些公共品或准公共品为符合社会价值原则必须由政府的“非市场主体”部门提供，如国防、公共安全和強制性的义务教育。这种生产主体的选择同样可以极大地影响社会的整体经济效益。其次，生产技术选择——管理方式和激励机制的选择。同私人部门一样，政府部门也必须选择生产技术。这里牵涉到政府部门或国有企业的效率问题与激励机制问题。一方面，政府部门所提供的公共产品的价值由于缺乏市场价格而难以估计，尤其是政府部门提供的服务；另一方面，政府部门或国有企业的目标实际上是综合目标，如果像私人企业那样用单一目标衡量是不准确的。这样，政府部门所选择的生产技术或管理方式就不能保证是经济意义上最有效的。而最重要，也是最复杂和难以处理的是激励机制问题。最后，生产方式的选择。政府部门还可间接影响私人部门生产方式的选择。政府可以通过税目和税率的结构变化影响私人企业生产方式的选择。政府可以制订劳动法、环境保护法、反托拉斯等法规，制定产业政策，进行价格补贴等等方式影响私人企业生产方式的选择。
关于为谁生产，这是一个分配问题，即经济活动的收益如何在社会成员中进行分配的问题。政府关于税收或福利计划的决定，就确定了不同的个人须支付收入的多少。同样地，政府也要确定什么公共品应该生产，哪些集团从这一公共品的生产中将会得利。即收益的分配取决于经济主体对资本、劳动等生产要素的贡献。按照西方经济学的观点，在私人部门，收入的分配是由各生产要素的边际贡献所确定。各个经济主体的收入由他所提供的生产要素的价格和他所拥有的该要素的数量共同决定。政府部门的一个主要目标就是纠正私人部门的这一分配方式与社会公平原则之间存在的偏差。除此之外，政府部门生产的产品也存在合理分配问题。对于绝大多数公共产品来说，分配实际是个“公共选择”问题。原因在于，除了极少数公共产品，如国防和公共安全，可以绝对平等地消费外，大部分公共产品只为一部分人提供着便利。这些公共产品，政府在决定生产的同时实际上即决定了它的分配。如政府决定在哪里建高速公路，实际意味着政府决定将该公共产品的分配给了主要使用该公路的消费者。政府部门生产的公共产品的分配除了遵循大多数人受益的原则外，主要受不同的利益集团所支配。由于公共产品的生产必须耗费社会资源，公共产品分配的不公意味着社会资源分配的不公，而公共产品的消费是不需要付出经济代价的；因此，在一定意义上说，公共产品分配的不公可能比私人部门收入分配不公在社会公平原则上来看更为恶劣。并且，由于公共产品的消费是不需要付出经济代价的，这可导致对公共产品的滥用。因此公共部门的分配复杂的多，如失业救济、贫困救济，取决于许多标准和因素。
关于公共选择，这是政府经济学而不是经济学其他分支所特别关心的领域，它是政府经济学的一个特殊主题。什么是公共选择呢？公共选择就是指一个社会共同决定作出的各种选择。一般经济学侧重于个人如何决定消费，厂商如何决定生产，价格体系如何工作运行才能保证消费者的需求能由生产者提供，而政府经济学中涉及的公共选择问题却要复杂的多。这是因为，一方面，个人的偏好不同，对事物的理解、判断和价值观也不同；另一方面，不同的公共产品有不同的受益人，不同的政策会给不同的人带来不同的好处，人们的利益会发生冲突。所以，这一切就使得公共选择比个人决策的困难程度和复杂程度要大得多。政府经济学的一个重要课题就是要研究在民主社会中公共选择是如何作出的。
三、政府经济学的学科特点及教学建议
政府经济学是行政管理专业（本科）的一门专业必修课。政府经济学是以政府为核心的公共部门运用管理学、政治学、经济学、法学、社会学等多学科理论与方法研究国家和公共组织如何进行有效管理的学科体系，是一门理论性与实践性相结合的应用性学科，也是一门新兴的综合性的边缘学科。根据几年来对这门课程的教学实践提出以下建议：
首先，调动学生的学习积极性，提高他们的学习意识，启发学生，能够使学生全面了解政府经济学的基本知识，系统掌握政府经济学的基本理论和基本方法，熟悉我国政府现行的各项财政及宏观经济管理制度，把握政府经济制度改革的现状、问题和发展趋势，使学生具有运用所学知识提出问题、分析问题和解决问题的能力。
其次，以课堂讲授为主，充分利用主教材、辅助教材、期刊、课件等多种媒体教材，教学过程中要联系当前经济形势，充分利用案例帮助学生掌握重要概念和理解现实问题，并对重点、难点进行答疑、辅导。
