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摘要：官僚制组织的弊端及治理困境催生了运动式治理。依据治理目标（教化、执行）和治理对象（体制内、体制外）两个维度，可以将运动式治理划分为官僚教化型、部门协同型、社会教化型和社会动员型等四种典型类型。由于应用上的灵活性和有效性，运动式治理逐渐演变为制度化的非正式治理策略，成为治理实践中的常规机制与常用工具，在克服中国式官僚制组织的弊端及治理困境方面发挥了重要作用。然而，在实际运行中，运动式治理可能会偏离预设目标和轨道，演变为侵害公共利益和公民正当权益的异化形态，甚至变异为阻碍国家管理体制和官僚机器正常运转的极端形态，但不能因此而否定运动式治理的客观功用与历史贡献。在国家治理现代化和风险社会的双重叙事背景下，运动式治理还将发挥积极作用，并遵循差别化的路径进行现代化转型。
关键词：运动式治理;中国式官僚制组织;现代化转型
基金项目：2019年全国地方党校（行政学院）系统重点调研课题“京津冀深化放管服改革转变政府职能的路径研究”
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2019）07-0073-07
党的十八届三中全会将“推进国家治理体系与治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，从而指明了传统治理向现代治理转型的战略目标与实现路径。“政府角色及其管理方式的现代转型，是现代化进程的重要组成部分，也是现代国家治理体系建构的核心问题。”① 脱胎于中国革命和建设时期的运动式治理，其现代化转型是治理现代化的重要组成部分。
作为一种治理实践中的常用政策工具和治理策略，运动式治理在克服中国式官僚制组织的弊端及治理困境方面发挥了重要作用，但是由于某些负面效应导致其长期遭受诟病。例如，杨志军、彭勃将学界对运动式治理的批判归纳为四个方面：“运动式执法不法”，“运动式治国误国”，“运动式维稳不稳”，“运动式管理缺理”。② 冯志峰、李里峰等视运动式治理为非制度化、非专业化、非理性化的治理方式。③ 随着知识的积累和研究的拓展，学者们逐渐认识到运动式治理生成的历史渊源与现实原因，其评价基调逐渐从完全否定转向有限肯定。刘成良认为运动式治理是应对普遍存在的“制度性规则的制度化拒斥”现象的一种策略性举措。④ 周雪光认为运动式治理是常规治理失效后的一种补充治理工具与纠偏机制，这为运动式治理的生成与存在提供了一个合理的解释。⑤ 冯仕政构建了“革命教化政体”解释框架，认为“革命教化政体”具有改造社会的强烈使命感，因此进入建设阶段面临制度建设滞后的困境时，会习惯性地启用运动式治理的政策工具，以重塑政权合法性。⑥ 同时，还有一些文献关注运动式治理的转型，但是基本上都大而化之地将转型方向描述为制度化、专业化、法治化、现代化。
由于被高频率使用，运动式治理逐渐演变为制度化的非正式治理策略，体现了中国政体“集中力量办大事”的制度优势，有效矫正了中国式官僚制组织的弊端。这里使用中国式官僚制组织概念，旨在描述中国政治体制下实际运行的官僚制组织体系。与韦伯理论中的理性官僚制组织相比，中国式官僚制组织至少具有如下三个特征：一是中国共产党作为执政党深度嵌入国家治理体制之中，事实上成为“行政组织体系”中的关键性组成部分，因此中国式官僚制组织具备“政治—行政”高度一体化的制度环境;二是职责同构和条块分割的管理体制导致职能部门间的制度缝隙和交叠管辖同时并存;三是受社群特征和传统治理的影响，容易形成一统性与执行灵活性、激励强度与目标替代、科层组织非人格化与行政关系人缘化之间的悖论。⑦ 因此，运动式治理生成的制度逻辑应该到中国式官僚制组织体系的运行中探寻，探讨运动式治理的现代化转型也应围绕其生成的制度逻辑展开。
一、运动式治理生成及运行的制度逻辑
1. 官僚制组织的弊端及其面临的治理困境
自马克斯·韦伯创立理性官僚制组织理论伊始，官僚制组织就成为经久不衰的学术议题。理性官僚制组织理论与伍德罗·威尔逊、弗兰克·古德诺等古典行政学家所提倡的“政治—行政”二分法一脉相承。由于具备技术理性、效率至上、命令—服从、功能“分殊化”、遵章守制、非人格化等特征，适应工业社会的发展趋势，理性官僚制被大型组织普遍采用，成为组织设计的基本原则。事实上，韦伯概念中的理性官僚制组织也是一种心智构念，是一种人类追求稳定秩序和完美治理的“伊甸园”，与治理实践之间存在无法消弭的张力。更由于治理情境的复杂性，理性官僚制组织的优点甚至可能反转为缺点。因此，官僚制组织理论自诞生之日起，就遭遇学术界的反思与批判。
（1）多层次“委托—代理”关系影响公共政策选择。在现代国家治理实践中至少存在三重委托—代理关系。⑧ 就国家权力来源而言，以社会契约论为代表的现代国家理论普遍抱持主权在民的观点，这样政府和人民之间就形成了一种“委托—代理”关系，政府受人民的委托管理国家事务，国家立法机关代表人民的意志执掌立法权，国家行政机构受立法机构的委托执掌行政权。在以官僚制组织体系为基本结构的国家管理体制中，中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间也形成了一种“委托—代理”关系，地方政府接受中央政府的委托、下级政府接受上级政府的委托行使相应的国家管理权限。同样，在公权机关和公职人员之间也形成了事实上的“委托—代理”關系，公职人员接受公权机关的委托，代表公权机关行使相应的行政权。委托代理理论认为，信息不对称可能会造成“委托—代理”关系中的逆向选择和道德风险，直接影响公共政策的制定与执行。同时，在政策指令从官僚制组织顶端逐级向下传递的过程中，其所含的信息和权力也会逐级流失和失真，各层次的官僚还会根据各自的利益对公共政策进行变通执行、选择性执行，最终导致控制效应递减。⑨ 所以，伴随治理疆域、治理层级与治理复杂性的逐渐扩展，中央对地方失控的风险也会逐渐放大。 （2）部门分割与交叠管辖导致揽权诿过问题。按照功能“分殊化”原则设计组织体系，组建职能部门，可以借助职能部门的专业化、职业化提升管理绩效。然而，按照功能“分殊化”原则组建职能部门也催生了管理协调的需求。为此，官僚制组织就需要建立系统化和分部化的组织结构、命令—服从的管理体制和权力系统，以协调职能部门和公职人员的行为。而现代社会的高度复杂性进一步增加了协调难度，往往不得不安排越来越多的协调机构及人员，从而加剧了官僚制组织中的机构膨胀与权力分散。同时，功能“分殊化”还会遭遇职能划分的标准选择困境。在治理实践中通常是按照多重标准组建职能部门和组织体系，这样极易诱发并加剧揽权诿过问题。“根据不言自明的理由，重复服务和交叠管辖被假定为是浪费的，无效率的。机构膨胀和权力分散被看作是引发冲突、引起无序和僵化的源泉。”⑩
