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【摘 要】本文基于行政事业单位2016年开展的内部控制基础性评价背景，从事业单位开展内部控制基础性评价工作的现实紧迫性入手，指出了当前事业单位在实施内部控制基础性评价工作中遇到的主要问题，并对如何有效开展内部控制基础性评价工作提出了针对性措施，以期为完善事业单位进行内部控制基础性评价工作和2017年开始实施的行政事业单位内部控制报告管理制度提供一些实践借鉴。
【关键词】事业单位；内部控制；基础性评价
一、事业单位内部控制基础性评价开展的背景和现实意义
长期以来，事业单位在我国一直是提供社会公共服务的主体，所从事的多是政府职能所派生出来的具体事务，基本上由国家财政统一拨给各项事业经费。近年来，事业单位体制改革步伐不断加快和深入，但由国家财政拨款供养的全额事业单位和差额事业单位在事业单位的经费比重中仍然占据重要地位。对这部分与公共资金、国有资源、国有资产紧密相关的经济活动进行风险防范和监控，加强廉政风险防控机制建设，是事业单位内部控制的主要责任。从表现形式上看，事业单位发生的贪污贿赂、营私舞弊、挥霍浪费、管理不善等问题原因各不相同，但究其深层次原因，大部分是单位内控系统失效形成的。完善的内部控制体系可以在合理的范围内确保单位的正常运转、国有资产安全、会计信息真实、单位管理效率的提高。
事业单位主要从事的是非营利性事业，一方面缺乏内部控制建设的主观能动性；另一方面由于事业单位类型的多样性，难以制定统一的约束机制和制度规范。与已经稳步发展的企业内部控制体系建设相比，事业单位内部控制无论在制度建设上，还是在运转机制方面，都呈现出一个发展缓慢的态势。2014年，财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》正式实施以来，虽然在内控建设上事业单位取得了一定成效，但长久以来形成的管理观念的差异，在实践工作中，事业单位对内控建设的重视程度仍达不到内部控制规范所要求的高度，进而对单位内控体系建设的推动作用也很有限。建立内部控制评价制度，通过单位自我评价和主管部门外部评价双举措，已经成为加快我国事业单位内部控制建设的有力推手。
2016年，财政部在全国范围开展了行政事业单位内部控制基础性评价工作，要求行政事业单位摸清底细、全面客观地对自身的内部控制基础情况加以评价。这既是积极响应党中央十八大以来反腐败制度建设中的一项重要举措，也是国家全面推进行政事业单位内部控制建设进程中迈出的关键一步。只有公正、客观地评价单位内部控制的建设和运行状况，对现有的控制体系存在的薄弱环节和风险隐患认识到位、分析透彻，才能提出有效的修订和完善意见，促进内部控制体系向前稳步发展。因此，能否有效开展事业单位内部控制基础性评价，对于推进事业单位内部控制体系构建，下一步全面落实内部控制报告管理制度，保障事业单位健康有序发展有着非常重要的现实意义。
二、当前事业单位内部控制基础性评价实施中存在的问题
1.内部控制基础性评价目标不明晰，重视程度不够
在事业单位开展内部控制评价主要是通过对单位内控基础情况进行摸底评价，明确单位内部控制的基本要求和重点内容，并围绕重点工作开展内部控制体系建设。同时，发现单位有内控基础的不足之处和薄弱环节，有目的、有重点地建立健全内部控制体系。内部控制对事业单位而言，是对权利的约束，特别是对单位一些主要领导权利的约束，因而内部控制实施的内生动力不足。目前事业单位内部控制实施的动力主要来源于单位外部的监督和推动力量，造成有些事业单位对内控建设的积极性不高，继而对内控评价工作重视程度不够，仅仅将其当作财务部门的一项工作，交由个别财务人员填报完成，既没有成立相应的评价工作组织机构，也没有制定实施方案、在前期部署和部门协调上做工作，使内控评价工作质量打了折扣。
