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摘 要：政府绩效评价是一个国际公认的难题。绩效评价作为一种评价和改进政府绩效的治理工具，引起了世界各国政府的普遍关注，已成为现代公共管理研究的前沿课题。本文通过政府绩效利益相关者的分析，提出了第三方的政府绩效评估方法，强调了在实践过程中应把握的几个方面，以期在理论和实践中有一定的启发和借鉴意义。
关键词：利益相关者；第三方；政府；绩效评估
政府绩效评估是指以一定的时段为界限，对政府的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度等方面的分析与评价，对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进行评定和划分等级，以期改善政府绩效和增强控制的活动。政府绩效评估的研究，有利于探索和构建适合我国国情的政府绩效评估理论体系，有利于政府行政改革理论的创新和改革实践的深化。
一、目前政府绩效评价体系存在的问题
目前，我国的政府以内部评价为主，这种评价体系存在着一系列的问题。（1）政府绩效评估主体单一。现阶段我国的政府绩效评估主体以官方为主，缺乏社会组织和社会公众的参与，使得评估结论所涵盖的观点不够全面。（2）政府绩效评估主体缺乏独立性。目前上级评估下级的方式，造成政府绩效评估主体和被评估对象有着千丝万缕的联系，有着“一荣俱荣，一损俱损”的利害关系，这就使得评估主体在政府绩效评估过程中带有很强的本位、主观色彩，难以保持立场、态度的科学性和客观性。（3）评估参与主体缺乏代表性和广泛性。由于有些参与政府绩效评估过程的社会组织和公众代表产生方式不尽合理，导致评估参与主体的代表性和广泛性欠缺。因此，从新的角度来探讨政府绩效评估具有重要的理论及现实意义。
二、基于利益相关者的第三方政府绩效评估的提出
针对目前政府绩效内部评价存在的问题，我们认为有必要对政府绩效行为所涉及的利益相关者进行分析，从而更好地设计政府绩效评估体系。利益相关者，广义的定义为：能够影响一个组织目标取得或者受到组织目标取得影响的一个个体或群体。狭义的定义为：组织为了获得持续发展所依赖的实体。利益相关者理论，为我们确定评价主体与评价标准提供了新的视角。根据与政府绩效相关程度进行分类明确，狭义的政府绩效评价涉及到的利益主体主要是直接的利益相关者，广义的政府绩效评价涉及到的利益主体则侧重于间接的利益相关者。区别之后，可以更科学地对政府绩效进行评价，而不再是所有的政府行为都处于同一评定标准之下。由不同类别的评价主体进行分类评估，为我们全面测评政府绩效提供了途径，也利于解决存在于政府行为中的“政绩工程”、“形象工程”以及短期政府行为等问题。
三、政府绩效评估的相关利益主体分析
政府管理实质上就是利益的协调与管理。评估政府的效能必须有相关利益主体的参与，政府绩效评估主体构建的基础就在于政府利益相关者的明确。陈国权和李志伟从米切尔等人根据影响力、合法性和迫切性三个维度对利益相关者的科学分类入手，对政府的利益相关者评估主体进行了构建，认为政府绩效评估的评估主体主要包括以下三大类别七种利益主体。
第一类评估主体是潜在的利益相关者。其中根据他们所具备的影响力、合法性和迫切性的不同又分为三种利益主体。（1）蛰伏利益相关者。其拥有可以将其意愿作用于组织的影响力，但是由于不存在合法关系和迫切性要求，他们的影响力仍未发挥。社会中的第三部门和专家群体就是典型的蛰伏型利益相关者。他们的意见和评价通常更具有中立色彩，因而也更为客观和独到，能够深入分析政府的行为和政策的各个方面，比较尖锐地针对具体问题发出深刻的评论。同时，他们提出自己的观点时较少顾虑到政府对其自身的利益影响关系，因而不易受到外在力量的左右。（2）或有利益相关者。其拥有合法性，但是没有影响力和迫切性要求。政协委员们拥有合法的参政议政权，对于政府来说他们的提议并没有直接影响力，并且这些提案通常涉及的是长期规划和大政方针政策等方面的内容，表现不是十分急切。（3）要求利益相关者。他们与管理者之间的关系是迫切的，但是没有影响力或者合法性。各种新闻媒介就属于要求利益相关，他们有各种各样的要求和建议，而且通常显得极为迫切。但是这种言论只是停留在媒体的讨论与要求层面，媒体不会或者很少到政府的相关部门进行合法性的要求，而大多是仅仅反映出问题以后在那里等待着政府的主动关注和解决。