（3）执行力量和执行资源不足的治理困境。资源稀缺性和需求无限性的假设不仅是新古典经济学的基本理论假设和分析人类经济活动的起点，而且也是人类一切管理活动的基础，更是当前国家治理现代化的叙事背景。相对于人类需求的无限性而言，能够用于满足人类生产和再生产活动所需要的资源始终受到阀值限制。换言之，资源稀缺性是一条普遍法则，在任何年代、任何国家、任何地区都客观存在。 因此，人类改造自然和改造社会的一些活动都不得不面临资源稀缺问题，国家治理也不例外。在宏观层次上，由于政府能够汲取并用于国家治理的人力、财力、物力资源总量受到阀值限制，超过限额的“竭泽而渔”必然会将国民经济引入衰败之路。在微观层次上，由于受到人员编制和财政预算约束，政府及其职能部门能够调动的人力、财力、物力等资源总量也受到阀值限制。因此，在执行力量与执行资源受约束的条件下，维护社会秩序稳定、提供基本公共服务、推动经济社会发展，必然成为国家治理要应对的常态化挑战。
（4）官僚制组织封闭循环与排斥变革。通过层级节制的组织体系和规章制度实现对组织和社会的控制，减少不确定性，不仅是官僚制组织运行的基本规律，也是人类追求秩序的具体表现。韦伯的理性官僚制理论、泰勒的科学管理思想、古立克与厄威克的古典行政理论均倡导控制导向的管理，都被视作封闭系统的理论典范。 在官僚制组织运行中，封闭性在竞争机制与控制导向下不断强化，不仅造成官僚制组织内个体之间的封闭与隔阂，使“自我封闭”成为一种惯常性的思维方式，而且还会经由层级节制的组织体系控制信息传递链条，制造“功能孤岛”和“信息孤岛”，阻隔各职能部门之间以及组织与外部环境之间的沟通，因此对确定性的偏好最终会将官僚制组织带入“自我封闭”的循环之中。 在治理实践中，官僚制组织往往会习惯性地规避组织的外部监督，刻意制造对组织外部的神秘感，以满足控制愿望。张康之指出，控制导向的管理模式在农业社会和工业社会的历史阶段均相当有效，能减少不确定性，从而取得合目的性结果，然而在高度复杂性和高度不确定性的治理情境下，极易导致控制悖论，并丧失控制合理性。 在一些群体性事件中，均有大量不明真相的人盲目卷入其中，倘若政府能及时主动地披露相关信息，无序参与必会减少。
2. 运动式治理生成的制度逻辑
韦伯所设计的理性官僚制组织是组织形态的“理想国”，治理实践中的科层制组织一般难以达致完美状态。无论组织设计多么合理，都会遭遇“委托—代理”、职能分割和交叠管辖、执行力量和政策资源不足、封闭循环等组织困境，由此还会派生出更多的二阶问题。面对官僚制组织的种种弊端与治理困境，中西方公共行政学者基于不同的政治制度和管理体制进行了长期反思、批判与理论探索。20世纪以来，源自西方的传统公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服务、治理与多中心治理等公共管理理论范式，均源自应对官僚制组织弊端及其阶段性治理危机而诞生的实践智慧和思想结晶。同理，运动式治理则是在传统中国向现代中國转型的治理情境下，从应对中国式官僚制组织失效和治理困境中长期探索出来的策略性治理行为。与西方发达国家应对官僚制组织失败和治理危机而延生的实践智慧和思想结晶有着相似的治理情境与变革逻辑，运动式治理是从中国式官僚制组织中衍生出来的务实管用的政策工具，能够克服中国式官僚制组织的弊病以及治理困境，甚至在某种程度上发挥了与官僚制组织同等重要的治理功能。由于策略上的灵活性和有效性，运动式治理的典型类型已经衍化为治理实践中与官僚制组织共生共存、相互作用的制度化的非正式行为。但是，从长期趋势来看，运动式治理是中国式官僚制组织所呈现出的反应性政治的一种具体形式，在治理现代化情境下必然要转向一种有预见性的、适应政治资源变化的能动性治理。 对于运动式治理的现代化转型，应根据其产生的制度逻辑及其在治理实践中所承担的客观功用分类探讨。
二、运动式治理的典型类型与异化表现
1. 运动式治理的四种典型类型
运动式治理的生成源于应对中国治理情境下官僚制组织的弊端与治理困境，因此在选择分类维度时，自然不能脱离“政治—行政”高度一体化的制度环境。为了完成行政任务（政策执行），在治理实践中往往需要借助领导权威实现“高位驱动”，某项行政任务（政策执行）一旦上升为政治任务，就可以无条件地得到执行。事实上，即使在西方国家，“政治—行政”二分也不可能完全实现。正如沃尔多所观察到的，伴随着“行政帝国”的逐渐崛起，行政（政策执行）对政治（政策制定）的影响力逐渐增强。因此，对源自中国治理实践的运动式治理进行政治与行政维度的区分毫无必要。同时，由于治理对象所体现出来的社群属性差异性，针对“体制内”和“体制外”群体启动运动式治理，在治理目标、方式、效果上会存在差异性。基于此，本文以治理目标（教化、执行）和治理对象（体制内、体制外）两个维度对运动式治理进行分类，归纳出四种典型类型。（见表1）
（1）官僚教化型运动式治理。这种类型的运动式治理旨在解决官僚制组织中的“委托—代理”问题。周雪光指出，运动式治理生成的原因可以追溯到中华帝国治理的历史脉络之中。由于中央集权体制与辽阔治理疆域的不对应性，威权体制运行中的组织失败与治理危机在中华帝国的治理中突出表现为中央与地方之间的“委托—代理”问题：如何确保中央政令畅通，防止地方政府尾大不掉，防止作为国家权力最终代理人角色的街头官僚过分侵害作为委托人角色的中央政府的政令统一。？輴 经过几十年的实践探索和经验累积，官僚教化型运动式治理逐渐从新中国成立前的党内整风运动演变为针对治理实践中的阶段性突出问题而启动实施的政治教化活动。虽然以党内政治教化的形式开展，然而在中国“政治—行政”高度一体化的治理情境下，中国共产党的组织是各级行政机关、国有企事业单位的决策核心，同时中共党员又是公职人员的绝对主体，因此官僚教化型运动式治理事实上囊括了全部党政机关，其核心要义就在于通过强化官员“应用理论”与“名义理论” 的一致性，解决多重“委托—代理”关系中可能产生的逆向选择和道德风险。 （2）部门协同型运动式治理。部门协同型运动式治理旨在解决执行力量与执行资源不足、部门分割与交叠管辖两类问题。由于政府部门功能“分殊化”的组织结构造成制度缝隙与交叠管辖并存，因此某些事项一旦牵涉多个职能部门，就不得不采用“联合行动”、“综合整治”、“联合执法”等部门协同型运动式治理。同时，按照功能“分殊化”原则设置的职能部门受到严格的编制、预算约束，而且执行力量、执行资源与治理任务的匹配始终处于“平衡—不平衡”的动态变化之中，这就造成政府职能部门的编制、人员、预算管理往往滞后于治理实践变化。一些职能部门应对日常任务已经力不从心，而另外一些职能部门却由于工作任务的阶段性特征而在某些时段内处于职能不饱和状态。因此，当地方政府遇到重大工程、重要活动以及突发事件等带有临时性、突发性、阶段性特征的重大任务或危机时，运动式治理就成为灵活采用的行动策略，从而跨部门甚至跨层级、跨地区灵活调剂执行力量与执行资源的余缺。在治理实践中，一般表现为组建任务型组织，由同级党委（党组）、政府主要领导挂帅，主管部门牵头负责，将相关职能部门全部纳入到任务型组织之中。一旦特定任务完成或特定事件处理完毕，任务型组织便自行解散，而无需为此增加一个常设机构。
