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【内容摘要】本文从公共政策评价的角度分析我国集体林业产权公共政策的得失，讨论与集体产权有密切关系的相关政策；评述目前正在进行的集体林产权改革进展；给出结论与建议，为集体林产权改革提供借鉴，以期提高我国集体林经营管理水平。
【关 键 词】 林权；公共政策；生态责任
林业产权是自然人或特定的社会团体对林地和林业资源所拥有的权利。林业产权包括三方面的权利。第一是林地和林木的使用者权利，其规定着主体对资源使用的合法性。第二是从林业经营和管理中获取收入以及与其他法律主体订立转让、流转等契约性权利。第三是永久转让林地和林木资源的权利，即让渡林地和林木资源的权利，如出让林木使用权或者林地使用权等。
近3年来，林权改革进入全面深化阶段，林农获得了清晰和完整的山林资源所有权、经营权与收益权，这不仅完善了我国林业产权制度，解放了林业生态力，还切实提高了林农收入。但林权改革在取得显著成效的同时，也暴露出许多矛盾和问题。比如对山林权属的争议、采伐的尺度等，應当引起高度关注。
一、集体林权制度改革的问题检视
（一）内部政策的悖论
林权改革坚持了30年来农村改革基本方向，但却与渐进式的农地制度改革多有相悖之处。从林权改革的实际操作过程来看，资源转化为资金和资本，基本上依赖于市场机制的引入，大规模的资本进入林业领域是必然的趋势。国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》强调了林权改革中初次分配的公平公正性，即均分到户，但是同时规定落实处置权，鼓励林地和林木的二次流转，而相当多的地区在初次分配中就进行了招标的形式，把集体林权一次性地过渡到少数人手中，由此造成的分配不均等后果已在《意见》出台之时即已表现出来。在允许甚至鼓励二次流转的状况下，林权的集中几乎无法避免，这在事实上改变了30多年来农村社会的基本的生产关系，纠纷和矛盾也日益凸现。
（二）森林危机渐次显现
林权改革使得农民有了自主权，同时在经济利益的驱使下也展开了大规模的“毁林种树”运动，从某种意义上说“毁林种树”似乎是一对矛盾体，但因为森林具有独特性，使得这一对矛盾体得以并存。森林与农田是不同的，农田从农业诞生的那一刻起，就是功能单一的，其目的是为了某种单一作物的生产。为此，要把其他生物全部压制、杀灭和拔除。而林业本来就具备多重效益，不仅具有经济功能，且具有十分重要的生态功能。用农业改革的方法去推导林业改革，以农业的方式来经营林业，使林业完全“农业化”，是用单一功能区的思维去经营混合功能区。当前以培育木材为中心的森林抚育、以工业原料林为目标的单一种植、以产量为导向的营林措施以及砍好留差的森林逆向选择，导致了集体林区的森林不断向人工化、单一化和低质化方向发展。
（三）林业管理体制转变的困境
林权改革以后，林业管理部门面对的经营主体将更加多元化和分散化，管理体制势必进行调整以适应这些变化。林权改革前，林业管理体制的核心思路是“堵”，即通过建立各种各样的约束机制，防止农户出现不利于森林资源存量的行为。但这不仅堵住了农户造林的积极性，而且还将林业管理部门和农户置于对立的境地。在林权改革前，经营主体比较集中，旧的机制还能勉强应承，但在林权改革以后，由于经营主体迅速增加，执行成本的成倍上升必将使之难以为继。
二、集体林权改革政策的完善方向
林权改革要立足于森林本身的特点及其独到的起承转合作用，不宜照搬农业改革的方法。
（一）重视生态保护、创新林改模式