第二类是预期型利益相关者。细分为关键、从属和危险的利益相关者。（1）关键利益相关者是拥有影响力和合法性，他们对组织的影响力是有担保的，在组织中形成了关键的联合。监督部门通常具有影响力和合法性的表达途径，但是缺乏迫切的要求。我们的政府所关注的关键利益相关者通常是人大代表，并且现实的绩效考评工作也大多有这个机构的人员参与。（2）从属利益相关者是缺乏影响力但有合法的迫切要求，因为他们要依赖于其他人（其他利益相关者或组织的管理者）的影响力来执行他们的意愿。公民或者称作行政相对人以及政府的雇员可以被看做这一类别的代表群体，他们都有合法的迫切要求，要求生活及社会问题的解决方案以及其自身福利的改善。但是，他们的利益表达对于政府来说缺乏足够的影响力，因而对于政府来说只能处于从属地位。但是对于政府的绩效如何，这一利益相关群体相对其他相关者来说更具有发言权，因而在综合考评分数时，这一类别的权重应该是较多的一组。（3）危险利益相关者带有迫切性和影响力的属性，但是缺乏合法性，从字面意义上来说对于组织将是危险的。一个地方政府组织的协同部门可以说是这一类型的代表，他们往往与一个政府组织的发展规划形成协同关系，同时其自身的行为也会产生影响。但是缺乏合法的干预和插手途径，他们的迫切性要求和影响力的发挥需要其去努力力争的合法性，通常是通过共同的上级或者上级部门之间的沟通取得。
第三类是权威型利益相关者。一个拥有影响力和合法性的利益相关者已经是组织的一个关键相关者，当其要求变得迫切的时候，管理者将必须清楚及时的回应他的要求，大多数的情况是一个关键利益相关者逐渐移动到了“权威型”的范畴中来。任何一种预期型利益相关者都可以通过获得缺乏的另一个属性而成为权威型利益相关者。对于我国的政府来说，直接的上级往往成为最关键的利益相关者，通常也是最具权威性的利益相关者。
四、第三方政府绩效评估
在界定分析了政府绩效的利益相关者之后，针对目前政府绩效评估主体存在的问题，我们在此提出区别于政府内部评价的外部评价——第三方政府绩效评估。第三方机构的最大优势在于其独立性，不受政府绩效利益的影响。这样，以第三方机构来进行政府绩效评估结果将更为客观、科学、全面及有效。第三方机构的选择，我们认为可以由社会机构或专业的学术研究机构来组织实行。第三方机构负责政府绩效评估的全部活动，包括确定政府绩效评估的内容，评估指标、评估标准，实施具体的评估，并将结果进行公布和反馈。鉴于政府绩效的层次性以及不同评估主体所面对的政府绩效的不同，因此，必须进行不同层面的政府绩效评估。在进行第三方政府绩效评估中，可以考虑从两个层面来进行政府绩效评估：一是专家委员会；二是政府绩效所面对的社会公众。专家委员会成员包括蛰伏利益相关者、或有利益相关者、关键利益相关者，即由研究政府绩效的专家学者、政协委员、以及人大代表等组成。专家委员会主要是进行宏观战略层面的政府绩效评估。除了专家委员会的评估外，第三方机构必须把组织政府行为对象的公众的评估工作作为重中之重。作为从属利益相关者的社会公众，是政府的最直接“顾客”，对政府绩效有着最为深刻的体会。反映社会公众对于政府绩效的态度，是服务型政府，公民导向性政府的要求。通过上述两个层面的政府绩效评估，且由独立于政府绩效利益双方的第三方机构来组织评估，有利于提高政府绩效评估结果的真实性，有效性。
五、基于利益相关者的第三方政府绩效评估方法的实践问题
