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【摘要】中国政府目前进行的大部制改革是转变政府职能与构建服务型政府的契合点。在大部制改革背景下构建服务型政府，必须进一步加强政府与公民之间的联系，完善大部制改革中相关的民主机制；促进大部制改革中政府机构决策、执行、监督的适度分离，构建有效的协调与监督机制；同时还要积极规范与发展行政协会等社会中介组织。
【关键词】大部制服务型政府公民需要机构调整
随着胡锦涛总书记在十七大报告中提出“探索实行职能有机统一的大部门制”，并于2008年3月十一届人大上通过了大部制改革试行的议案，大部制改革越来越成为了学界与社会关注的焦点。从理论上明确服务型政府机构调整的根本依据，加深对大部制改革的认识，进而在大部制改革背景下实现服务型政府构建的目标将对我国正在进行的行政体制改革具有重大的意义。
公民需要：服务型政府机构调整的根本依据
第一，公民是政府公共权力的合法来源。①因为政府和政府所掌握的权力属于公共权力，而这种权力的唯一合法来源是公民，所以只有公民才是政府公共权力的真正所有者，政府只不过是接受公民委托代行属于公民的权力而已。公民与政府的这种委托-代理关系决定了作为代理者的政府所开展的一切工作都要严格遵守委托者的意愿。因为政府机构调整的根本目的是为了更好地服务于民，满足公民的需要，因此就更加体现了代理人对委托人的责任。
第二，政府存在的合法性依据就是为公民提供他们所需的服务。任何类型的政府都存在一个合法性的问题，德国社会学家马克思·韦伯提倡的事实判断，他认为“合法性就是人们对享有权威的人的地位承认和对其命令的服从”。哈贝马斯则认为对一种政治统治是否具有合法性进行价值提问，即政府是否包含着被认可的价值，才是有无合法性的最好证明。②因此，对政府合法性的考察，不仅要参考正式的法律法规，更重要的是要借助价值体系，重点考查公民对政府积极支持与认可的价值正当性。由于服务型政府以公民本位为指导理念，其存在的目的就是为公民提供他们所需要的服务，公民对政府合法性的认同也就在于其是否提供了令他们满意的服务，所以服务型政府机构调整以公民需要为根本依据就是很自然的事情了。当政府机构调整的结果满足了公民的服务需求时，公民就会认同政府的执政地位，该政府也就具有了合法性。
可见，服务型政府以公民本位作为自身运转的指导理念，也就决定了政府制定政策、调整机构、组织国家经济社会活动的一切出发点都是为民服务。在第十一届全国人大第三次会议上，温家宝总理所作政府工作报告中强调的“努力建设让人民满意的服务型政府”也正体现了这一点。③在这一理念的指导下，根据政府职能变化与行政管理方式变化所做出的政府机构调整便突显了公民在政府机构改革中的主导地位，更有益于公民权力的实现。
大部制改革：转变政府职能与构建服务型政府的契合点
第一，突显了公民在政府工作中的重要地位，表现出很强的“利民”特点。前几次政府改革，虽然也涉及许多改善民生的政策，例如加强食品安全和安全生产监管体制建设等，但终究以政府执行政策的形式出现，并没有真正体现在机构调整中，因此，执行效力不强。而此次改革却深刻体现了公民需要这一机构调整的根本依据。例如，住房城乡建设部突出了住房和城乡建设管理的特点，建立意图直接指向推进住房制度改革，加快建立住房保障体系，完善廉租住房制度，着力解决低收入家庭住房困难，推动解决关系人民群众切身利益的住房问题，以及进一步加强城乡建设规划统筹，促进城镇健康发展。人力资源和社会保障部突显了人力资源管理和公民社会保障的特点，主要致力于统筹机关和企事业单位人员管理，整合人才市场和劳动力市场，建立统一规范的人力资源市场，促进人力资源合理流动和有效配置，统筹就业和社会保障政策，并且，同时建立健全从就业到养老的服务和保障体系，更好地发挥我国人力资源优势，进一步解放和发展生产力。
第二，此次大部制改革还突显出“便民”的特点。以往很多学者将行政组织称为官僚主义的“大迷宫”，原因就在于现有的行政组织数量众多，结构复杂。在这种数量众多、结构复杂的组织结构中，普通公民根本不知道哪些服务应该由哪些部门提供，更不要说主动参与提出服务诉求来发挥公民的主动性了。因此，服务型政府的主要功能就是为公民提供让他们满意的服务，而中国政府此次的大部制改革对政府机构进行适度地合并调整，不仅显示了政府决策进一步由微观管理转向宏观调控的努力，而且也切实为公民带来了便利。
