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当前,随着信息技术在社会各个领域的深入应用和我国“服务型政府”战略目标的提出,信息技术与政府公共服务的融合已经成为一种越来越明显的趋势。党的十七大报告更是明确提出了要“健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务”。
在此背景下,各地对以信息技术提升政府公共服务能力倾注了极大的热情,投入了大量的资源,以信息公开、政民互动、网上审批为代表的“服务导向型”电子政务项目星罗棋布、遍地开花。然而作为公共服务最终“受益者”的公众,对此似乎却并不领情,根据国内学者陆敬筠等人2006年作的一项调查,“只有7.33%的调查者表示对目前政府网站提供的信息服务很满意”,“只有20%的公众认为在政府网站上所提出的问题能够及时获得反馈”。
本人认为,以信息技术为杠杆来提升政府的公共服务水平是一个重要的社会工程,在这个过程中要深入探究客观规律,切实做到科学发展。本文的目的即在于分析信息化提升政府公共服务能力的阶段性特征,并针对不同发展阶段的特点和问题,提出相应的对策和建议,以期取得更大的社会价值。
一、信息化提升政府公共服务的阶段论分析
政务信息化对政府服务水平的提升,根据主导因素的不同可以划分为两个阶段。第一个阶段,起主要作用的是技术本身,但此时信息技术只是作为一种替代性工具重复政府原有的业务流程,更多是政府内部办公的电子化,可以称之为“替代型阶段”;第二阶段,技术本身的潜能已经得到充分挖掘,对服务改善起主导作用的是各种非技术因素,信息技术作为一种全新的模式对政府流程进行整合重塑,这才是真正的政府服务信息化,可以称之为“创新型阶段”。
第一个阶段的进入门槛较低——因为它通常不需要与其他部门发生关系,也不触及对政府原有流程的改变,只要采购适当的软硬件设备即可开展,应用效果也很快能看到。在这个阶段,各级政府在主推门户,而政府各专业部门也加紧“上马”公积金、社保、交通服务等电子办公工程。
相比之下,第二阶段的进入难度就高了许多。它需要以客户为中心重新设计政府的流程,既需要各专业平台优化、推广自己的服务模块和流程,又需要将原本属于不同部门的业务集成到一起,工作难度增大。同时,要做到以用户为中心,广泛地提供资讯、办事、监督、培训等服务,还要提高整个社会的信息化普及水平和广大市民的技术使用习惯——这就需要加大投资、培训等工作力度。
总体说来,国内的政府网上审批基本只进行到第一阶段,即用信息化完成了对原有审批流程的部分替代——通过政府网站将审批事项公开、并提供一些表格的下载等。但能给社会公众带来效益、真正能体现服务型政府价值的多个部门业务并联审批很少能真正实行起来,政府部门信息化服务的思维和广大市民的使用习惯也都没真正树立起来。
2004年,北京市发改委联合信息办、人事局等七个部门,历时3年时间建起来的“电子政务网上审批工程”实现了市政府35个委办局的 350项审批业务网上审批和服务提供,但真正跨部门的联合审批到2005年初仅实现了一项。2005年,河南省郑州市开始规划建设“郑州市网上行政审批服务中心”,试图实现由物理形式的各部门分散的“办事大厅”模式向虚拟的“一站式”的电子化办公转变。但是项目启动后,原本规划的“跨部门并联审批”却未能有效地做起来,网上审批还只能以单个部门为主。这两个例子中,之所以并联审批、一站式服务难以进行,就是因为其已经不是技术的问题,而是大量涉及到部门之间的协调工作,其实质是部门之间的责任和利益问题。