鉴于政府绩效的特殊性以及我国目前的政府绩效评估现状，基于第三方的政府绩效评估方法的实施还有很多的现实问题。在具体的实施过程中，应把握好以下几个方面：
（1）保持第三方评估机构财政上的独立性。一个组织只有在财政上保持独立，才能确保其各项工作的独立性、客观性。为此，在第三方政府绩效评估过程中，首要的是保持第三方机构财政上的独立性。财政上的独立性保证了第三方机构地位上的独立性，进而保持评估的独立性，客观性。
（2）第三方政府评估应与政府内部评估结合起来。政府内部，特别是权益利益相关者（直接上级）对政府绩效有着更为全面的了解。因此，政府内部评估应作为政府绩效评估的重要依据，特别是在我国目前情况下，政府绩效内部评价有着更重要的意义。在第三方政府绩效评估中，应与政府内部评估结合起来，以确保政府绩效评估的全面性，有效性。
（3）建立有效的绩效评价反馈机制，加强政府回应体系的建设。第三方政府绩效评估，改变了传统的政府本位的评估方式，建立了民众本位的政府绩效评估体系。然而，第三方的政府绩效评估结果在多大程度上能够为政府所接受、采纳，却是一个比较大的问题。因此，政府应当积极支持第三方机构开展的政府绩效评估，将评估结果作为政府总体绩效的重要依据，与相关奖惩结合起来，并加以制度化、法制化。
参考文献：
［1］郭济.绩效政府理论与实践创新.2005年北京清华大学出版社。
［2］彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价研究.2004年湖南人民出版社。
［3］陈国权等.基于结果导向的地方政府绩效评估—美国凤凰城的经验及启示.浙江学刊2006（2）23-26。
［4］欧文·休斯.公共管理导论.2001年中国人民大学出版社。
［5］陈通等.基于平衡记分卡在政府绩效评估中的应用.三峡大学学报2005年（4）。
［6］《城市经济管理部门绩效评价》课题组.基于平衡记分卡的城市政府职能部门绩效评价指标体系设计.青岛科技大学学报2006（3）。
［7］帕特里夏·基利，史蒂文·梅德林，休·麦克布赖德，劳拉·朗迈尔.公共部门标杆管理——突破政府绩效的瓶颈.2002年中国人民大学出版社。
［8］张红艳.标杆管理在我国政府绩效管理中的应用.行政论坛2006（4）。
关键词：利益相关者；第三方；政府；绩效评估
政府绩效评估是指以一定的时段为界限，对政府的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度等方面的分析与评价，对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进行评定和划分等级，以期改善政府绩效和增强控制的活动。政府绩效评估的研究，有利于探索和构建适合我国国情的政府绩效评估理论体系，有利于政府行政改革理论的创新和改革实践的深化。
一、目前政府绩效评价体系存在的问题
目前，我国的政府以内部评价为主，这种评价体系存在着一系列的问题。（1）政府绩效评估主体单一。现阶段我国的政府绩效评估主体以官方为主，缺乏社会组织和社会公众的参与，使得评估结论所涵盖的观点不够全面。（2）政府绩效评估主体缺乏独立性。目前上级评估下级的方式，造成政府绩效评估主体和被评估对象有着千丝万缕的联系，有着“一荣俱荣，一损俱损”的利害关系，这就使得评估主体在政府绩效评估过程中带有很强的本位、主观色彩，难以保持立场、态度的科学性和客观性。（3）评估参与主体缺乏代表性和广泛性。由于有些参与政府绩效评估过程的社会组织和公众代表产生方式不尽合理，导致评估参与主体的代表性和广泛性欠缺。因此，从新的角度来探讨政府绩效评估具有重要的理论及现实意义。
二、基于利益相关者的第三方政府绩效评估的提出