稳步推进大部制改革：构建服务型政府的必由之路
进一步加强政府与公民之间的联系，完善大部制改革中相关的民主机制。首先，政府应该建立范围广泛的政务公开机制。这样有利于加深公民对政府机构调整的了解，并且能更充分地享受到政府服务。公民获取信息的全面程度直接决定着政府机构调整的成效，因为大部制改革所要达到的目标之一就是方便于民。公民只有及时了解到政府机构调整的情况，才更有利于享受到政府的服务。另外，政务公开的程度也直接影响到公民参与的广度和深度，确保公民知情权的实现是保证公民在服务型政府中主体地位的关键，可以通过新闻发布会、公开政府文件以及要求公民旁听政府会议等形式扩大政务公开的范围，并对宪法与法律有关公民权的规定进一步细化，进而转化为容易操作的程序，使公民的知情权得到法律的保障。其次，政府应该建立完善的利益表达与政府回应机制。民意反映了公民对政府的期待，是政府机构调整的根本出发点，也是政府正常运转的原始动力。为公民建立方便可行的利益表达机制，鼓励其表达自己的利益要求，不仅能增强他们对政府的认同与支持，而且能够及时根据公民需要更好地推进大部制的改革。政府一方面可以通过完善公开听证制度，定期召开听证会，广泛听取公众意见，以保证机构调整符合民意，符合公共利益，另一方面可以通过建立各种各样的咨询委员会，吸收外来智慧，使政治机构调整更加科学合理。同时，对于通过各种制度化渠道汇集起来的公民诉求，政府必须及时回应，并把这些诉求纳入到政府机构改革中来，作为机构调整的指导依据。政府回应机制的建立可以从两方面着手：“一是建立与前述各种利益表达渠道相对应的回应机制，……二是借鉴企业的‘客户管理’技术，在政府部门中推行‘服务对象需求分析’”。④
促进大部制改革中政府机构决策、执行、监督的适度分离，构建起有效的协调与监督机制。首先，应该建立和完善决策、执行、监督既相互协调又适度分离的协调机制。在大部制的内部实行权力的分离，使其中少量机构行使决策权，更多部门行使执行权，将公共服务和行政执法等方面的执行职能从决策部门分离出去，由专门的执行机构承担。其次，还应该加强对相关政府机构的监督并完善政府监督机制。第一，必须加强人大与司法部门的外部监督，其中最为关键的是要用财政预算制约政府机构和人员的扩张冲动。而预算，特别是政府行政公务方面的开支，要真正由人大仔细审查、听证、辩论、表决通过，真正形成不能随意篡改的法的执行过程。第二，可以通过政府决策、执行权的分离自然形成良性有效的监督机制。例如，《政府采购法》颁布实施后，财政部是政府采购政策制定机构，但不是执行机构，执行权交给设在国务院办公厅下、由国务院机关事务管理局代管的国务院政府采购中心。这样不仅实现了决策和执行的分开，而且还形成了部门之间的监督。 第三，可以考虑引进现代法治社会的协商民主机制。“这是指在行政管理体制改革中，由各级人大委派，成立对应各级政府、各个部门的决策咨询委员会，对领导干部重大决策进行充分的论证，不合适的甚至可以依法叫停。”⑤
积极规范和发展行政协会等社会中介组织，扩展公共服务的广度。在大部制改革背景下构建服务型政府，仅靠政府的力量是无法完成的，这就需要建立作为公民权益聚合体的社会中介组织来代表单个公民与政府进行协商与沟通。这样不仅能使政府加深对民意的了解，更好地提供公共服务，进而维护公民的权益，而且还能进一步执行政府机构的决策，协助政府机构为公民提供更多的公共服务。因此，政府对社会中介组织要坚持培育发展和管理监督并重的原则。一方面，完善针对行业协会等社会中介组织的政策措施，使其更好地发挥反映诉求与提供服务的作用。其中，要通过立法尽快明确行业协会等社会中介组织的法定地位，真正把行业协会等社会中介组织的发展纳入法制化轨道，而且还要在人事、税收、有偿服务等方面加强政府对行业协会等社会中介组织的支持。另一方面，政府要加强对社会中介组织的引导和管理，加强行业协会自身建设和行业自律。（作者单位：辽宁石油化工大学马克思主义学院；本文系辽宁省社会科学基金项目《服务型政府与和谐社会构建》的阶段性成果，项目编号：L06B22008）
注释
①聂鑫，林建华：“公民本位：构建服务型政府之本”，《中国石油大学学报》，2008年第1期。
②张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第127页。
③温家宝：《第十一届全国人大第三次会议政府工作报告》。