2.内部控制基础性评价原则贯彻不到位
财政部下发的《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》中明确要求，在开展内部控制基础性评价时应坚持几项基本原则。但在实际执行过程中，有些事业单位内控评价工作既没有涵盖单位的领导层、管理层、单位职工，也没有全面涉及单位层面和业务层面的各类经济业务活动，评价结果不能综合反映单位真实的内部控制基础水平，没有遵循全面性原则；每个单位都存在管理的薄弱环节，通过内控评价有助于将其查找出来，作为重点进行防控，但有些单位评价人员本身业务水平不高，不能准确把握单位内部管理的漏洞和风险隐患，使其不能作为内部控制基础性评价的重点来进行，违背了重要性原则；还有的单位没有将评价与单位机构设置、经济业务等客观实际相结合，根据不同行业管理与业务的不同要求开展评价，违背了适应性原则。
3.评价主观性强、不能客观公正进行自我评价
目前，内控基础性评价采用了指标评分表的形式对各单位内控建设情况进行测评，其中：单位层面占60分，业务层面占40分，单位层面指标分值大大高于业务层面分值，说明基础性评价本身更侧重于单位重视程度和制度健全情况。有些事业单位对内控建设本就没有足够的重视，内部控制仅局限于制定一些零散的规章制度，没有形成一个完整的制约体系，涉及内部权力集中的重点领域或是一些敏感的评价指标时，例如“单位主要负责人承担内部控制建立与实施责任指标”、“对权利运行的制约情况指標”则权衡利弊，在自评过程中如果真实评价则担心分值偏低，对单位造成不良影响，因而有意识的对评价得分进行调控，不符合实际工作状态。
4.内控管理信息化建设程度低
内控评价体系要求内控管理信息系统在功能设计上将单位的主要业务控制及流程全面覆盖，涵盖预算、收支、采购、资产、建设项目和合同六大业务，但实际情况是事业单位信息化水平还普遍较低，受单位管理理念、资金投入等因素影响，部分事业单位正在逐步实现办公自动化，很多基层事业单位办公自动化至今尚未实现，内部控制管理信息系统的建设还远未提到单位工作日程上来。 三、提高事业单位内部控制基础性评价有效性的措施
1.提高思想认识，不断提升内控的重要性
强化事业单位内部控制是推进事业单位体制改革和财政部门预算管理改革顺利实施的重要举措。单位应当通过形式多样的宣传活动提高对内控重要性的认识，例如进行内控专题讲座、培训、交流学习等方法，使单位领导层和重要领域、重要岗位的职工充分认识到内部控制体系是为了适应政府廉政建设需要、确保单位经济活动正常运转、有效防控单位管理不善导致的各种问题，进而促进相关岗位人员能够切实履行好自己的职责，确保内部控制在每个关键环节得以有效落实。
2.融会贯通，切实把握好内部控制评价原则
内部控制评价原则是指引事业单位开展评价工作的基本要求，单位在开展此项工作时：
（1）成立相应的领导小组，成员构成分别涵盖单位领导、管理层、重要领域和重点岗位的职工，明确各自在评价工作中的任务和职责，而不应由单位随意指派与相关业务和岗位无关的人员来完成此项工作。
（2）對单位目前的内控建设现状进行梳理，任用具备一定专业水平的人员，能较为准确的分析找到单位在预算、收支、采购、资产、建设项目和合同等重要经济业务中存在的薄弱环节和安全漏洞，出具评价报告，提请评价小组审核。
（3）评价小组针对评价出的各类问题逐项分析，提出完善建议，向单位主要负责人汇报，为单位明确下一步内控建设的重点和改进方向提供依据。需要注意的是，事业单位类型的多样性决定了每个单位应该找准内控评价的立足点和落脚点，从本单位实际情况出发，结合单位业务范围和经济活动的不同之处，因地制宜，有的放矢的规划和实施单位内控评价。
3.引进评价监督机制，提高评价客观公正性