当然,我们也有许多成功的实践。一方面,许多专业的的服务模块优化已达相当不错的水平,比如浙江的公积金管理网站、医保网上服务,已可提供非常及时全面的政策咨询、业务查询和业务办理功能。另一方面,浙江基层政府(农村)政务平台建设,已向“创新型”迈出了实质性的步伐。近年来,中国电信浙江公司积极与各级政府、社会力量合作,推出了政务、商务、服务“三位一体”的乡镇综合信息服务平台(时代先锋网)。它立足于广义的“公共服务”概念,整合乡镇OA办公、党员教育、户口管理、治安管理等社会管理功能和技术培训、远程医疗、资讯娱乐等公共服务应用;同时力图做到全省各层级、各专业统一规划,以达到最优的资源配置和产出效果。还如,金华车客中心社区在推广信息化的时候,为所辖行政村的村民提供一张“一卡通”,即把对农民的服务、管理整合到一张“一卡通”上,让农民通过“一卡通”实现在电子阅览室免费上网、在医疗室免费看病、提供劳务信息等综合信息服务。
放眼国内,2005年北京市东城区首创的“城市网格化管理模式”也具有“创新型”特征。这种模式除了运用城管通、指挥中心等信息化手段外,更多的是对政府部门的业务流程进行了重新梳理,成立了“指挥轴”和“监督轴”,用一种全新的模式来进行城市管理。在这里,技术对政府效能的提升是辅助性、工具性的,更大的潜能来自于政府的流程重组和组织重构。
但总体来看,我国的政务信息化还处于一个由“替代型”向“创新型”的转型过程中。在这个“特殊”时期,信息技术作为一种技术得到了充分的运用,但这种应用所产生的效率还需整体提升,而且一旦遇到由各种非技术因素形成的壁垒,政府的效能便会大打折扣。
二、提升政府信息化服务水平的具体对策
要使信息技术对于政府服务的提升发挥更大的价值,关键在于政府要尽快摆脱仅是将信息化作为一种工具替代品的初级阶段,尽快实现对信息化及其潜在效益的深度挖掘,尽快使信息技术应用从简单的“替代型”向更具效率的“创新型”转变。
当然,这两个阶段的隔阂是由客观存在的各种非技术因素所造成的,解决起来并非易事。对于不同的国家来说,非技术因素的具体构成不尽相同。如在美国,电子政务往往是各级政府各自为政,彼此之间的协调性不强;因此美国大量与公众打交道的信息化项目都是由联邦政府在全国范围内统一筹建。
而中国当前多由基层政府完成服务平台建设,普遍存在重复投入、 门户林立、应用不足等问题,投入与产出明显失衡。其他阻碍信息化应用伸展到“创新型”阶段的非技术因素来自于传统的政府管理体制、不够健全的电子政务环境以及处于转轨过程中的政府市场关系。结合中国的国情和当前中国电子政务发展的实际,我们认为,提升我国电子政务服务水平的当务之急可以从以下几个方面寻找突破:
第一,注重顶层设计,从广义政府的角度来进行电子政务的规划设计。
政府规模大、多系统分立是我国政治的一个特色。对此,从最大限度方便民众的角度出发,最好能从广义政府的层面上去规划电子政务建设。一个地域范围内搞一个统一的电子政务接口,而不应单独地搞“电子政务”、“电子党务”、“电子人大”、“电子政协”等。这样,既体现了对政府信息化成本的节约,同时也体现了以客户为中心的理想。2006年杭州市余杭区在对政府网站进行改版时就是根据“在老百姓眼中,党委、政府、人大、政协都是政府”的观点,将这些部门的业务全部整合到一个统一的平台上,取得了非常好的实用效果。
注重顶层设计,也有利于政府按照“以公众为中心”的理念重新对业务流程进行梳理,使信息技术发挥更大的作用。
第二,完善法制标准,为破解电子政务的体制困境提供前提。
法律、法规、标准的缺失也是导致我国很多信息化项目止步不前的重要原因。如上文中提到的电子公文,就是因为现在缺乏对“数字公章”、电子文档存档等方面的法律认可(技术上早已成熟),才导致在送领导批阅时必须打印成纸质文件,批阅完以后再重新扫描成电子文档。同时,医疗、环保等领域的政务信息化法律层级偏低、缺乏统一性,网络行政的法律效力缺乏明确规范等问题都较突出。从国际经验来看,信息产业监管、信息安全、知识产权保护、政府信息运营与管理、个人信息保护和计算机刑事犯罪规范等领域都需要明确的法律体系予以规范。因此,电子政务效能的进一步提高,需要国家多从法律、法规、标准等方面加以完善,为信息化保驾护航。
第三,重视安全战略,主动迎接互联网时代的挑战。