（3）社会教化型运动式治理。社会教化型运动式治理能够通过推广新理念、新政策，快速提高社会公众的科学文化知识、政治觉悟与政策水平，从而短期内实现特定的政策目标，如扫盲运动、普法运动等，这同时也是社会主义“集中力量办大事”的制度优势。作为一个从贫穷落后的半封建、半殖民地的旧中国转型而来的新中国，在近70年的治理实践中，社会教化的阶段性特征尤为明显，效果有目共睹。例如，受传统制度、长期战乱、社会动荡等因素的影响，新中国成立后高达70%的文盲率严重制约着现代化的历史进程，因此扫盲就从教育部门的任务上升为全国性的运动。至20世纪末，新中国累计扫除文盲2.03亿人，成人文盲率降到了15%以下，对国家经济社会发展乃至世界扫盲行动均作出了重要贡献。 再如，改革开放以后，市场经济的发展凸显了依法治国和法治意识的重要性，所以全国人大常委会于1986年将“普法教育”规定为依法治国的基础性工程，由此开启了以五年为周期的普法运动，迄今已开展了七轮全国性的普法运动。由此可见，启用社会教化型运动式治理的现实合理性始终存在。
（4）社会动员型运动式治理。社会动员型运动式治理旨在解决官僚制组织中的封闭循环问题。基于与生俱来的封闭性，在实际运行中，官僚制组织很容易陷入封闭循环，并由此产生控制悖论，丧失控制的合理性。同时，由于外部监督的缺乏，这种封闭循环还可能会诱发集体性腐败，因而通常需要引入外部监督。政府信息公开，就是要引入社会力量参与公共政策的制定、执行与监督。纵观新公共行政、新公共管理、新公共服务、治理与多中心治理等西方公共行政理论，可以发现一条共同主线贯穿其中，即都强调社会参与。同理，源自中国治理实践的社会动员型运动式治理也具备引入社会力量参与的特征。例如，在联合执法中，由于执法部门自身的资源和力量有限，通常需要引入群众举报等方式，以更好地发现问题线索和采集证据，这客观上还起到了监督执法部门执法公正性的作用。为了防止执法部门与行政相对人私下结成利益共同体，从而非法攫取公共利益，也需要广泛动员社会力量参与监督。当然，在官僚教化型运动式治理中，为了打破官僚制组织的封闭循环，通常也需要引入外部力量，不过此处的外部监督仅承担次要功能。
2. 运动式治理在治理实践中的异化
“异化”原属哲学概念，包含有对立、分离、疏远等意蕴。本文借用异化概念，用以描述运动式治理在治理实践中偏离预设目标与轨道的非典型形态。从中国治理情境中产生的运动式治理由于具有应用策略上的灵活性和有效性而演变为治理实践中的常用工具，然而部分运动式治理在实际运行中可能会严重偏离预设目标与轨道，这种严重偏离预设目标与轨道的运动式治理即为运动式治理的异化形态。在某些极端条件下，威权体制、官僚制的弊端与官僚自利性的相互强化甚至会使少数运动式治理变异为阻碍国家管理体制与官僚机器正常运转、侵害公共利益和公民基本权益的破坏性工具。
由于官僚制控制悖论的广泛存在，典型类型的运动式治理往往难以达到预期效果。同时，在威权体制、辽阔疆域与复杂性并存的治理情境下，中国式官僚制组織的弊端通常会被放大，从而产生政策一统性与执行灵活性、激励强度与目标替代、科层制非人格化与行政关系人缘化三重悖论，因此实践中的运动式治理会由于利益博弈而或多或少地偏离预设目标与轨道。与其他政策工具一样，这种偏离现象是广泛而客观存在的，只要偏离幅度被控制在允许的范围内，就是合理的。只有那些严重偏离公共政策的价值目标、脱离控制范围或者被个别官僚操纵利用，从而演变为侵害公共利益和公民正当权益的异化形态，甚至变异为阻碍国家管理体制和官僚机器正常运转的极端形态的运动式治理，才是应该予以否定、批判、取代的。换言之，应该被批判、被否定、被取代的运动式治理事实上是演变为异化形态的那部分，而并非典型类型。
此外，由于运动式治理原本就是一种具备灵活性的策略性治理工具，而且也需要依靠现有的官僚组织体系来推动实施，因此中国式官僚制组织的某些弊端在运动式治理中也可能继续存在甚至会被放大，从而促使运动式治理偏离预设目标与轨道。追根溯源，这种异化事实上是官僚制悖论的一种表现形式，其病灶不在于运动式治理，而在于官僚制组织的悖论：由于强大的组织惯性，任何企图改造官僚制组织的行为最终都可能被官僚制组织所驯服。例如，政治教化型运动式治理原本是为了解决“委托—代理”关系中的逆向选择和道德风险问题，然而如果委托人与代理人处于强弱严重不均衡的状态，则可能导致运动式治理在运行中偏离预设目标与轨道，从而变异为非常态化的组织行为。在部门协同型运动式治理中，由于人情因素与执行灵活性的叠加，可能导致个别官僚徇私舞弊、贪赃枉法，从而使运动式治理变异为其规避法治、谋取私利的工具。显而易见，不能因为这种异化风险的存在而否定运动式治理典型类型在官僚制组织中的客观功用。 三、运动式治理的未来图景：差别化转型
尽管运动式治理已经演变为治理实践中的常用政策工具，但是与其他治理工具一样，运动式治理也并非尽善尽美，而且由于其异化形态的负面效应而广遭诟病。在可以预见的未来，运动式治理仍然是不可或缺的治理工具，但是作为一种从中国式官僚制组织治理情境下演变而来的制度化的非正式治理策略，运动式治理也蕴含着诸多传统治理的基因，其现代化转型势在必行。由于不同类型的运动式治理在中国官僚制组织体系中的生成逻辑、客观功用及所蕴含的传统治理的成分各不相同，因此其转型方向必然是差别化的。
1. 价值性变革与工具性变革
回顾公共行政学科史，管理学大师赫伯特·西蒙首先采用目的、手段作为替代变量来界说事实与价值，并辨析了工具理性（手段）与价值理性（目的）之间的关系。西蒙以目的与手段间的逻辑联系为起点，构建了“手段—目的”价值链：每一个“手段”均要实现一个“目的”，而下一个层次的“目的”又是上一个层次的“手段”。也就是说，剔除“手段—目的”价值链的顶端，每一个“目的”同时也是“手段”;剔除“手段—目的”价值链的末端，每一个“手段”同时也是“目的”。而价值链的顶端则是人类理想秩序的价值目标。
善治是国家治理的理想状态，也是国家治理现代化的价值目标。无论是传统的公共物品、公共福祉、公共利益、共同的善、公共价值，还是“双层公共事务观”中的原初公共事务（价值性公共事务），从理论上说治理的终极目标始终是追求人类社会秩序的理想状态：善治。虽然不同治理情境下人们对“善治”概念内涵的解释可能会存在一定的差异，但是在高度抽象的层次上，追求公共利益和公共福祉最大化一直以来都是人类的最美好愿望。换言之，国家治理现代化转型以善治为旨归。在国家治理实践中，有些价值理念本身就包含在善治的内涵之中，而另外一些价值理念则是实现善治目标所需要凭借的带有工具理性的中间价值（治理工具），这种带有工具理性的中间价值（治理工具）必然会伴随着人类认知水平的提升、知识累积程度的增加、技术手段的发展而同步变迁，逐渐实现从传统向现代的转轨。显而易见，在国家治理现代化与厚重的传统治国经验相叠加的情境下，带有工具理性的中间价值（治理工具）的现代化转型，依然任重而道远。
俞可平指出：“治理改革是政治改革的重要内容，治理体制也是政治体制的重要内容。但是归根结底，治理是实现一定社会政治目标的手段，相对于国家的统治体制而言，治理体制是一種工具理性。” 从“手段—目的”价值链的维度观察，国家治理现代化两个方面的内容（治理体系现代化和治理能力现代化）均体现为工具理性的中间价值（治理工具），甚至可以说国家治理现代化实际上就是治理工具与治理策略的现代化。运动式治理作为从中国治理情境中衍生出来的制度化的非正式治理策略，事实上已经演变为常用的政策工具和治理策略，显然关涉国家治理体系现代化和治理能力现代化两个维度。因此，本文所阐释的运动式治理现代化转型包括两层意涵：一方面，在从传统向现代的转型中，继续通过治理工具性变革提升运动式治理典型类型的治理绩效，逐步实现善治的价值诉求;另一方面，经由工具性变革和价值性变革共同推动运动式治理的异化形态向典型形态嬗变。