针对目前政府绩效内部评价存在的问题，我们认为有必要对政府绩效行为所涉及的利益相关者进行分析，从而更好地设计政府绩效评估体系。利益相关者，广义的定义为：能够影响一个组织目标取得或者受到组织目标取得影响的一个个体或群体。狭义的定义为：组织为了获得持续发展所依赖的实体。利益相关者理论，为我们确定评价主体与评价标准提供了新的视角。根据与政府绩效相关程度进行分类明确，狭义的政府绩效评价涉及到的利益主体主要是直接的利益相关者，广义的政府绩效评价涉及到的利益主体则侧重于间接的利益相关者。区别之后，可以更科学地对政府绩效进行评价，而不再是所有的政府行为都处于同一评定标准之下。由不同类别的评价主体进行分类评估，为我们全面测评政府绩效提供了途径，也利于解决存在于政府行为中的“政绩工程”、“形象工程”以及短期政府行为等问题。
三、政府绩效评估的相关利益主体分析
政府管理实质上就是利益的协调与管理。评估政府的效能必须有相关利益主体的参与，政府绩效评估主体构建的基础就在于政府利益相关者的明确。陈国权和李志伟从米切尔等人根据影响力、合法性和迫切性三个维度对利益相关者的科学分类入手，对政府的利益相关者评估主体进行了构建，认为政府绩效评估的评估主体主要包括以下三大类别七种利益主体。
第一类评估主体是潜在的利益相关者。其中根据他们所具备的影响力、合法性和迫切性的不同又分为三种利益主体。（1）蛰伏利益相关者。其拥有可以将其意愿作用于组织的影响力，但是由于不存在合法关系和迫切性要求，他们的影响力仍未发挥。社会中的第三部门和专家群体就是典型的蛰伏型利益相关者。他们的意见和评价通常更具有中立色彩，因而也更为客观和独到，能够深入分析政府的行为和政策的各个方面，比较尖锐地针对具体问题发出深刻的评论。同时，他们提出自己的观点时较少顾虑到政府对其自身的利益影响关系，因而不易受到外在力量的左右。（2）或有利益相关者。其拥有合法性，但是没有影响力和迫切性要求。政协委员们拥有合法的参政议政权，对于政府来说他们的提议并没有直接影响力，并且这些提案通常涉及的是长期规划和大政方针政策等方面的内容，表现不是十分急切。（3）要求利益相关者。他们与管理者之间的关系是迫切的，但是没有影响力或者合法性。各种新闻媒介就属于要求利益相关，他们有各种各样的要求和建议，而且通常显得极为迫切。但是这种言论只是停留在媒体的讨论与要求层面，媒体不会或者很少到政府的相关部门进行合法性的要求，而大多是仅仅反映出问题以后在那里等待着政府的主动关注和解决。
第二类是预期型利益相关者。细分为关键、从属和危险的利益相关者。（1）关键利益相关者是拥有影响力和合法性，他们对组织的影响力是有担保的，在组织中形成了关键的联合。监督部门通常具有影响力和合法性的表达途径，但是缺乏迫切的要求。我们的政府所关注的关键利益相关者通常是人大代表，并且现实的绩效考评工作也大多有这个机构的人员参与。（2）从属利益相关者是缺乏影响力但有合法的迫切要求，因为他们要依赖于其他人（其他利益相关者或组织的管理者）的影响力来执行他们的意愿。公民或者称作行政相对人以及政府的雇员可以被看做这一类别的代表群体，他们都有合法的迫切要求，要求生活及社会问题的解决方案以及其自身福利的改善。但是，他们的利益表达对于政府来说缺乏足够的影响力，因而对于政府来说只能处于从属地位。但是对于政府的绩效如何，这一利益相关群体相对其他相关者来说更具有发言权，因而在综合考评分数时，这一类别的权重应该是较多的一组。（3）危险利益相关者带有迫切性和影响力的属性，但是缺乏合法性，从字面意义上来说对于组织将是危险的。一个地方政府组织的协同部门可以说是这一类型的代表，他们往往与一个政府组织的发展规划形成协同关系，同时其自身的行为也会产生影响。但是缺乏合法的干预和插手途径，他们的迫切性要求和影响力的发挥需要其去努力力争的合法性，通常是通过共同的上级或者上级部门之间的沟通取得。
第三类是权威型利益相关者。一个拥有影响力和合法性的利益相关者已经是组织的一个关键相关者，当其要求变得迫切的时候，管理者将必须清楚及时的回应他的要求，大多数的情况是一个关键利益相关者逐渐移动到了“权威型”的范畴中来。任何一种预期型利益相关者都可以通过获得缺乏的另一个属性而成为权威型利益相关者。对于我国的政府来说，直接的上级往往成为最关键的利益相关者，通常也是最具权威性的利益相关者。