林业不等于农业，将农村土地联产承包责任制移植到林业搞林权改革未必能成功。森林是一种复杂的生态系统，其自身所具备的社会、经济和生态三大服务功能中，最重要的无疑是生态服务与社会服务的功能。森林的经济服务功能应从属于生态服务功能，这同农业是不同的。将森林单纯作为经济开发利用对象，用经营农业的惯性思维来经营森林、经营林业是不符合森林生态规律的，也不利于生物多样性和生态保护。当前，林权改革对生物多样性保护和生态安全的问题几乎未作考虑。建议将集体林区天然林的保护、恢复与改善列入林权改革的工作目标。
（二）留存部分集体林和国有林制度
上世纪80年代以来，分山（林）到户一直就没有停止过，分山后因为滥砍滥伐而重新收归集体的也不少见，没有分而维持集体林体制的也有很多。现在如果还有保存完好、有保护性开发价值的大片山林，一般都是集体林或国有林。随着劳动力价格逐步上涨、城市化和国民对生态要求越来越高，很多山区都将封山育林——国有林区或生态保护区，这是大趋势。人少山多、生态脆弱的地区，不该要分山（林）到户，而该由国家出钱逐步收购山（林）、转移山（林）民，实施封山育林。
（三）明确政府生态责任、加强公益林保护
政府应做好整体规划，加大对生态公益林的保护力度，提高生态公益林的补偿标准。林权改革本应只针对集体商品林，但是由于木材价格攀升，将生态公益林改为商品林的呼声日高，这是值得警惕的动向。政府应将尚存的天然林尽可能多地规划为生态公益林。不进行林权改革的集体生态公益林，农民有权优先享用其收益如旅游和林副产品等。已经规划的生态公益林，可建立由农民自己管护的自然保护小区，国家提高生态补偿标准，可借鉴美国大自然保护协会的经验，进行保护权的转让，让农民从森林保护中获得经济收益。
总之，林改不能一刀切，既不能用行政压力搞改革，而要通过不断地探索实践来摸索出适合各地方实际的林业改革模式。
参考文献：
[1] 集体林权制度改革的重大意义和基本原则[N].农民日报.2008-07-18.
[2] 集体林权制改革与森林危机[EB/OL].人民网.2009-05-08.
[3] 王春龙.集体林权改革制度之思考[J].中国集体经济.2009.12
[4] 徐晋涛.我国集体林区林权制度改革模式和绩效分析[J].林业经济.2008.9
【关 键 词】 林权；公共政策；生态责任
林业产权是自然人或特定的社会团体对林地和林业资源所拥有的权利。林业产权包括三方面的权利。第一是林地和林木的使用者权利，其规定着主体对资源使用的合法性。第二是从林业经营和管理中获取收入以及与其他法律主体订立转让、流转等契约性权利。第三是永久转让林地和林木资源的权利，即让渡林地和林木资源的权利，如出让林木使用权或者林地使用权等。
近3年来，林权改革进入全面深化阶段，林农获得了清晰和完整的山林资源所有权、经营权与收益权，这不仅完善了我国林业产权制度，解放了林业生态力，还切实提高了林农收入。但林权改革在取得显著成效的同时，也暴露出许多矛盾和问题。比如对山林权属的争议、采伐的尺度等，應当引起高度关注。
一、集体林权制度改革的问题检视
（一）内部政策的悖论
林权改革坚持了30年来农村改革基本方向，但却与渐进式的农地制度改革多有相悖之处。从林权改革的实际操作过程来看，资源转化为资金和资本，基本上依赖于市场机制的引入，大规模的资本进入林业领域是必然的趋势。国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》强调了林权改革中初次分配的公平公正性，即均分到户，但是同时规定落实处置权，鼓励林地和林木的二次流转，而相当多的地区在初次分配中就进行了招标的形式，把集体林权一次性地过渡到少数人手中，由此造成的分配不均等后果已在《意见》出台之时即已表现出来。在允许甚至鼓励二次流转的状况下，林权的集中几乎无法避免，这在事实上改变了30多年来农村社会的基本的生产关系，纠纷和矛盾也日益凸现。
（二）森林危机渐次显现