2. 运动式治理的差别化转型
（1）官僚教化型运动式治理逐渐转向制度化、常规化。在“政治—行政”高度一体化的叙事背景下，官僚教化型运动式治理是解决官僚组织运行中“委托—代理”问题的有效工具。官僚教化型运动式治理实际上延续了中国共产党在革命实践中积累的政治工作经验：通过定期开展运动以持续性地“教化”公职人员，强化党政机关以及公职人员“全心全意为人民服务”的宗旨意识，确保它们在思想上和行为上与中央保持一致，从而将中央与地方、国家机关与公职人员之间由于“委托—代理”关系而可能产生的逆向选择和道德风险降到最低程度。在官僚组织体系运行中，“委托—代理”关系引发的逆向选择和道德风险难以根除，因此往往需要根据阶段性突出问题适时启动运动以“教化”官僚。而且随着“委托—代理”关系之中双方博弈方式和博弈技巧的发展变化，官僚教化型运动式治理的强度与方式也需要不断升级。当然，如果毫无节制、随心所欲地启动运动以“教化”官僚，则可能在实践中渗透一些非理性因素，甚至造成运动式治理的异化。所以，在治理的现代化转型中，必须将官僚教化型运动式治理导入制度化、规范化的治理结构之中，以“党内法规”的形式对启动权限、实施程序、运行时限、治理对象以及参与方式等关键内容予以原则性规范。
（2）部门协同型运动式治理逐渐转向整体性治理、协作治理。部门协同型运动式治理的现代化转型至少包涵两种运行逻辑：第一种运行逻辑，由于政府职能部门的管辖能力不足，制度缝隙与交叠管辖在官僚组织体系中同时并存，各职能部门间的争功诿过现象无法避免，因此需要推动符合现代价值理念的整体性治理和协作治理逐步予以取代。针对职能分割以及公共政策、公共服务“碎片化”不断强化的发展趋势，应当加快推进符合整体性治理理念的大部制改革，实现政府相近职能的内部整合，不同职能部门无缝衔接。新一轮党政机构改革对职能相同相近的部门进行了大规模整合，基层政府还将尝试党政机构联合设置、合署办公。由于政府职能部门的规模不可能无限扩大，因此必要时仍然需要启动部门协同型运动式治理。显然，随着政府职能部门人员、资源和设施的优化配置以及职能部门之间制度化协作水平的不断提升，部门协同型运动式治理的使用频次必然会逐渐减少，甚至被完全替代。第二种运行逻辑，由于功能“分殊化”仍然是未来政府组织的基本结构形态，尤其在自然灾害、技术灾难、突发事件等多种风险因素叠加的风险社会中，独立的政府职能部门往往无力应对治理危机，部门协同型运动式治理成为处置突发性、阶段性、临时性重大任务或项目的有效工具，但是依然可以利用协作治理所形成的制度成果来控制其负面效应。
（3）社会教化型运动式治理逐渐转向制度化、专业化、立体化。如果说前两种典型形态的运动式治理主要源于对官僚制组织弊端的策略性应对，那么催生社会教化型运动式治理的制度逻辑则需要到传统中国向现代中国转型的历史背景之中探寻。一百多年以来，积贫积弱的传统中国被动嵌入源自西方的现代化历史进程之中，新中国成立后面临国家贫穷落后、国民整体处于文盲状态的发展困局，社会改造的任务空前繁重。改革开放将新中国推入急剧变革的全球化浪潮之中，公职人员乃至社会大众都急需学习掌握社会主义现代化建设所需的新知识、新理念、新技术。在这种急剧变迁的社会历史进程中，社会教化型运动式治理发挥了重要作用，作出了积极贡献。然而，在工业化、信息化叠加的后工业化社会，社会文化知识水平已经普遍提高，知识和信息的传播途径以及学习渠道和形式呈现出多样化特征，需要借助运动式治理集中推广的新理念、新政策日见其少，用制度化、专业化、立体化的社会教化机制取代社会教化型运动式治理势所必然。换言之，在治理的现代化转型中，社会教化型运动式治理的使用频次会逐渐降低，甚至退出历史舞台。 （4）社会动员型运动式治理逐渐转向参与式治理、协作治理。启动社会动员型运动式治理的主要目的在于引入外部力量，以打破官僚制组织体系的封闭循环，而现代话语体系下的社会动员本就是一种理性的有序的社会参与，因此社会动员型运动式治理必将逐步被符合善治理念的参与式治理、协作治理所替代。当然，这里的现代化转型并非一种“一对一”的替代，而是一个汲取参与式治理、协作治理的参与理念、参与方式而渐进变迁的过程。纵观公共管理学科发展史，“参与”始终是公共管理的基本主题和基本要求，“参与”对于治理现代化转型的价值至少体现在两个维度：一方面，有序的公民参与能够弥补政府管理能力不足，提升社会资源使用效率，降低治理成本;另一方面，有序的公民参与是民主、自由、平等、公正等社会基本价值的重要体现，是增强社会监督的重要途径。然而，社会动员型运动式治理中的参与可能是传统的也可能是现代的，甚至可能表现为特定情境下的无序和非理性参与，与善治的价值理念背道而驰。因此，社会动员型运动式治理应当逐渐被蕴含有序、理性等现代化理念的参与式治理、协作治理所替代。
四、结论
在任何政治制度与管理体制下，官僚制组织失效均客观存在。为应对中国式官僚制组织的弊端以及治理困境，人们逐渐从治理实践中探索出了运动式治理作为纠偏机制和矫正工具。事实上，由于应用上的灵活性和有效性，运动式治理已逐渐演变为制度化的非正式治理策略，成为治理实践中的常规机制和常用工具，学术界也逐渐认识到运动式治理存在与运行的制度逻辑和历史贡献。当然，在实践运行中，典型类型的运动式治理如果严重偏离预设目标和轨道，也会演变为运动式治理的异化形态。但是，一般情况下，只要对其目标定位、启动程序、运行时限、治理对象、参与方式等内容加以预先设定，运动式治理在实际操作过程中一般不会严重偏离政策目标和预设轨道，其演变为异化形态的概率较小。在国家治理现代化和风险社会的双重叙事背景下，运动式治理还将发挥积极作用，并遵循差别化的路径进行现代化转型。
注释：
① 何显明：《政府转型与现代国家治理体系的建构——60年来政府体制演变的内在逻辑》，《浙江社会学》2013年第6期。
② 杨志军、彭勃：《有限否定与类型化承认：评判运动式治理的价值取向》，《社会科学》2013年第3期。
③ 冯志峰：《中国运动式治理的定义及其特征》，《中共银川市委党校学报》2007年第2期;李里峰：《运动式治理：一项关于土改的政治学分析》，《福建论坛》（人文社会科学版）2010年第4期。
④ 刘成良：《基層国土执法的困境与逻辑——以对制度性规则的制度化拒斥为视角》，《北京社会科学》2015年第7期。
⑤ 周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。
⑥ 冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。
⑦ 周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。
⑧ [美]道格拉斯·诺思：《理解经济变迁过程》，钟正生等译，中国人民大学出版社2012年版，第49—50页。
⑨ [美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社2006年版，第144—145页。
⑩ [美]文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第41页。
