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随着中国城市化水平的不断提高，城市人口的流动量急剧增加，对城市交通基础设施、公共交通服务的需求也不断增加。城市交通建设所具有的公益性强、投资量大、建设周期长、资金回收慢、利润率低等特点，决定了融资的极端重要性。近年来，随着国家投融资体制的改革，城市交通建设也逐步向市场投资主体放开，但是制约城市交通融资的障碍依然很多。
一、城市交通建设观念滞后
传统观点认为，城市交通属于公共物品，应由政府公共财政来投资，通过民间资本实行市场化的可能性极小。因此，在中国，历来城市交通建设都采取的是“政府全额投资、独家垄断经营、亏损财政补贴”的模式进行建设和管理，没有建立面向市场的城市交通建设投融资机制。目前，尽管在一些省会城市，特别是在轨道交通方面，采取了一些市场融资方式，但发展还很不平衡。众多的中小城市在城市道路建设方面，还是沿用的计划经济时期政府兜底投资、建设和管理的做法，民间资本吸收的量极其有限，这不仅影响了城市交通融资渠道，同时不利于交通运营企业转换经营机制、降低成本、提高服务质量、增加市民福利。从理论上讲，认为城市交通应该由政府投资建设，一个重要的理由就是城市交通设施会涉及外部性问题。外部性程度同建立排他性产权的难易程度有关，而同产品的非竞争性则没有必然的联系。根据经济学中的科斯定理，外部性程度取决于界定产权的难易程度。当市场容量大、产权界定成本相对低的情况下，城市交通基础设施建设和运营管理完全可以交给民间资本来投资完成。
二、政府投入受到财政预算的制约
由于城市交通建设公益性很强,政府投入是应该而且是必须的。但是近年来，随着市场经济改革的不断深入和国民收入分配格局的调整，财政收入占GDP的比重，以及基础设施建设占财政预算的比重，都处于逐渐下降的趋势。客观上制约了财政对城市交通建设的投入。
由图1 可见,我国财政收入在国内生产总值中所占的比重自1978 年以来呈直线下降趋势,直到近几年才停止下降的态势。虽然近年来，随着经济增长和政府宏观调控能力的加强，财政收入占GDP的比重有所回升，但是很难再回到过去计划经济时代财政收入占GDP较高的状况，政府直接掌握的财力还是比较有限。与此同时，用于基础设施建设方面的支出占财政支出的比重，也呈逐渐下降的趋势。在财政支出中,基本建设拨款的比重在1978 年为40. 27%,1990 年则下降为17. 75%,1997 年则进一步下降到最低点,为11. 04 % (见图2) 。那么分摊在城市交通建设上的财政支出就更少了。原先仰仗预算内投资的城市交通建设面临着资金短缺的压力。另外，现在规定的城市两项税收(城市维护建设税和城市公用事业附加税) ,按原意应该主要用于城市市政和公用事业的维护费和事业开支费用，而多数城市把其中的大部分挪用到新建项目上,很少投入到城市道路系统维修养护上,这极大地影响现了有道路设施的状况。
三、地方政府信用缺失阻碍民间资本进入城市交通产业
城市交通吸引民间投资的基本方式是特许权经营，它建立在一揽子合同、契约的基础上，而且需要使价格的确定与调整制度化、透明化。政府信用的缺失将恶化民间资本的投资环境，带来巨大的政策风险，这是民间资本所难以承受的。现有的一些法律条款赋予了政府过多调整合同的权力。比如，建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》中，规定主管部门的责任之一是“提出价格调整意见”。《北京市城市基础设施特许经营办法》里则规定，服务价格的调整“依照价格法的规定执行”。这两种提法都赋予政府以价格调整的权力，都是沿袭了政府垄断基础服务时的做法。实际上在特许权经营期内，交通服务价格的确定和调整应该只受特许权经营协议的制约，政府作为协议的签约方之一，不应该有单方面更改协议的权力。从城市基础设施建设的一些案例反映的情况来看，政府的信用风险要大大高于市场风险。有的地方政府为了吸引外资，不管国家关于“不得承诺固定投资回报率”的规定，与外商签订导致无风险高回报的特许权经营合同。项目投产几年后，政府“忽然发现”吃亏太大，于是要求重订合同，或者干脆直接撕毁合同，迫使外资作出让步或撤资。在不讲诚信的前提下，政府随时可以动用强权调整更改原来签订的合约，严重损害了融资环境。
四、利益集团阻碍民间资本进入城市交通产业