内部控制基础性评价就像单位对自己进行“把脉”，只有准确的诊断，才能对症下药，从而进一步进行有效的治理。内控评价不仅仅是财务部门的工作，应该作为单位各个层面共同来完成的一项工作，评价结果的好坏，会直接影响到单位对自身内控现状的认识、进而影响到内控建设的重点。为避免人为、主观的因素影响评价结果，应要求单位审计、监察部门加入，对评价的全过程进行监督，促使评价质量得到一定程度的保障。从更高的层面来说，事业单位的上级主管部门甚至财政部门都可以从外部发力，对事业单位内部控制基础性评价工作开展情况进行监管，采用抽查、专项检查、行业评比等方式，督促事业单位提高内控建设自觉性，真实、准确的做好自我评价。
4.加大资金投入，进行内控管理系统信息化建设
内控管理系统信息化建设属于技术性较强的业务，事业单位应当借助专业机构，基于本单位的内部控制目标、结合单位业务特点，对单位组织和业务流程进行梳理、再造、编制流程图。将单位重要领域的经济活动相对应的目标、风险、管控措施嵌入信息系统中，用系统控制替代人工控制，降低人为操纵对经济活动的影响，进而实现更科学、更有效的内部控制，以达到防范风险和腐败的目的。同时。单位应争取内控管理系统信息化建设资金，制定明确的内控管理系统信息化建设计划，为稳步推进系统信息化建设提供充足的资金保障。
四、结语
目前，我国事业单位内部控制建设还处在不断探索阶段，内部控制基础性评价反映了本单位内控建设的客观现状，更为以后内部控制建设的重点指引了方向，在单位内控建设体系中有着举足轻重的作用。内控基础性评价应当作为一项长期的工作机制在单位定期进行，除了是对当前单位内控体系建设的推进，更是适应单位不断发展和管理的需要，把握单位内控建设的变化趋势并对其不断完善，只有做好了内部控制基础性评价，才能在内控建设的征程上走得更远更坚实。
参考文献：
[1] 唐大鹏， 王艺博， 王璐璐.强化内控评价工作 推动内控体系建设——基于行政事业单位内部控制基础性评价工作经验[J].财政监督， 2016（23）：6-8.
[2] 蔡俊杰.事业单位内部控制基础性评价研究[J].新会计， 2017（7）：15-16.
[3] 刘永泽， 唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究， 2013（1）：57-61.
【关键词】事业单位；内部控制；基础性评价
一、事业单位内部控制基础性评价开展的背景和现实意义
长期以来，事业单位在我国一直是提供社会公共服务的主体，所从事的多是政府职能所派生出来的具体事务，基本上由国家财政统一拨给各项事业经费。近年来，事业单位体制改革步伐不断加快和深入，但由国家财政拨款供养的全额事业单位和差额事业单位在事业单位的经费比重中仍然占据重要地位。对这部分与公共资金、国有资源、国有资产紧密相关的经济活动进行风险防范和监控，加强廉政风险防控机制建设，是事业单位内部控制的主要责任。从表现形式上看，事业单位发生的贪污贿赂、营私舞弊、挥霍浪费、管理不善等问题原因各不相同，但究其深层次原因，大部分是单位内控系统失效形成的。完善的内部控制体系可以在合理的范围内确保单位的正常运转、国有资产安全、会计信息真实、单位管理效率的提高。
事业单位主要从事的是非营利性事业，一方面缺乏内部控制建设的主观能动性；另一方面由于事业单位类型的多样性，难以制定统一的约束机制和制度规范。与已经稳步发展的企业内部控制体系建设相比，事业单位内部控制无论在制度建设上，还是在运转机制方面，都呈现出一个发展缓慢的态势。2014年，财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》正式实施以来，虽然在内控建设上事业单位取得了一定成效，但长久以来形成的管理观念的差异，在实践工作中，事业单位对内控建设的重视程度仍达不到内部控制规范所要求的高度，进而对单位内控体系建设的推动作用也很有限。建立内部控制评价制度，通过单位自我评价和主管部门外部评价双举措，已经成为加快我国事业单位内部控制建设的有力推手。