周肇光：《关于资源有限与需求无限假设的理性分析》，《经济问题》2004年第2期。
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刘太刚：《对公共事务概念主流观点的商榷——兼论需求溢出理论的双层公共事务观》，《政治学研究》2016年第1期。
俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社2014年版，第3页。
作者简介：刘开君，中共绍兴市委党校讲师，浙江绍兴，312000。
（责任编辑 刘龙伏）
关键词：运动式治理;中国式官僚制组织;现代化转型
基金项目：2019年全国地方党校（行政学院）系统重点调研课题“京津冀深化放管服改革转变政府职能的路径研究”
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2019）07-0073-07
党的十八届三中全会将“推进国家治理体系与治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，从而指明了传统治理向现代治理转型的战略目标与实现路径。“政府角色及其管理方式的现代转型，是现代化进程的重要组成部分，也是现代国家治理体系建构的核心问题。”① 脱胎于中国革命和建设时期的运动式治理，其现代化转型是治理现代化的重要组成部分。
作为一种治理实践中的常用政策工具和治理策略，运动式治理在克服中国式官僚制组织的弊端及治理困境方面发挥了重要作用，但是由于某些负面效应导致其长期遭受诟病。例如，杨志军、彭勃将学界对运动式治理的批判归纳为四个方面：“运动式执法不法”，“运动式治国误国”，“运动式维稳不稳”，“运动式管理缺理”。② 冯志峰、李里峰等视运动式治理为非制度化、非专业化、非理性化的治理方式。③ 随着知识的积累和研究的拓展，学者们逐渐认识到运动式治理生成的历史渊源与现实原因，其评价基调逐渐从完全否定转向有限肯定。刘成良认为运动式治理是应对普遍存在的“制度性规则的制度化拒斥”现象的一种策略性举措。④ 周雪光认为运动式治理是常规治理失效后的一种补充治理工具与纠偏机制，这为运动式治理的生成与存在提供了一个合理的解释。⑤ 冯仕政构建了“革命教化政体”解释框架，认为“革命教化政体”具有改造社会的强烈使命感，因此进入建设阶段面临制度建设滞后的困境时，会习惯性地启用运动式治理的政策工具，以重塑政权合法性。⑥ 同时，还有一些文献关注运动式治理的转型，但是基本上都大而化之地将转型方向描述为制度化、专业化、法治化、现代化。
由于被高频率使用，运动式治理逐渐演变为制度化的非正式治理策略，体现了中国政体“集中力量办大事”的制度优势，有效矫正了中国式官僚制组织的弊端。这里使用中国式官僚制组织概念，旨在描述中国政治体制下实际运行的官僚制组织体系。与韦伯理论中的理性官僚制组织相比，中国式官僚制组织至少具有如下三个特征：一是中国共产党作为执政党深度嵌入国家治理体制之中，事实上成为“行政组织体系”中的关键性组成部分，因此中国式官僚制组织具备“政治—行政”高度一体化的制度环境;二是职责同构和条块分割的管理体制导致职能部门间的制度缝隙和交叠管辖同时并存;三是受社群特征和传统治理的影响，容易形成一统性与执行灵活性、激励强度与目标替代、科层组织非人格化与行政关系人缘化之间的悖论。⑦ 因此，运动式治理生成的制度逻辑应该到中国式官僚制组织体系的运行中探寻，探讨运动式治理的现代化转型也应围绕其生成的制度逻辑展开。
一、运动式治理生成及运行的制度逻辑
1. 官僚制组织的弊端及其面临的治理困境
自马克斯·韦伯创立理性官僚制组织理论伊始，官僚制组织就成为经久不衰的学术议题。理性官僚制组织理论与伍德罗·威尔逊、弗兰克·古德诺等古典行政学家所提倡的“政治—行政”二分法一脉相承。由于具备技术理性、效率至上、命令—服从、功能“分殊化”、遵章守制、非人格化等特征，适应工业社会的发展趋势，理性官僚制被大型组织普遍采用，成为组织设计的基本原则。事实上，韦伯概念中的理性官僚制组织也是一种心智构念，是一种人类追求稳定秩序和完美治理的“伊甸园”，与治理实践之间存在无法消弭的张力。更由于治理情境的复杂性，理性官僚制组织的优点甚至可能反转为缺点。因此，官僚制组织理论自诞生之日起，就遭遇学术界的反思与批判。
（1）多层次“委托—代理”关系影响公共政策选择。在现代国家治理实践中至少存在三重委托—代理关系。⑧ 就国家权力来源而言，以社会契约论为代表的现代国家理论普遍抱持主权在民的观点，这样政府和人民之间就形成了一种“委托—代理”关系，政府受人民的委托管理国家事务，国家立法机关代表人民的意志执掌立法权，国家行政机构受立法机构的委托执掌行政权。在以官僚制组织体系为基本结构的国家管理体制中，中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间也形成了一种“委托—代理”关系，地方政府接受中央政府的委托、下级政府接受上级政府的委托行使相应的国家管理权限。同样，在公权机关和公职人员之间也形成了事实上的“委托—代理”關系，公职人员接受公权机关的委托，代表公权机关行使相应的行政权。委托代理理论认为，信息不对称可能会造成“委托—代理”关系中的逆向选择和道德风险，直接影响公共政策的制定与执行。同时，在政策指令从官僚制组织顶端逐级向下传递的过程中，其所含的信息和权力也会逐级流失和失真，各层次的官僚还会根据各自的利益对公共政策进行变通执行、选择性执行，最终导致控制效应递减。⑨ 所以，伴随治理疆域、治理层级与治理复杂性的逐渐扩展，中央对地方失控的风险也会逐渐放大。 （2）部门分割与交叠管辖导致揽权诿过问题。按照功能“分殊化”原则设计组织体系，组建职能部门，可以借助职能部门的专业化、职业化提升管理绩效。然而，按照功能“分殊化”原则组建职能部门也催生了管理协调的需求。为此，官僚制组织就需要建立系统化和分部化的组织结构、命令—服从的管理体制和权力系统，以协调职能部门和公职人员的行为。而现代社会的高度复杂性进一步增加了协调难度，往往不得不安排越来越多的协调机构及人员，从而加剧了官僚制组织中的机构膨胀与权力分散。同时，功能“分殊化”还会遭遇职能划分的标准选择困境。在治理实践中通常是按照多重标准组建职能部门和组织体系，这样极易诱发并加剧揽权诿过问题。“根据不言自明的理由，重复服务和交叠管辖被假定为是浪费的，无效率的。机构膨胀和权力分散被看作是引发冲突、引起无序和僵化的源泉。”⑩
（3）执行力量和执行资源不足的治理困境。资源稀缺性和需求无限性的假设不仅是新古典经济学的基本理论假设和分析人类经济活动的起点，而且也是人类一切管理活动的基础，更是当前国家治理现代化的叙事背景。相对于人类需求的无限性而言，能够用于满足人类生产和再生产活动所需要的资源始终受到阀值限制。换言之，资源稀缺性是一条普遍法则，在任何年代、任何国家、任何地区都客观存在。 因此，人类改造自然和改造社会的一些活动都不得不面临资源稀缺问题，国家治理也不例外。在宏观层次上，由于政府能够汲取并用于国家治理的人力、财力、物力资源总量受到阀值限制，超过限额的“竭泽而渔”必然会将国民经济引入衰败之路。在微观层次上，由于受到人员编制和财政预算约束，政府及其职能部门能够调动的人力、财力、物力等资源总量也受到阀值限制。因此，在执行力量与执行资源受约束的条件下，维护社会秩序稳定、提供基本公共服务、推动经济社会发展，必然成为国家治理要应对的常态化挑战。