当前,信息领域是我国也是国际“非传统安全”战略的重要内容。尤其是政务信息化工作既涉及国家的社会管理,又关涉全体公民的福祉,特别需要一个安全稳定的基础平台和环境。而我国的信息安全环境并不乐观,存在网络安全的技术、法制、基础设施等力量薄弱,信息产业核心技术依赖性强、创新性不足,政府的信息安全战略规划滞后等突出问题。“9.11”事件以后,美国、欧盟都国际社会积极制定了一系列综合性的信息安全战略,而我国的政务信息化建设一定要做到与国际接轨,接受新时代的挑战,吸收先进的国际经验。为实现政务信息化的科学发展,我们要开展的工作还很多,如出台国家信息安全战略、规划和方案,与国际接轨、强化安全理论研究,重视信息安全法制建设,提高信息产业自主创新能力,进一步完善信息基础设施,从战略高度扶持信息产业发展等。
第四,发挥民间力量,建立“虚拟组织”寻求突破。
借助民间力量来为社会提供服务,这是目前发达国家的普遍做法,也是实践证明行之有效的一种模式。例如,美国由民间机构发起创立的“接触美国老人网”(Access American for Seniors)是一个专为老人服务的政府门户网站,它集合了来自19个相关机构的信息和服务。网站“放学后”(Afterschool.gov)也是一个虚拟机构,它向市民开放了15个联邦机构的信息资源。我国借当前事业单位改革的机会,可以考虑将一些服务职能让渡给事业单位或民间机构,让他们来“虚拟组织”,为社会提供服务。中国电信浙江公司一直倡议“政府出一点,电脑商和电信企业让利一点,乡村补助出一点,农民自己掏一点”的农村信息化建设思路,同时呼吁社会各界、资本力量等资源共同参与信息化平台的建设和运营——这个模式受到浙江省委书记赵洪祝的大力肯定。“农村先锋网”正是浙江电信与网盛生意宝公司等社会力量参与电子政务开发、运营的成功案例。
综上所述,通过政务信息化提升政府公共服务能力既是一个社会趋势,也是一个时代课题。我们一方面要积极顺应潮流,全方位推进政务和社会信息化建设,充分发挥技术对社会进步的助推作用;另一方面要实践科学发展,学习国际先进经验,探索发展的规律,做到技术、资源、管理、应用齐头并进,真正使政务信息化工作产生应有的社会价值,从而大力提升我国政府的社会治理和公共服务能力。
(作者系中国电信浙江公司综合部主任)
在此背景下,各地对以信息技术提升政府公共服务能力倾注了极大的热情,投入了大量的资源,以信息公开、政民互动、网上审批为代表的“服务导向型”电子政务项目星罗棋布、遍地开花。然而作为公共服务最终“受益者”的公众,对此似乎却并不领情,根据国内学者陆敬筠等人2006年作的一项调查,“只有7.33%的调查者表示对目前政府网站提供的信息服务很满意”,“只有20%的公众认为在政府网站上所提出的问题能够及时获得反馈”。
本人认为,以信息技术为杠杆来提升政府的公共服务水平是一个重要的社会工程,在这个过程中要深入探究客观规律,切实做到科学发展。本文的目的即在于分析信息化提升政府公共服务能力的阶段性特征,并针对不同发展阶段的特点和问题,提出相应的对策和建议,以期取得更大的社会价值。
一、信息化提升政府公共服务的阶段论分析
政务信息化对政府服务水平的提升,根据主导因素的不同可以划分为两个阶段。第一个阶段,起主要作用的是技术本身,但此时信息技术只是作为一种替代性工具重复政府原有的业务流程,更多是政府内部办公的电子化,可以称之为“替代型阶段”;第二阶段,技术本身的潜能已经得到充分挖掘,对服务改善起主导作用的是各种非技术因素,信息技术作为一种全新的模式对政府流程进行整合重塑,这才是真正的政府服务信息化,可以称之为“创新型阶段”。
第一个阶段的进入门槛较低——因为它通常不需要与其他部门发生关系,也不触及对政府原有流程的改变,只要采购适当的软硬件设备即可开展,应用效果也很快能看到。在这个阶段,各级政府在主推门户,而政府各专业部门也加紧“上马”公积金、社保、交通服务等电子办公工程。