2016年，财政部在全国范围开展了行政事业单位内部控制基础性评价工作，要求行政事业单位摸清底细、全面客观地对自身的内部控制基础情况加以评价。这既是积极响应党中央十八大以来反腐败制度建设中的一项重要举措，也是国家全面推进行政事业单位内部控制建设进程中迈出的关键一步。只有公正、客观地评价单位内部控制的建设和运行状况，对现有的控制体系存在的薄弱环节和风险隐患认识到位、分析透彻，才能提出有效的修订和完善意见，促进内部控制体系向前稳步发展。因此，能否有效开展事业单位内部控制基础性评价，对于推进事业单位内部控制体系构建，下一步全面落实内部控制报告管理制度，保障事业单位健康有序发展有着非常重要的现实意义。
二、当前事业单位内部控制基础性评价实施中存在的问题
1.内部控制基础性评价目标不明晰，重视程度不够
在事业单位开展内部控制评价主要是通过对单位内控基础情况进行摸底评价，明确单位内部控制的基本要求和重点内容，并围绕重点工作开展内部控制体系建设。同时，发现单位有内控基础的不足之处和薄弱环节，有目的、有重点地建立健全内部控制体系。内部控制对事业单位而言，是对权利的约束，特别是对单位一些主要领导权利的约束，因而内部控制实施的内生动力不足。目前事业单位内部控制实施的动力主要来源于单位外部的监督和推动力量，造成有些事业单位对内控建设的积极性不高，继而对内控评价工作重视程度不够，仅仅将其当作财务部门的一项工作，交由个别财务人员填报完成，既没有成立相应的评价工作组织机构，也没有制定实施方案、在前期部署和部门协调上做工作，使内控评价工作质量打了折扣。
2.内部控制基础性评价原则贯彻不到位
财政部下发的《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》中明确要求，在开展内部控制基础性评价时应坚持几项基本原则。但在实际执行过程中，有些事业单位内控评价工作既没有涵盖单位的领导层、管理层、单位职工，也没有全面涉及单位层面和业务层面的各类经济业务活动，评价结果不能综合反映单位真实的内部控制基础水平，没有遵循全面性原则；每个单位都存在管理的薄弱环节，通过内控评价有助于将其查找出来，作为重点进行防控，但有些单位评价人员本身业务水平不高，不能准确把握单位内部管理的漏洞和风险隐患，使其不能作为内部控制基础性评价的重点来进行，违背了重要性原则；还有的单位没有将评价与单位机构设置、经济业务等客观实际相结合，根据不同行业管理与业务的不同要求开展评价，违背了适应性原则。
3.评价主观性强、不能客观公正进行自我评价
目前，内控基础性评价采用了指标评分表的形式对各单位内控建设情况进行测评，其中：单位层面占60分，业务层面占40分，单位层面指标分值大大高于业务层面分值，说明基础性评价本身更侧重于单位重视程度和制度健全情况。有些事业单位对内控建设本就没有足够的重视，内部控制仅局限于制定一些零散的规章制度，没有形成一个完整的制约体系，涉及内部权力集中的重点领域或是一些敏感的评价指标时，例如“单位主要负责人承担内部控制建立与实施责任指标”、“对权利运行的制约情况指標”则权衡利弊，在自评过程中如果真实评价则担心分值偏低，对单位造成不良影响，因而有意识的对评价得分进行调控，不符合实际工作状态。
4.内控管理信息化建设程度低
内控评价体系要求内控管理信息系统在功能设计上将单位的主要业务控制及流程全面覆盖，涵盖预算、收支、采购、资产、建设项目和合同六大业务，但实际情况是事业单位信息化水平还普遍较低，受单位管理理念、资金投入等因素影响，部分事业单位正在逐步实现办公自动化，很多基层事业单位办公自动化至今尚未实现，内部控制管理信息系统的建设还远未提到单位工作日程上来。 三、提高事业单位内部控制基础性评价有效性的措施
1.提高思想认识，不断提升内控的重要性