（4）官僚制组织封闭循环与排斥变革。通过层级节制的组织体系和规章制度实现对组织和社会的控制，减少不确定性，不仅是官僚制组织运行的基本规律，也是人类追求秩序的具体表现。韦伯的理性官僚制理论、泰勒的科学管理思想、古立克与厄威克的古典行政理论均倡导控制导向的管理，都被视作封闭系统的理论典范。 在官僚制组织运行中，封闭性在竞争机制与控制导向下不断强化，不仅造成官僚制组织内个体之间的封闭与隔阂，使“自我封闭”成为一种惯常性的思维方式，而且还会经由层级节制的组织体系控制信息传递链条，制造“功能孤岛”和“信息孤岛”，阻隔各职能部门之间以及组织与外部环境之间的沟通，因此对确定性的偏好最终会将官僚制组织带入“自我封闭”的循环之中。 在治理实践中，官僚制组织往往会习惯性地规避组织的外部监督，刻意制造对组织外部的神秘感，以满足控制愿望。张康之指出，控制导向的管理模式在农业社会和工业社会的历史阶段均相当有效，能减少不确定性，从而取得合目的性结果，然而在高度复杂性和高度不确定性的治理情境下，极易导致控制悖论，并丧失控制合理性。 在一些群体性事件中，均有大量不明真相的人盲目卷入其中，倘若政府能及时主动地披露相关信息，无序参与必会减少。
2. 运动式治理生成的制度逻辑
韦伯所设计的理性官僚制组织是组织形态的“理想国”，治理实践中的科层制组织一般难以达致完美状态。无论组织设计多么合理，都会遭遇“委托—代理”、职能分割和交叠管辖、执行力量和政策资源不足、封闭循环等组织困境，由此还会派生出更多的二阶问题。面对官僚制组织的种种弊端与治理困境，中西方公共行政学者基于不同的政治制度和管理体制进行了长期反思、批判与理论探索。20世纪以来，源自西方的传统公共行政、新公共行政、新公共管理、新公共服务、治理与多中心治理等公共管理理论范式，均源自应对官僚制组织弊端及其阶段性治理危机而诞生的实践智慧和思想结晶。同理，运动式治理则是在传统中国向现代中國转型的治理情境下，从应对中国式官僚制组织失效和治理困境中长期探索出来的策略性治理行为。与西方发达国家应对官僚制组织失败和治理危机而延生的实践智慧和思想结晶有着相似的治理情境与变革逻辑，运动式治理是从中国式官僚制组织中衍生出来的务实管用的政策工具，能够克服中国式官僚制组织的弊病以及治理困境，甚至在某种程度上发挥了与官僚制组织同等重要的治理功能。由于策略上的灵活性和有效性，运动式治理的典型类型已经衍化为治理实践中与官僚制组织共生共存、相互作用的制度化的非正式行为。但是，从长期趋势来看，运动式治理是中国式官僚制组织所呈现出的反应性政治的一种具体形式，在治理现代化情境下必然要转向一种有预见性的、适应政治资源变化的能动性治理。 对于运动式治理的现代化转型，应根据其产生的制度逻辑及其在治理实践中所承担的客观功用分类探讨。
二、运动式治理的典型类型与异化表现
1. 运动式治理的四种典型类型
运动式治理的生成源于应对中国治理情境下官僚制组织的弊端与治理困境，因此在选择分类维度时，自然不能脱离“政治—行政”高度一体化的制度环境。为了完成行政任务（政策执行），在治理实践中往往需要借助领导权威实现“高位驱动”，某项行政任务（政策执行）一旦上升为政治任务，就可以无条件地得到执行。事实上，即使在西方国家，“政治—行政”二分也不可能完全实现。正如沃尔多所观察到的，伴随着“行政帝国”的逐渐崛起，行政（政策执行）对政治（政策制定）的影响力逐渐增强。因此，对源自中国治理实践的运动式治理进行政治与行政维度的区分毫无必要。同时，由于治理对象所体现出来的社群属性差异性，针对“体制内”和“体制外”群体启动运动式治理，在治理目标、方式、效果上会存在差异性。基于此，本文以治理目标（教化、执行）和治理对象（体制内、体制外）两个维度对运动式治理进行分类，归纳出四种典型类型。（见表1）
（1）官僚教化型运动式治理。这种类型的运动式治理旨在解决官僚制组织中的“委托—代理”问题。周雪光指出，运动式治理生成的原因可以追溯到中华帝国治理的历史脉络之中。由于中央集权体制与辽阔治理疆域的不对应性，威权体制运行中的组织失败与治理危机在中华帝国的治理中突出表现为中央与地方之间的“委托—代理”问题：如何确保中央政令畅通，防止地方政府尾大不掉，防止作为国家权力最终代理人角色的街头官僚过分侵害作为委托人角色的中央政府的政令统一。？輴 经过几十年的实践探索和经验累积，官僚教化型运动式治理逐渐从新中国成立前的党内整风运动演变为针对治理实践中的阶段性突出问题而启动实施的政治教化活动。虽然以党内政治教化的形式开展，然而在中国“政治—行政”高度一体化的治理情境下，中国共产党的组织是各级行政机关、国有企事业单位的决策核心，同时中共党员又是公职人员的绝对主体，因此官僚教化型运动式治理事实上囊括了全部党政机关，其核心要义就在于通过强化官员“应用理论”与“名义理论” 的一致性，解决多重“委托—代理”关系中可能产生的逆向选择和道德风险。 （2）部门协同型运动式治理。部门协同型运动式治理旨在解决执行力量与执行资源不足、部门分割与交叠管辖两类问题。由于政府部门功能“分殊化”的组织结构造成制度缝隙与交叠管辖并存，因此某些事项一旦牵涉多个职能部门，就不得不采用“联合行动”、“综合整治”、“联合执法”等部门协同型运动式治理。同时，按照功能“分殊化”原则设置的职能部门受到严格的编制、预算约束，而且执行力量、执行资源与治理任务的匹配始终处于“平衡—不平衡”的动态变化之中，这就造成政府职能部门的编制、人员、预算管理往往滞后于治理实践变化。一些职能部门应对日常任务已经力不从心，而另外一些职能部门却由于工作任务的阶段性特征而在某些时段内处于职能不饱和状态。因此，当地方政府遇到重大工程、重要活动以及突发事件等带有临时性、突发性、阶段性特征的重大任务或危机时，运动式治理就成为灵活采用的行动策略，从而跨部门甚至跨层级、跨地区灵活调剂执行力量与执行资源的余缺。在治理实践中，一般表现为组建任务型组织，由同级党委（党组）、政府主要领导挂帅，主管部门牵头负责，将相关职能部门全部纳入到任务型组织之中。一旦特定任务完成或特定事件处理完毕，任务型组织便自行解散，而无需为此增加一个常设机构。
（3）社会教化型运动式治理。社会教化型运动式治理能够通过推广新理念、新政策，快速提高社会公众的科学文化知识、政治觉悟与政策水平，从而短期内实现特定的政策目标，如扫盲运动、普法运动等，这同时也是社会主义“集中力量办大事”的制度优势。作为一个从贫穷落后的半封建、半殖民地的旧中国转型而来的新中国，在近70年的治理实践中，社会教化的阶段性特征尤为明显，效果有目共睹。例如，受传统制度、长期战乱、社会动荡等因素的影响，新中国成立后高达70%的文盲率严重制约着现代化的历史进程，因此扫盲就从教育部门的任务上升为全国性的运动。至20世纪末，新中国累计扫除文盲2.03亿人，成人文盲率降到了15%以下，对国家经济社会发展乃至世界扫盲行动均作出了重要贡献。 再如，改革开放以后，市场经济的发展凸显了依法治国和法治意识的重要性，所以全国人大常委会于1986年将“普法教育”规定为依法治国的基础性工程，由此开启了以五年为周期的普法运动，迄今已开展了七轮全国性的普法运动。由此可见，启用社会教化型运动式治理的现实合理性始终存在。