林权改革使得农民有了自主权，同时在经济利益的驱使下也展开了大规模的“毁林种树”运动，从某种意义上说“毁林种树”似乎是一对矛盾体，但因为森林具有独特性，使得这一对矛盾体得以并存。森林与农田是不同的，农田从农业诞生的那一刻起，就是功能单一的，其目的是为了某种单一作物的生产。为此，要把其他生物全部压制、杀灭和拔除。而林业本来就具备多重效益，不仅具有经济功能，且具有十分重要的生态功能。用农业改革的方法去推导林业改革，以农业的方式来经营林业，使林业完全“农业化”，是用单一功能区的思维去经营混合功能区。当前以培育木材为中心的森林抚育、以工业原料林为目标的单一种植、以产量为导向的营林措施以及砍好留差的森林逆向选择，导致了集体林区的森林不断向人工化、单一化和低质化方向发展。
（三）林业管理体制转变的困境
林权改革以后，林业管理部门面对的经营主体将更加多元化和分散化，管理体制势必进行调整以适应这些变化。林权改革前，林业管理体制的核心思路是“堵”，即通过建立各种各样的约束机制，防止农户出现不利于森林资源存量的行为。但这不仅堵住了农户造林的积极性，而且还将林业管理部门和农户置于对立的境地。在林权改革前，经营主体比较集中，旧的机制还能勉强应承，但在林权改革以后，由于经营主体迅速增加，执行成本的成倍上升必将使之难以为继。
二、集体林权改革政策的完善方向
林权改革要立足于森林本身的特点及其独到的起承转合作用，不宜照搬农业改革的方法。
（一）重视生态保护、创新林改模式
林业不等于农业，将农村土地联产承包责任制移植到林业搞林权改革未必能成功。森林是一种复杂的生态系统，其自身所具备的社会、经济和生态三大服务功能中，最重要的无疑是生态服务与社会服务的功能。森林的经济服务功能应从属于生态服务功能，这同农业是不同的。将森林单纯作为经济开发利用对象，用经营农业的惯性思维来经营森林、经营林业是不符合森林生态规律的，也不利于生物多样性和生态保护。当前，林权改革对生物多样性保护和生态安全的问题几乎未作考虑。建议将集体林区天然林的保护、恢复与改善列入林权改革的工作目标。
（二）留存部分集体林和国有林制度
上世纪80年代以来，分山（林）到户一直就没有停止过，分山后因为滥砍滥伐而重新收归集体的也不少见，没有分而维持集体林体制的也有很多。现在如果还有保存完好、有保护性开发价值的大片山林，一般都是集体林或国有林。随着劳动力价格逐步上涨、城市化和国民对生态要求越来越高，很多山区都将封山育林——国有林区或生态保护区，这是大趋势。人少山多、生态脆弱的地区，不该要分山（林）到户，而该由国家出钱逐步收购山（林）、转移山（林）民，实施封山育林。
（三）明确政府生态责任、加强公益林保护
政府应做好整体规划，加大对生态公益林的保护力度，提高生态公益林的补偿标准。林权改革本应只针对集体商品林，但是由于木材价格攀升，将生态公益林改为商品林的呼声日高，这是值得警惕的动向。政府应将尚存的天然林尽可能多地规划为生态公益林。不进行林权改革的集体生态公益林，农民有权优先享用其收益如旅游和林副产品等。已经规划的生态公益林，可建立由农民自己管护的自然保护小区，国家提高生态补偿标准，可借鉴美国大自然保护协会的经验，进行保护权的转让，让农民从森林保护中获得经济收益。
总之，林改不能一刀切，既不能用行政压力搞改革，而要通过不断地探索实践来摸索出适合各地方实际的林业改革模式。
参考文献：
[1] 集体林权制度改革的重大意义和基本原则[N].农民日报.2008-07-18.
[2] 集体林权制改革与森林危机[EB/OL].人民网.2009-05-08.
[3] 王春龙.集体林权改革制度之思考[J].中国集体经济.2009.12
[4] 徐晋涛.我国集体林区林权制度改革模式和绩效分析[J].林业经济.2008.9