强化事业单位内部控制是推进事业单位体制改革和财政部门预算管理改革顺利实施的重要举措。单位应当通过形式多样的宣传活动提高对内控重要性的认识，例如进行内控专题讲座、培训、交流学习等方法，使单位领导层和重要领域、重要岗位的职工充分认识到内部控制体系是为了适应政府廉政建设需要、确保单位经济活动正常运转、有效防控单位管理不善导致的各种问题，进而促进相关岗位人员能够切实履行好自己的职责，确保内部控制在每个关键环节得以有效落实。
2.融会贯通，切实把握好内部控制评价原则
内部控制评价原则是指引事业单位开展评价工作的基本要求，单位在开展此项工作时：
（1）成立相应的领导小组，成员构成分别涵盖单位领导、管理层、重要领域和重点岗位的职工，明确各自在评价工作中的任务和职责，而不应由单位随意指派与相关业务和岗位无关的人员来完成此项工作。
（2）對单位目前的内控建设现状进行梳理，任用具备一定专业水平的人员，能较为准确的分析找到单位在预算、收支、采购、资产、建设项目和合同等重要经济业务中存在的薄弱环节和安全漏洞，出具评价报告，提请评价小组审核。
（3）评价小组针对评价出的各类问题逐项分析，提出完善建议，向单位主要负责人汇报，为单位明确下一步内控建设的重点和改进方向提供依据。需要注意的是，事业单位类型的多样性决定了每个单位应该找准内控评价的立足点和落脚点，从本单位实际情况出发，结合单位业务范围和经济活动的不同之处，因地制宜，有的放矢的规划和实施单位内控评价。
3.引进评价监督机制，提高评价客观公正性
内部控制基础性评价就像单位对自己进行“把脉”，只有准确的诊断，才能对症下药，从而进一步进行有效的治理。内控评价不仅仅是财务部门的工作，应该作为单位各个层面共同来完成的一项工作，评价结果的好坏，会直接影响到单位对自身内控现状的认识、进而影响到内控建设的重点。为避免人为、主观的因素影响评价结果，应要求单位审计、监察部门加入，对评价的全过程进行监督，促使评价质量得到一定程度的保障。从更高的层面来说，事业单位的上级主管部门甚至财政部门都可以从外部发力，对事业单位内部控制基础性评价工作开展情况进行监管，采用抽查、专项检查、行业评比等方式，督促事业单位提高内控建设自觉性，真实、准确的做好自我评价。
4.加大资金投入，进行内控管理系统信息化建设
内控管理系统信息化建设属于技术性较强的业务，事业单位应当借助专业机构，基于本单位的内部控制目标、结合单位业务特点，对单位组织和业务流程进行梳理、再造、编制流程图。将单位重要领域的经济活动相对应的目标、风险、管控措施嵌入信息系统中，用系统控制替代人工控制，降低人为操纵对经济活动的影响，进而实现更科学、更有效的内部控制，以达到防范风险和腐败的目的。同时。单位应争取内控管理系统信息化建设资金，制定明确的内控管理系统信息化建设计划，为稳步推进系统信息化建设提供充足的资金保障。
四、结语
目前，我国事业单位内部控制建设还处在不断探索阶段，内部控制基础性评价反映了本单位内控建设的客观现状，更为以后内部控制建设的重点指引了方向，在单位内控建设体系中有着举足轻重的作用。内控基础性评价应当作为一项长期的工作机制在单位定期进行，除了是对当前单位内控体系建设的推进，更是适应单位不断发展和管理的需要，把握单位内控建设的变化趋势并对其不断完善，只有做好了内部控制基础性评价，才能在内控建设的征程上走得更远更坚实。
参考文献：
[1] 唐大鹏， 王艺博， 王璐璐.强化内控评价工作 推动内控体系建设——基于行政事业单位内部控制基础性评价工作经验[J].财政监督， 2016（23）：6-8.
[2] 蔡俊杰.事业单位内部控制基础性评价研究[J].新会计， 2017（7）：15-16.
[3] 刘永泽， 唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究， 2013（1）：57-61.