（4）社会动员型运动式治理。社会动员型运动式治理旨在解决官僚制组织中的封闭循环问题。基于与生俱来的封闭性，在实际运行中，官僚制组织很容易陷入封闭循环，并由此产生控制悖论，丧失控制的合理性。同时，由于外部监督的缺乏，这种封闭循环还可能会诱发集体性腐败，因而通常需要引入外部监督。政府信息公开，就是要引入社会力量参与公共政策的制定、执行与监督。纵观新公共行政、新公共管理、新公共服务、治理与多中心治理等西方公共行政理论，可以发现一条共同主线贯穿其中，即都强调社会参与。同理，源自中国治理实践的社会动员型运动式治理也具备引入社会力量参与的特征。例如，在联合执法中，由于执法部门自身的资源和力量有限，通常需要引入群众举报等方式，以更好地发现问题线索和采集证据，这客观上还起到了监督执法部门执法公正性的作用。为了防止执法部门与行政相对人私下结成利益共同体，从而非法攫取公共利益，也需要广泛动员社会力量参与监督。当然，在官僚教化型运动式治理中，为了打破官僚制组织的封闭循环，通常也需要引入外部力量，不过此处的外部监督仅承担次要功能。
2. 运动式治理在治理实践中的异化
“异化”原属哲学概念，包含有对立、分离、疏远等意蕴。本文借用异化概念，用以描述运动式治理在治理实践中偏离预设目标与轨道的非典型形态。从中国治理情境中产生的运动式治理由于具有应用策略上的灵活性和有效性而演变为治理实践中的常用工具，然而部分运动式治理在实际运行中可能会严重偏离预设目标与轨道，这种严重偏离预设目标与轨道的运动式治理即为运动式治理的异化形态。在某些极端条件下，威权体制、官僚制的弊端与官僚自利性的相互强化甚至会使少数运动式治理变异为阻碍国家管理体制与官僚机器正常运转、侵害公共利益和公民基本权益的破坏性工具。
由于官僚制控制悖论的广泛存在，典型类型的运动式治理往往难以达到预期效果。同时，在威权体制、辽阔疆域与复杂性并存的治理情境下，中国式官僚制组織的弊端通常会被放大，从而产生政策一统性与执行灵活性、激励强度与目标替代、科层制非人格化与行政关系人缘化三重悖论，因此实践中的运动式治理会由于利益博弈而或多或少地偏离预设目标与轨道。与其他政策工具一样，这种偏离现象是广泛而客观存在的，只要偏离幅度被控制在允许的范围内，就是合理的。只有那些严重偏离公共政策的价值目标、脱离控制范围或者被个别官僚操纵利用，从而演变为侵害公共利益和公民正当权益的异化形态，甚至变异为阻碍国家管理体制和官僚机器正常运转的极端形态的运动式治理，才是应该予以否定、批判、取代的。换言之，应该被批判、被否定、被取代的运动式治理事实上是演变为异化形态的那部分，而并非典型类型。
此外，由于运动式治理原本就是一种具备灵活性的策略性治理工具，而且也需要依靠现有的官僚组织体系来推动实施，因此中国式官僚制组织的某些弊端在运动式治理中也可能继续存在甚至会被放大，从而促使运动式治理偏离预设目标与轨道。追根溯源，这种异化事实上是官僚制悖论的一种表现形式，其病灶不在于运动式治理，而在于官僚制组织的悖论：由于强大的组织惯性，任何企图改造官僚制组织的行为最终都可能被官僚制组织所驯服。例如，政治教化型运动式治理原本是为了解决“委托—代理”关系中的逆向选择和道德风险问题，然而如果委托人与代理人处于强弱严重不均衡的状态，则可能导致运动式治理在运行中偏离预设目标与轨道，从而变异为非常态化的组织行为。在部门协同型运动式治理中，由于人情因素与执行灵活性的叠加，可能导致个别官僚徇私舞弊、贪赃枉法，从而使运动式治理变异为其规避法治、谋取私利的工具。显而易见，不能因为这种异化风险的存在而否定运动式治理典型类型在官僚制组织中的客观功用。 三、运动式治理的未来图景：差别化转型
尽管运动式治理已经演变为治理实践中的常用政策工具，但是与其他治理工具一样，运动式治理也并非尽善尽美，而且由于其异化形态的负面效应而广遭诟病。在可以预见的未来，运动式治理仍然是不可或缺的治理工具，但是作为一种从中国式官僚制组织治理情境下演变而来的制度化的非正式治理策略，运动式治理也蕴含着诸多传统治理的基因，其现代化转型势在必行。由于不同类型的运动式治理在中国官僚制组织体系中的生成逻辑、客观功用及所蕴含的传统治理的成分各不相同，因此其转型方向必然是差别化的。
1. 价值性变革与工具性变革
回顾公共行政学科史，管理学大师赫伯特·西蒙首先采用目的、手段作为替代变量来界说事实与价值，并辨析了工具理性（手段）与价值理性（目的）之间的关系。西蒙以目的与手段间的逻辑联系为起点，构建了“手段—目的”价值链：每一个“手段”均要实现一个“目的”，而下一个层次的“目的”又是上一个层次的“手段”。也就是说，剔除“手段—目的”价值链的顶端，每一个“目的”同时也是“手段”;剔除“手段—目的”价值链的末端，每一个“手段”同时也是“目的”。而价值链的顶端则是人类理想秩序的价值目标。
善治是国家治理的理想状态，也是国家治理现代化的价值目标。无论是传统的公共物品、公共福祉、公共利益、共同的善、公共价值，还是“双层公共事务观”中的原初公共事务（价值性公共事务），从理论上说治理的终极目标始终是追求人类社会秩序的理想状态：善治。虽然不同治理情境下人们对“善治”概念内涵的解释可能会存在一定的差异，但是在高度抽象的层次上，追求公共利益和公共福祉最大化一直以来都是人类的最美好愿望。换言之，国家治理现代化转型以善治为旨归。在国家治理实践中，有些价值理念本身就包含在善治的内涵之中，而另外一些价值理念则是实现善治目标所需要凭借的带有工具理性的中间价值（治理工具），这种带有工具理性的中间价值（治理工具）必然会伴随着人类认知水平的提升、知识累积程度的增加、技术手段的发展而同步变迁，逐渐实现从传统向现代的转轨。显而易见，在国家治理现代化与厚重的传统治国经验相叠加的情境下，带有工具理性的中间价值（治理工具）的现代化转型，依然任重而道远。
俞可平指出：“治理改革是政治改革的重要内容，治理体制也是政治体制的重要内容。但是归根结底，治理是实现一定社会政治目标的手段，相对于国家的统治体制而言，治理体制是一種工具理性。” 从“手段—目的”价值链的维度观察，国家治理现代化两个方面的内容（治理体系现代化和治理能力现代化）均体现为工具理性的中间价值（治理工具），甚至可以说国家治理现代化实际上就是治理工具与治理策略的现代化。运动式治理作为从中国治理情境中衍生出来的制度化的非正式治理策略，事实上已经演变为常用的政策工具和治理策略，显然关涉国家治理体系现代化和治理能力现代化两个维度。因此，本文所阐释的运动式治理现代化转型包括两层意涵：一方面，在从传统向现代的转型中，继续通过治理工具性变革提升运动式治理典型类型的治理绩效，逐步实现善治的价值诉求;另一方面，经由工具性变革和价值性变革共同推动运动式治理的异化形态向典型形态嬗变。
2. 运动式治理的差别化转型