最后，政府经济学课程教学讲授可以不追求体系的严谨和内容的面面俱到，但一定要有选择地介绍一些政府经济学前沿理论并结合西方政府管理经验对我国政府管理和政府改革中的现实热点问题让学生进行研讨。力求充分运用各学科的研究成果，鼓励同学从多角度观察和分析问题，引导同学在所学理论知识的基础上对政府经济行为进行较为具体和深入的讨论，培养学生运用理论工具独立分析和解决现实问题的能力。改变单纯的老师直授教学模式，鼓励学生参与，加强师生的互动。较为务实、实践性较强的措施有：推动课堂教学的多样化，形成以老师直授、案例教学和情景模拟等课堂教学模式，通过老师直授积累基础知识，通过案例教学和情景模拟增强学生的创新能力，思维能力等；延伸课堂教学，实行论文写作和经典导读。
参考文献：
［1］ 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1979年版，第675页。
［2］斯蒂格里茨（Stiglitz）：《政府经济学》，春秋出版社1998年版，第11-12页。
［3］斯蒂格里茨（Stiglitz）：《政府经济学》，春秋出版社1998年版，第23页。
关键词：政府经济学；基本问题；教学体会
一、政府经济学及其形成和发展
政府经济学是研究政府经济行为、政府与私人部门之间的经济关系及政府经济活动的特殊规律性的一门科学。它有广义和狭义之分，广义的政府经济学是指研究政府经济行为的科学，它既研究政府的自身经济活动，又研究政府对经济的管理行为；狭义的政府经济学是指研究政府的经济管理行为。政府经济行为一般有两类：一类是政府自身的经济行为，如财政活动；一是类政府对经济管理的行为，如宏观管理和微观管理等。政府经济学研究的重点应当是政府对经济的管理行为上，这就涉及到政府与市场的关系问题。
一般认为，1776年亚当·斯密《国富论》的发表，标志着经济学和财政学的产生，从此政府经济学逐步形成了较为完整的学科体系。“亚当·斯密在1776年发表了自己关于国民财富的本质和成因的著作，从而创立了财政学。在这以前，全部财政学都纯粹是国家的；国家经济被看作全部国家事务中的一个普通部门，从属于国家本身。”[1]《国富论》的第五篇专门论述了政府财政收入、支出问题，所提出的平等、确实、便利和最少征收费用等赋税原则，至今仍有广泛的影响力。后来卢兹(Lutz，H．L．) 在《公共财政学》（1924）分析了“公共经济与私人经济差异”问题，首开英美财政学著作分析公共经济与私人经济相互关系的纪录。斯杜登斯基(Studenski，P)在《公共财政学篇章》（1933）的“公共经济的性质与机制”的一章中，又全面地分析了公共集团性质、公共经济性质、公共经济发展、最高社会利益等问题，使“公共经济”这一思路在财政学中得到进一步体现。可见，政府经济学的形成和发展与财政学有着非常密切的关系，可以说政府经济学是在财政学的基础之上形成的，但它不同于传统的财政学，传统财政学主要研究税收问题，很少对公共支出进行经济分析；应当说公共选择理论的发展对政府经济学的形成和发展起到了重要作用，政府经济学的研究范围不仅仅包括传统的财政收支，还包括政府规制，所以中央银行、非营利性经济组织等经济主体的活动都被纳入到政府经济学的研究范畴。
中国从计划经济向着市场经济的变革过程，也就是企业和私人范畴、企业部门逐步形成的过程，同时也就是公共范畴和政府部门作用不断凸现的过程。30年的市场化改革，导致了市场经济体制在中国的初步建立，也初步形成了中国的公共经济。中国政府经济学也正在这样的基础之上起步。正因为如此，我们在很大程度上需要借鉴来自西方的公共经济学，来研究中国的政府经济问题。
二、政府经济学研究的基本问题
我们知道，无论是市场行为还是政府行为，都是十分复杂的。由于存在着市场失灵，政府必然、也必须进行经济干预；但政府干预同样存在缺陷。政府经济学就是要回答：政府何时干预？怎样干预？为什么政府应从事这项活动而不从事那项活动？政府从事经济活动的范围、方式、途径和效果是什么？这些问题都需要进行科学的研究分析。此外，作为一个经济管理组织，“政府”本身就是一个经济活动主体，自然成为经济学研究的对象。