④谢庆奎，佟福玲：《服务型政府与和谐社会》，北京大学出版社，2006年，第248页。
⑤申剑丽，杜钢建：“谨防大部委权力过大”，《21世纪经济报道》，2008年第2期。
【关键词】大部制服务型政府公民需要机构调整
随着胡锦涛总书记在十七大报告中提出“探索实行职能有机统一的大部门制”，并于2008年3月十一届人大上通过了大部制改革试行的议案，大部制改革越来越成为了学界与社会关注的焦点。从理论上明确服务型政府机构调整的根本依据，加深对大部制改革的认识，进而在大部制改革背景下实现服务型政府构建的目标将对我国正在进行的行政体制改革具有重大的意义。
公民需要：服务型政府机构调整的根本依据
第一，公民是政府公共权力的合法来源。①因为政府和政府所掌握的权力属于公共权力，而这种权力的唯一合法来源是公民，所以只有公民才是政府公共权力的真正所有者，政府只不过是接受公民委托代行属于公民的权力而已。公民与政府的这种委托-代理关系决定了作为代理者的政府所开展的一切工作都要严格遵守委托者的意愿。因为政府机构调整的根本目的是为了更好地服务于民，满足公民的需要，因此就更加体现了代理人对委托人的责任。
第二，政府存在的合法性依据就是为公民提供他们所需的服务。任何类型的政府都存在一个合法性的问题，德国社会学家马克思·韦伯提倡的事实判断，他认为“合法性就是人们对享有权威的人的地位承认和对其命令的服从”。哈贝马斯则认为对一种政治统治是否具有合法性进行价值提问，即政府是否包含着被认可的价值，才是有无合法性的最好证明。②因此，对政府合法性的考察，不仅要参考正式的法律法规，更重要的是要借助价值体系，重点考查公民对政府积极支持与认可的价值正当性。由于服务型政府以公民本位为指导理念，其存在的目的就是为公民提供他们所需要的服务，公民对政府合法性的认同也就在于其是否提供了令他们满意的服务，所以服务型政府机构调整以公民需要为根本依据就是很自然的事情了。当政府机构调整的结果满足了公民的服务需求时，公民就会认同政府的执政地位，该政府也就具有了合法性。
可见，服务型政府以公民本位作为自身运转的指导理念，也就决定了政府制定政策、调整机构、组织国家经济社会活动的一切出发点都是为民服务。在第十一届全国人大第三次会议上，温家宝总理所作政府工作报告中强调的“努力建设让人民满意的服务型政府”也正体现了这一点。③在这一理念的指导下，根据政府职能变化与行政管理方式变化所做出的政府机构调整便突显了公民在政府机构改革中的主导地位，更有益于公民权力的实现。
大部制改革：转变政府职能与构建服务型政府的契合点
第一，突显了公民在政府工作中的重要地位，表现出很强的“利民”特点。前几次政府改革，虽然也涉及许多改善民生的政策，例如加强食品安全和安全生产监管体制建设等，但终究以政府执行政策的形式出现，并没有真正体现在机构调整中，因此，执行效力不强。而此次改革却深刻体现了公民需要这一机构调整的根本依据。例如，住房城乡建设部突出了住房和城乡建设管理的特点，建立意图直接指向推进住房制度改革，加快建立住房保障体系，完善廉租住房制度，着力解决低收入家庭住房困难，推动解决关系人民群众切身利益的住房问题，以及进一步加强城乡建设规划统筹，促进城镇健康发展。人力资源和社会保障部突显了人力资源管理和公民社会保障的特点，主要致力于统筹机关和企事业单位人员管理，整合人才市场和劳动力市场，建立统一规范的人力资源市场，促进人力资源合理流动和有效配置，统筹就业和社会保障政策，并且，同时建立健全从就业到养老的服务和保障体系，更好地发挥我国人力资源优势，进一步解放和发展生产力。
第二，此次大部制改革还突显出“便民”的特点。以往很多学者将行政组织称为官僚主义的“大迷宫”，原因就在于现有的行政组织数量众多，结构复杂。在这种数量众多、结构复杂的组织结构中，普通公民根本不知道哪些服务应该由哪些部门提供，更不要说主动参与提出服务诉求来发挥公民的主动性了。因此，服务型政府的主要功能就是为公民提供让他们满意的服务，而中国政府此次的大部制改革对政府机构进行适度地合并调整，不仅显示了政府决策进一步由微观管理转向宏观调控的努力，而且也切实为公民带来了便利。
稳步推进大部制改革：构建服务型政府的必由之路