（1）官僚教化型运动式治理逐渐转向制度化、常规化。在“政治—行政”高度一体化的叙事背景下，官僚教化型运动式治理是解决官僚组织运行中“委托—代理”问题的有效工具。官僚教化型运动式治理实际上延续了中国共产党在革命实践中积累的政治工作经验：通过定期开展运动以持续性地“教化”公职人员，强化党政机关以及公职人员“全心全意为人民服务”的宗旨意识，确保它们在思想上和行为上与中央保持一致，从而将中央与地方、国家机关与公职人员之间由于“委托—代理”关系而可能产生的逆向选择和道德风险降到最低程度。在官僚组织体系运行中，“委托—代理”关系引发的逆向选择和道德风险难以根除，因此往往需要根据阶段性突出问题适时启动运动以“教化”官僚。而且随着“委托—代理”关系之中双方博弈方式和博弈技巧的发展变化，官僚教化型运动式治理的强度与方式也需要不断升级。当然，如果毫无节制、随心所欲地启动运动以“教化”官僚，则可能在实践中渗透一些非理性因素，甚至造成运动式治理的异化。所以，在治理的现代化转型中，必须将官僚教化型运动式治理导入制度化、规范化的治理结构之中，以“党内法规”的形式对启动权限、实施程序、运行时限、治理对象以及参与方式等关键内容予以原则性规范。
（2）部门协同型运动式治理逐渐转向整体性治理、协作治理。部门协同型运动式治理的现代化转型至少包涵两种运行逻辑：第一种运行逻辑，由于政府职能部门的管辖能力不足，制度缝隙与交叠管辖在官僚组织体系中同时并存，各职能部门间的争功诿过现象无法避免，因此需要推动符合现代价值理念的整体性治理和协作治理逐步予以取代。针对职能分割以及公共政策、公共服务“碎片化”不断强化的发展趋势，应当加快推进符合整体性治理理念的大部制改革，实现政府相近职能的内部整合，不同职能部门无缝衔接。新一轮党政机构改革对职能相同相近的部门进行了大规模整合，基层政府还将尝试党政机构联合设置、合署办公。由于政府职能部门的规模不可能无限扩大，因此必要时仍然需要启动部门协同型运动式治理。显然，随着政府职能部门人员、资源和设施的优化配置以及职能部门之间制度化协作水平的不断提升，部门协同型运动式治理的使用频次必然会逐渐减少，甚至被完全替代。第二种运行逻辑，由于功能“分殊化”仍然是未来政府组织的基本结构形态，尤其在自然灾害、技术灾难、突发事件等多种风险因素叠加的风险社会中，独立的政府职能部门往往无力应对治理危机，部门协同型运动式治理成为处置突发性、阶段性、临时性重大任务或项目的有效工具，但是依然可以利用协作治理所形成的制度成果来控制其负面效应。
（3）社会教化型运动式治理逐渐转向制度化、专业化、立体化。如果说前两种典型形态的运动式治理主要源于对官僚制组织弊端的策略性应对，那么催生社会教化型运动式治理的制度逻辑则需要到传统中国向现代中国转型的历史背景之中探寻。一百多年以来，积贫积弱的传统中国被动嵌入源自西方的现代化历史进程之中，新中国成立后面临国家贫穷落后、国民整体处于文盲状态的发展困局，社会改造的任务空前繁重。改革开放将新中国推入急剧变革的全球化浪潮之中，公职人员乃至社会大众都急需学习掌握社会主义现代化建设所需的新知识、新理念、新技术。在这种急剧变迁的社会历史进程中，社会教化型运动式治理发挥了重要作用，作出了积极贡献。然而，在工业化、信息化叠加的后工业化社会，社会文化知识水平已经普遍提高，知识和信息的传播途径以及学习渠道和形式呈现出多样化特征，需要借助运动式治理集中推广的新理念、新政策日见其少，用制度化、专业化、立体化的社会教化机制取代社会教化型运动式治理势所必然。换言之，在治理的现代化转型中，社会教化型运动式治理的使用频次会逐渐降低，甚至退出历史舞台。 （4）社会动员型运动式治理逐渐转向参与式治理、协作治理。启动社会动员型运动式治理的主要目的在于引入外部力量，以打破官僚制组织体系的封闭循环，而现代话语体系下的社会动员本就是一种理性的有序的社会参与，因此社会动员型运动式治理必将逐步被符合善治理念的参与式治理、协作治理所替代。当然，这里的现代化转型并非一种“一对一”的替代，而是一个汲取参与式治理、协作治理的参与理念、参与方式而渐进变迁的过程。纵观公共管理学科发展史，“参与”始终是公共管理的基本主题和基本要求，“参与”对于治理现代化转型的价值至少体现在两个维度：一方面，有序的公民参与能够弥补政府管理能力不足，提升社会资源使用效率，降低治理成本;另一方面，有序的公民参与是民主、自由、平等、公正等社会基本价值的重要体现，是增强社会监督的重要途径。然而，社会动员型运动式治理中的参与可能是传统的也可能是现代的，甚至可能表现为特定情境下的无序和非理性参与，与善治的价值理念背道而驰。因此，社会动员型运动式治理应当逐渐被蕴含有序、理性等现代化理念的参与式治理、协作治理所替代。
四、结论
在任何政治制度与管理体制下，官僚制组织失效均客观存在。为应对中国式官僚制组织的弊端以及治理困境，人们逐渐从治理实践中探索出了运动式治理作为纠偏机制和矫正工具。事实上，由于应用上的灵活性和有效性，运动式治理已逐渐演变为制度化的非正式治理策略，成为治理实践中的常规机制和常用工具，学术界也逐渐认识到运动式治理存在与运行的制度逻辑和历史贡献。当然，在实践运行中，典型类型的运动式治理如果严重偏离预设目标和轨道，也会演变为运动式治理的异化形态。但是，一般情况下，只要对其目标定位、启动程序、运行时限、治理对象、参与方式等内容加以预先设定，运动式治理在实际操作过程中一般不会严重偏离政策目标和预设轨道，其演变为异化形态的概率较小。在国家治理现代化和风险社会的双重叙事背景下，运动式治理还将发挥积极作用，并遵循差别化的路径进行现代化转型。
注释：
① 何显明：《政府转型与现代国家治理体系的建构——60年来政府体制演变的内在逻辑》，《浙江社会学》2013年第6期。
② 杨志军、彭勃：《有限否定与类型化承认：评判运动式治理的价值取向》，《社会科学》2013年第3期。
③ 冯志峰：《中国运动式治理的定义及其特征》，《中共银川市委党校学报》2007年第2期;李里峰：《运动式治理：一项关于土改的政治学分析》，《福建论坛》（人文社会科学版）2010年第4期。
④ 刘成良：《基層国土执法的困境与逻辑——以对制度性规则的制度化拒斥为视角》，《北京社会科学》2015年第7期。
⑤ 周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。
⑥ 冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。
⑦ 周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。
⑧ [美]道格拉斯·诺思：《理解经济变迁过程》，钟正生等译，中国人民大学出版社2012年版，第49—50页。
⑨ [美]安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社2006年版，第144—145页。
⑩ [美]文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，毛寿龙译，上海三联书店1999年版，第41页。
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作者简介：刘开君，中共绍兴市委党校讲师，浙江绍兴，312000。
（责任编辑 刘龙伏）