经济学理论认为，每个经济体都必须解决四个基本问题：生产什么？怎么生产？为谁生产？如何决策？和经济学的许多领域一样，政府经济学也是研究这些基本问题的。不同的是经济学侧重私营部门，政府经济学限于政府和其他公共部门，研究如何在公共部门内部做出选择来充分利用有限资源的一门学问，是关于政府的作用、公共部门内部选择范围的限度、政府对私营部门的诸决策的影响程度等的一门学问[2]。即政府经济学主要是研究如何在公营和私营部门之间，以及如何在政府部门内部之间分配资源的问题[3]。这里有三个要点：社会资源在公私部门的合理配置问题，即政府干预的限度；政府内部选择以充分利用资源的问题；政府对私营部门决策的方式、效果和影响程度等。
关于生产什么，在私人部门，生产什么由人们的消费偏好决定，通过市场价格信号引导企业进行生产选择。政府部门的生产选择就没有这么简单了，它涉及三个方面的选择：首先，决策主体的选择——即由谁、通过什么机制来决定生产什么。不同的主体的选择不同，政府内部经济主体有三类：一是“非市场主体”，如国防，生产什么的问题完全决定于“公共选择”的结果；二是对于“市场主体”，如国有企业，生产什么的问题应该由市场价格信号来决定；三是对于“准市场主体”，如教育，生产什么的问题由“公共选择”和市场价格信号共同决定。在现实中，三种不同的部门可以有不同的融合方式，加上政府部门可以与私人部门结合，这些情况都增加了政府部门生产选择的复杂性。其次，产品的选择——公共部门生产什么具体产品。不同的产品选择不同。政府部门生产的产品包括公共品、准公共产品等，如国防、公共安全、教育、公共交通等，不同产品的不同生产选择途径与不同的生产主体的不同生产选择途径相似。一般来说，不同的产品不一定对应不同的生产主体。最后，公共产品和私人产品比重的选择——大炮与黄油的选择：整个社会资源中应该用多少生产公共产品即由政府提供的产品、服务和劳务；用多少来生产私人产品即由市场提供的产品、服务和劳务。
如果把社会产品简单划分为公共产品和私人产品，这里的公共产品简单定义为政府提供的任何产品和劳务，在社会资源确定的情况下，公共产品的生产与私人产品生产之间存在相互替代关系。在公共产品和私人产品之间进行的选择是一个公共选择问题而不是市场问题。这种选择的结果对社会经济政治格局有时会产生深刻的影响。如在战争时期公共产品的生产大大超过私人产品的生产。在某些高福利国家，公共产品的产量较大，而在一些自由放任的市场经济国家，公共产品的产量可能极小。
关于怎样生产，即所生产的物品是相互竞争的企业在利润最大化原则的驱动下，通过技术选择来确定。在这个问题上，政府部门的选择同样是复杂的。首先，生产主体选择——政府内部的市场主体国营企业、非市场主体如教育部门、还是由私人企业来生产。政府部门必须选择生产主体，在西方国家，对于公共品，政府可以选择由政府的“非市场主体”部门生产，也可以选择由政府的“市场主体”部门生产，甚至可以由私人部门生产，如US军备私人订购为主；对于准公共品也有类似的生产选择问题，如教育。有些公共品或准公共品为符合社会价值原则必须由政府的“非市场主体”部门提供，如国防、公共安全和強制性的义务教育。这种生产主体的选择同样可以极大地影响社会的整体经济效益。其次，生产技术选择——管理方式和激励机制的选择。同私人部门一样，政府部门也必须选择生产技术。这里牵涉到政府部门或国有企业的效率问题与激励机制问题。一方面，政府部门所提供的公共产品的价值由于缺乏市场价格而难以估计，尤其是政府部门提供的服务；另一方面，政府部门或国有企业的目标实际上是综合目标，如果像私人企业那样用单一目标衡量是不准确的。这样，政府部门所选择的生产技术或管理方式就不能保证是经济意义上最有效的。而最重要，也是最复杂和难以处理的是激励机制问题。最后，生产方式的选择。政府部门还可间接影响私人部门生产方式的选择。政府可以通过税目和税率的结构变化影响私人企业生产方式的选择。政府可以制订劳动法、环境保护法、反托拉斯等法规，制定产业政策，进行价格补贴等等方式影响私人企业生产方式的选择。