进一步加强政府与公民之间的联系，完善大部制改革中相关的民主机制。首先，政府应该建立范围广泛的政务公开机制。这样有利于加深公民对政府机构调整的了解，并且能更充分地享受到政府服务。公民获取信息的全面程度直接决定着政府机构调整的成效，因为大部制改革所要达到的目标之一就是方便于民。公民只有及时了解到政府机构调整的情况，才更有利于享受到政府的服务。另外，政务公开的程度也直接影响到公民参与的广度和深度，确保公民知情权的实现是保证公民在服务型政府中主体地位的关键，可以通过新闻发布会、公开政府文件以及要求公民旁听政府会议等形式扩大政务公开的范围，并对宪法与法律有关公民权的规定进一步细化，进而转化为容易操作的程序，使公民的知情权得到法律的保障。其次，政府应该建立完善的利益表达与政府回应机制。民意反映了公民对政府的期待，是政府机构调整的根本出发点，也是政府正常运转的原始动力。为公民建立方便可行的利益表达机制，鼓励其表达自己的利益要求，不仅能增强他们对政府的认同与支持，而且能够及时根据公民需要更好地推进大部制的改革。政府一方面可以通过完善公开听证制度，定期召开听证会，广泛听取公众意见，以保证机构调整符合民意，符合公共利益，另一方面可以通过建立各种各样的咨询委员会，吸收外来智慧，使政治机构调整更加科学合理。同时，对于通过各种制度化渠道汇集起来的公民诉求，政府必须及时回应，并把这些诉求纳入到政府机构改革中来，作为机构调整的指导依据。政府回应机制的建立可以从两方面着手：“一是建立与前述各种利益表达渠道相对应的回应机制，……二是借鉴企业的‘客户管理’技术，在政府部门中推行‘服务对象需求分析’”。④
促进大部制改革中政府机构决策、执行、监督的适度分离，构建起有效的协调与监督机制。首先，应该建立和完善决策、执行、监督既相互协调又适度分离的协调机制。在大部制的内部实行权力的分离，使其中少量机构行使决策权，更多部门行使执行权，将公共服务和行政执法等方面的执行职能从决策部门分离出去，由专门的执行机构承担。其次，还应该加强对相关政府机构的监督并完善政府监督机制。第一，必须加强人大与司法部门的外部监督，其中最为关键的是要用财政预算制约政府机构和人员的扩张冲动。而预算，特别是政府行政公务方面的开支，要真正由人大仔细审查、听证、辩论、表决通过，真正形成不能随意篡改的法的执行过程。第二，可以通过政府决策、执行权的分离自然形成良性有效的监督机制。例如，《政府采购法》颁布实施后，财政部是政府采购政策制定机构，但不是执行机构，执行权交给设在国务院办公厅下、由国务院机关事务管理局代管的国务院政府采购中心。这样不仅实现了决策和执行的分开，而且还形成了部门之间的监督。 第三，可以考虑引进现代法治社会的协商民主机制。“这是指在行政管理体制改革中，由各级人大委派，成立对应各级政府、各个部门的决策咨询委员会，对领导干部重大决策进行充分的论证，不合适的甚至可以依法叫停。”⑤
积极规范和发展行政协会等社会中介组织，扩展公共服务的广度。在大部制改革背景下构建服务型政府，仅靠政府的力量是无法完成的，这就需要建立作为公民权益聚合体的社会中介组织来代表单个公民与政府进行协商与沟通。这样不仅能使政府加深对民意的了解，更好地提供公共服务，进而维护公民的权益，而且还能进一步执行政府机构的决策，协助政府机构为公民提供更多的公共服务。因此，政府对社会中介组织要坚持培育发展和管理监督并重的原则。一方面，完善针对行业协会等社会中介组织的政策措施，使其更好地发挥反映诉求与提供服务的作用。其中，要通过立法尽快明确行业协会等社会中介组织的法定地位，真正把行业协会等社会中介组织的发展纳入法制化轨道，而且还要在人事、税收、有偿服务等方面加强政府对行业协会等社会中介组织的支持。另一方面，政府要加强对社会中介组织的引导和管理，加强行业协会自身建设和行业自律。（作者单位：辽宁石油化工大学马克思主义学院；本文系辽宁省社会科学基金项目《服务型政府与和谐社会构建》的阶段性成果，项目编号：L06B22008）
注释
①聂鑫，林建华：“公民本位：构建服务型政府之本”，《中国石油大学学报》，2008年第1期。
②张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，北京：中国人民大学出版社，2002年，第127页。
③温家宝：《第十一届全国人大第三次会议政府工作报告》。
④谢庆奎，佟福玲：《服务型政府与和谐社会》，北京大学出版社，2006年，第248页。
⑤申剑丽，杜钢建：“谨防大部委权力过大”，《21世纪经济报道》，2008年第2期。