四、第三方政府绩效评估
在界定分析了政府绩效的利益相关者之后，针对目前政府绩效评估主体存在的问题，我们在此提出区别于政府内部评价的外部评价——第三方政府绩效评估。第三方机构的最大优势在于其独立性，不受政府绩效利益的影响。这样，以第三方机构来进行政府绩效评估结果将更为客观、科学、全面及有效。第三方机构的选择，我们认为可以由社会机构或专业的学术研究机构来组织实行。第三方机构负责政府绩效评估的全部活动，包括确定政府绩效评估的内容，评估指标、评估标准，实施具体的评估，并将结果进行公布和反馈。鉴于政府绩效的层次性以及不同评估主体所面对的政府绩效的不同，因此，必须进行不同层面的政府绩效评估。在进行第三方政府绩效评估中，可以考虑从两个层面来进行政府绩效评估：一是专家委员会；二是政府绩效所面对的社会公众。专家委员会成员包括蛰伏利益相关者、或有利益相关者、关键利益相关者，即由研究政府绩效的专家学者、政协委员、以及人大代表等组成。专家委员会主要是进行宏观战略层面的政府绩效评估。除了专家委员会的评估外，第三方机构必须把组织政府行为对象的公众的评估工作作为重中之重。作为从属利益相关者的社会公众，是政府的最直接“顾客”，对政府绩效有着最为深刻的体会。反映社会公众对于政府绩效的态度，是服务型政府，公民导向性政府的要求。通过上述两个层面的政府绩效评估，且由独立于政府绩效利益双方的第三方机构来组织评估，有利于提高政府绩效评估结果的真实性，有效性。
五、基于利益相关者的第三方政府绩效评估方法的实践问题
鉴于政府绩效的特殊性以及我国目前的政府绩效评估现状，基于第三方的政府绩效评估方法的实施还有很多的现实问题。在具体的实施过程中，应把握好以下几个方面：
（1）保持第三方评估机构财政上的独立性。一个组织只有在财政上保持独立，才能确保其各项工作的独立性、客观性。为此，在第三方政府绩效评估过程中，首要的是保持第三方机构财政上的独立性。财政上的独立性保证了第三方机构地位上的独立性，进而保持评估的独立性，客观性。
（2）第三方政府评估应与政府内部评估结合起来。政府内部，特别是权益利益相关者（直接上级）对政府绩效有着更为全面的了解。因此，政府内部评估应作为政府绩效评估的重要依据，特别是在我国目前情况下，政府绩效内部评价有着更重要的意义。在第三方政府绩效评估中，应与政府内部评估结合起来，以确保政府绩效评估的全面性，有效性。
（3）建立有效的绩效评价反馈机制，加强政府回应体系的建设。第三方政府绩效评估，改变了传统的政府本位的评估方式，建立了民众本位的政府绩效评估体系。然而，第三方的政府绩效评估结果在多大程度上能够为政府所接受、采纳，却是一个比较大的问题。因此，政府应当积极支持第三方机构开展的政府绩效评估，将评估结果作为政府总体绩效的重要依据，与相关奖惩结合起来，并加以制度化、法制化。
参考文献：
［1］郭济.绩效政府理论与实践创新.2005年北京清华大学出版社。
［2］彭国甫.地方政府公共事业管理绩效评价研究.2004年湖南人民出版社。
［3］陈国权等.基于结果导向的地方政府绩效评估—美国凤凰城的经验及启示.浙江学刊2006（2）23-26。
［4］欧文·休斯.公共管理导论.2001年中国人民大学出版社。
［5］陈通等.基于平衡记分卡在政府绩效评估中的应用.三峡大学学报2005年（4）。
［6］《城市经济管理部门绩效评价》课题组.基于平衡记分卡的城市政府职能部门绩效评价指标体系设计.青岛科技大学学报2006（3）。
［7］帕特里夏·基利，史蒂文·梅德林，休·麦克布赖德，劳拉·朗迈尔.公共部门标杆管理——突破政府绩效的瓶颈.2002年中国人民大学出版社。
［8］张红艳.标杆管理在我国政府绩效管理中的应用.行政论坛2006（4）。