关于为谁生产，这是一个分配问题，即经济活动的收益如何在社会成员中进行分配的问题。政府关于税收或福利计划的决定，就确定了不同的个人须支付收入的多少。同样地，政府也要确定什么公共品应该生产，哪些集团从这一公共品的生产中将会得利。即收益的分配取决于经济主体对资本、劳动等生产要素的贡献。按照西方经济学的观点，在私人部门，收入的分配是由各生产要素的边际贡献所确定。各个经济主体的收入由他所提供的生产要素的价格和他所拥有的该要素的数量共同决定。政府部门的一个主要目标就是纠正私人部门的这一分配方式与社会公平原则之间存在的偏差。除此之外，政府部门生产的产品也存在合理分配问题。对于绝大多数公共产品来说，分配实际是个“公共选择”问题。原因在于，除了极少数公共产品，如国防和公共安全，可以绝对平等地消费外，大部分公共产品只为一部分人提供着便利。这些公共产品，政府在决定生产的同时实际上即决定了它的分配。如政府决定在哪里建高速公路，实际意味着政府决定将该公共产品的分配给了主要使用该公路的消费者。政府部门生产的公共产品的分配除了遵循大多数人受益的原则外，主要受不同的利益集团所支配。由于公共产品的生产必须耗费社会资源，公共产品分配的不公意味着社会资源分配的不公，而公共产品的消费是不需要付出经济代价的；因此，在一定意义上说，公共产品分配的不公可能比私人部门收入分配不公在社会公平原则上来看更为恶劣。并且，由于公共产品的消费是不需要付出经济代价的，这可导致对公共产品的滥用。因此公共部门的分配复杂的多，如失业救济、贫困救济，取决于许多标准和因素。
关于公共选择，这是政府经济学而不是经济学其他分支所特别关心的领域，它是政府经济学的一个特殊主题。什么是公共选择呢？公共选择就是指一个社会共同决定作出的各种选择。一般经济学侧重于个人如何决定消费，厂商如何决定生产，价格体系如何工作运行才能保证消费者的需求能由生产者提供，而政府经济学中涉及的公共选择问题却要复杂的多。这是因为，一方面，个人的偏好不同，对事物的理解、判断和价值观也不同；另一方面，不同的公共产品有不同的受益人，不同的政策会给不同的人带来不同的好处，人们的利益会发生冲突。所以，这一切就使得公共选择比个人决策的困难程度和复杂程度要大得多。政府经济学的一个重要课题就是要研究在民主社会中公共选择是如何作出的。
三、政府经济学的学科特点及教学建议
政府经济学是行政管理专业（本科）的一门专业必修课。政府经济学是以政府为核心的公共部门运用管理学、政治学、经济学、法学、社会学等多学科理论与方法研究国家和公共组织如何进行有效管理的学科体系，是一门理论性与实践性相结合的应用性学科，也是一门新兴的综合性的边缘学科。根据几年来对这门课程的教学实践提出以下建议：
首先，调动学生的学习积极性，提高他们的学习意识，启发学生，能够使学生全面了解政府经济学的基本知识，系统掌握政府经济学的基本理论和基本方法，熟悉我国政府现行的各项财政及宏观经济管理制度，把握政府经济制度改革的现状、问题和发展趋势，使学生具有运用所学知识提出问题、分析问题和解决问题的能力。
其次，以课堂讲授为主，充分利用主教材、辅助教材、期刊、课件等多种媒体教材，教学过程中要联系当前经济形势，充分利用案例帮助学生掌握重要概念和理解现实问题，并对重点、难点进行答疑、辅导。
最后，政府经济学课程教学讲授可以不追求体系的严谨和内容的面面俱到，但一定要有选择地介绍一些政府经济学前沿理论并结合西方政府管理经验对我国政府管理和政府改革中的现实热点问题让学生进行研讨。力求充分运用各学科的研究成果，鼓励同学从多角度观察和分析问题，引导同学在所学理论知识的基础上对政府经济行为进行较为具体和深入的讨论，培养学生运用理论工具独立分析和解决现实问题的能力。改变单纯的老师直授教学模式，鼓励学生参与，加强师生的互动。较为务实、实践性较强的措施有：推动课堂教学的多样化，形成以老师直授、案例教学和情景模拟等课堂教学模式，通过老师直授积累基础知识，通过案例教学和情景模拟增强学生的创新能力，思维能力等；延伸课堂教学，实行论文写作和经典导读。
参考文献：
［1］ 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1979年版，第675页。
［2］斯蒂格里茨（Stiglitz）：《政府经济学》，春秋出版社1998年版，第11-12页。
［3］斯蒂格里茨（Stiglitz）：《政府经济学》，春秋出版社1998年版，第23页。