相比之下,第二阶段的进入难度就高了许多。它需要以客户为中心重新设计政府的流程,既需要各专业平台优化、推广自己的服务模块和流程,又需要将原本属于不同部门的业务集成到一起,工作难度增大。同时,要做到以用户为中心,广泛地提供资讯、办事、监督、培训等服务,还要提高整个社会的信息化普及水平和广大市民的技术使用习惯——这就需要加大投资、培训等工作力度。
总体说来,国内的政府网上审批基本只进行到第一阶段,即用信息化完成了对原有审批流程的部分替代——通过政府网站将审批事项公开、并提供一些表格的下载等。但能给社会公众带来效益、真正能体现服务型政府价值的多个部门业务并联审批很少能真正实行起来,政府部门信息化服务的思维和广大市民的使用习惯也都没真正树立起来。
2004年,北京市发改委联合信息办、人事局等七个部门,历时3年时间建起来的“电子政务网上审批工程”实现了市政府35个委办局的 350项审批业务网上审批和服务提供,但真正跨部门的联合审批到2005年初仅实现了一项。2005年,河南省郑州市开始规划建设“郑州市网上行政审批服务中心”,试图实现由物理形式的各部门分散的“办事大厅”模式向虚拟的“一站式”的电子化办公转变。但是项目启动后,原本规划的“跨部门并联审批”却未能有效地做起来,网上审批还只能以单个部门为主。这两个例子中,之所以并联审批、一站式服务难以进行,就是因为其已经不是技术的问题,而是大量涉及到部门之间的协调工作,其实质是部门之间的责任和利益问题。
当然,我们也有许多成功的实践。一方面,许多专业的的服务模块优化已达相当不错的水平,比如浙江的公积金管理网站、医保网上服务,已可提供非常及时全面的政策咨询、业务查询和业务办理功能。另一方面,浙江基层政府(农村)政务平台建设,已向“创新型”迈出了实质性的步伐。近年来,中国电信浙江公司积极与各级政府、社会力量合作,推出了政务、商务、服务“三位一体”的乡镇综合信息服务平台(时代先锋网)。它立足于广义的“公共服务”概念,整合乡镇OA办公、党员教育、户口管理、治安管理等社会管理功能和技术培训、远程医疗、资讯娱乐等公共服务应用;同时力图做到全省各层级、各专业统一规划,以达到最优的资源配置和产出效果。还如,金华车客中心社区在推广信息化的时候,为所辖行政村的村民提供一张“一卡通”,即把对农民的服务、管理整合到一张“一卡通”上,让农民通过“一卡通”实现在电子阅览室免费上网、在医疗室免费看病、提供劳务信息等综合信息服务。
放眼国内,2005年北京市东城区首创的“城市网格化管理模式”也具有“创新型”特征。这种模式除了运用城管通、指挥中心等信息化手段外,更多的是对政府部门的业务流程进行了重新梳理,成立了“指挥轴”和“监督轴”,用一种全新的模式来进行城市管理。在这里,技术对政府效能的提升是辅助性、工具性的,更大的潜能来自于政府的流程重组和组织重构。
但总体来看,我国的政务信息化还处于一个由“替代型”向“创新型”的转型过程中。在这个“特殊”时期,信息技术作为一种技术得到了充分的运用,但这种应用所产生的效率还需整体提升,而且一旦遇到由各种非技术因素形成的壁垒,政府的效能便会大打折扣。
二、提升政府信息化服务水平的具体对策
要使信息技术对于政府服务的提升发挥更大的价值,关键在于政府要尽快摆脱仅是将信息化作为一种工具替代品的初级阶段,尽快实现对信息化及其潜在效益的深度挖掘,尽快使信息技术应用从简单的“替代型”向更具效率的“创新型”转变。
当然,这两个阶段的隔阂是由客观存在的各种非技术因素所造成的,解决起来并非易事。对于不同的国家来说,非技术因素的具体构成不尽相同。如在美国,电子政务往往是各级政府各自为政,彼此之间的协调性不强;因此美国大量与公众打交道的信息化项目都是由联邦政府在全国范围内统一筹建。
而中国当前多由基层政府完成服务平台建设,普遍存在重复投入、 门户林立、应用不足等问题,投入与产出明显失衡。其他阻碍信息化应用伸展到“创新型”阶段的非技术因素来自于传统的政府管理体制、不够健全的电子政务环境以及处于转轨过程中的政府市场关系。结合中国的国情和当前中国电子政务发展的实际,我们认为,提升我国电子政务服务水平的当务之急可以从以下几个方面寻找突破:
第一,注重顶层设计,从广义政府的角度来进行电子政务的规划设计。
政府规模大、多系统分立是我国政治的一个特色。对此,从最大限度方便民众的角度出发,最好能从广义政府的层面上去规划电子政务建设。一个地域范围内搞一个统一的电子政务接口,而不应单独地搞“电子政务”、“电子党务”、“电子人大”、“电子政协”等。这样,既体现了对政府信息化成本的节约,同时也体现了以客户为中心的理想。2006年杭州市余杭区在对政府网站进行改版时就是根据“在老百姓眼中,党委、政府、人大、政协都是政府”的观点,将这些部门的业务全部整合到一个统一的平台上,取得了非常好的实用效果。
注重顶层设计,也有利于政府按照“以公众为中心”的理念重新对业务流程进行梳理,使信息技术发挥更大的作用。
第二,完善法制标准,为破解电子政务的体制困境提供前提。
法律、法规、标准的缺失也是导致我国很多信息化项目止步不前的重要原因。如上文中提到的电子公文,就是因为现在缺乏对“数字公章”、电子文档存档等方面的法律认可(技术上早已成熟),才导致在送领导批阅时必须打印成纸质文件,批阅完以后再重新扫描成电子文档。同时,医疗、环保等领域的政务信息化法律层级偏低、缺乏统一性,网络行政的法律效力缺乏明确规范等问题都较突出。从国际经验来看,信息产业监管、信息安全、知识产权保护、政府信息运营与管理、个人信息保护和计算机刑事犯罪规范等领域都需要明确的法律体系予以规范。因此,电子政务效能的进一步提高,需要国家多从法律、法规、标准等方面加以完善,为信息化保驾护航。
第三,重视安全战略,主动迎接互联网时代的挑战。
当前,信息领域是我国也是国际“非传统安全”战略的重要内容。尤其是政务信息化工作既涉及国家的社会管理,又关涉全体公民的福祉,特别需要一个安全稳定的基础平台和环境。而我国的信息安全环境并不乐观,存在网络安全的技术、法制、基础设施等力量薄弱,信息产业核心技术依赖性强、创新性不足,政府的信息安全战略规划滞后等突出问题。“9.11”事件以后,美国、欧盟都国际社会积极制定了一系列综合性的信息安全战略,而我国的政务信息化建设一定要做到与国际接轨,接受新时代的挑战,吸收先进的国际经验。为实现政务信息化的科学发展,我们要开展的工作还很多,如出台国家信息安全战略、规划和方案,与国际接轨、强化安全理论研究,重视信息安全法制建设,提高信息产业自主创新能力,进一步完善信息基础设施,从战略高度扶持信息产业发展等。
第四,发挥民间力量,建立“虚拟组织”寻求突破。
借助民间力量来为社会提供服务,这是目前发达国家的普遍做法,也是实践证明行之有效的一种模式。例如,美国由民间机构发起创立的“接触美国老人网”(Access American for Seniors)是一个专为老人服务的政府门户网站,它集合了来自19个相关机构的信息和服务。网站“放学后”(Afterschool.gov)也是一个虚拟机构,它向市民开放了15个联邦机构的信息资源。我国借当前事业单位改革的机会,可以考虑将一些服务职能让渡给事业单位或民间机构,让他们来“虚拟组织”,为社会提供服务。中国电信浙江公司一直倡议“政府出一点,电脑商和电信企业让利一点,乡村补助出一点,农民自己掏一点”的农村信息化建设思路,同时呼吁社会各界、资本力量等资源共同参与信息化平台的建设和运营——这个模式受到浙江省委书记赵洪祝的大力肯定。“农村先锋网”正是浙江电信与网盛生意宝公司等社会力量参与电子政务开发、运营的成功案例。
综上所述,通过政务信息化提升政府公共服务能力既是一个社会趋势,也是一个时代课题。我们一方面要积极顺应潮流,全方位推进政务和社会信息化建设,充分发挥技术对社会进步的助推作用;另一方面要实践科学发展,学习国际先进经验,探索发展的规律,做到技术、资源、管理、应用齐头并进,真正使政务信息化工作产生应有的社会价值,从而大力提升我国政府的社会治理和公共服务能力。
(作者系中国电信浙江公司综合部主任)