目前仍需要由中央审批、“核准”的城建项目包括新建机场、燃煤热电厂、大型主题公园、城市快速轨道交通项目等，但针对的都是项目类型而不是资本类型。其他的一般性的城市交通建设项目由地方政府自行决定，政策性壁垒已不构成民间资本进入城市交通建设的障碍。但从当前城市基础设施建设的一些案例来看，尽管当地政府的领导层与民间投资者能够取得共识，有时却难以把双方意愿落实到具体项目上。原因在于民间资本的市场准入存在隐性壁垒，主要就是利益集团的中梗阻。许多城市公共服务行业从设计、施工到经营、管理等，都是行业管理部门所属的事业单位或公司，表面上脱钩了，实际上与政府主管部门有着千丝万缕的利益联系。如果民间资本进入这些行业，势必打破原有的利益格局。垄断部门不愿把原来属于自己的“肥肉”拱手让于他人，所以会制造中梗阻。长期以来，城市交通都是实行的政府投资包干、国有企业垄断经营的格局，城市交通投资和运营管理形成的利益集团，会在一定程度上阻碍城市交通市场化的进程。要想在这方面打破障碍，不能期待专业主管部门或政府的企事业单位自发转变观念，关键在于地方主要领导层的行政决心和行政能力。
五、城市交通的运营不适应资本市场发展的要求
传统的计划经济体制下,城市交通运营通常采取的是政府设立国有运营公司、垄断经营、财政补贴的方式。政府与城市交通运营企业是“父子”关系。以城市轨道交通运营企业为例，这种政企不分的体制带来三大问题: 一是成本失控。在这种体制下,经营者经济意识薄弱。决策者往往重视设备的技术水平,而忽视财务准则,经营成本缺乏有效约束机制，因为亏损越多，可争取到的补贴也越多。二是难以树立为乘客服务的意识。高成本形成的补贴,形式上受惠的是乘客,而实际操作上则是地铁公司代表政府施惠于乘客。在这种情况下,城市轨道交通企业员工的服务意识很难真正树立,城市轨道交通企业的服务质量一般较差。三是企业缺乏自主权,经营僵化。在政企不分的体制下,许多决策须经过政府机关审核,决策过程烦琐,造成时间延误和决策责任不明。正是因为城市交通运营企业没有按照现代企业制度建立商业化的经营模式,没有形成适应资本市场发展要求的投融资机制,因而堵塞了从资本市场融资的渠道。因此,真正要拓展城市交通融资渠道，就要发展城市交通企业,摒弃传统体制,将其改制成为政企分开、权责明确、产权清晰和管理科学的现代企业。
六、金融系统不完善制约贷款流向城市交通产业
近年来，政府对城市公共交通的建设资金从原来的直接拨款转为提供有限的专项贷款, 这种专项贷款主要是通过国家开发银行这类政策性银行来运作实现的。除此之外, 我国还有规模庞大、遍布城乡的四大商业银行,目前尚未形成商业贷款向城市交通基础设施转换的内在机制。尽管四大商业银行已逐步改制，但是这些银行在过去遗留下了大量的呆账、坏账，使得它们背负了沉重的债务，因此对放贷也特别小心, 尽可能地将资金贷给那些经营状况比较好的企业。而城市交通产业投资规模较大,期限较长,风险很大,银行担心资金投入进去后不能如期收回, 因此要争取到这些商业银行的贷款资金, 必须要国家给予一定的支持。比如可以让城市政府出面给公共交通项目贷款提供担保, 但最好的办法是国家对公共交通行业给予信贷倾斜: 对城市公共交通建设中的地铁、轻轨、公共交通专用道(路) 、公共交通场(厂) 站和购置大(新) 型公共交通车辆设施等重点工程项目, 这些商业性银行必须在信贷和配套资产计划中优先安排, 并确保资金到位, 以使这些项目能顺利进行。
七、资本市场不发达制约城市交通融资开展
利用股票和债券市场进行融资，是拓展城市交通融资的有效手段。从总体讲, 我国的资本市场发展仍相对落后, 主要表现在：一是企业通过股市所筹措到的资金比例还较低, 国内直接融资比例持续下降，海外上市蔚然成风。从海外成熟市场的数据来看，发达国家的社会总融资额中，直接融资比例通常在60%左右，中国资本市场直接融资额比例最高的是在1998年，一度达到社会总融资额的15%。2002年，直接融资占社会总融资额的比例跌到4%；2003年和2004年进一步下跌至3%；2005年直接融资不超过500亿元，比例更跌到1.5%左右。从2006年开始，随着奥运会的临近、股市的繁荣，情况才有所改观。二是现行发审制度不利于城市交通企业进入资本市场。企业上市周期长、成本高、程序复杂。IPO一般需要二至三年的时间，期间还充满了许多不确定因素。而且,企业上市后再融资必须间隔一年，再融资的发行审核基本等同于IPO，不能满足城市交通建设对资金的急切需求。三是证券市场制度不健全。我国证券市场的信息披露制度无论从制度本身还是从执行上看都存在信息公开不够的问题，表现在一些重大信息披露带有很大的随意性和主观性，容易挫伤股民、债券投资者的信心。我国资本市场存在的制度性缺陷，影响城市交通企业通过资本市场发行股票和债券进行融资。同时，使得大量的闲散资金流入银行系统，由于商业银行缺乏长期信用工具,绝大部分储蓄存款成为短期信贷资金，这在相当程度上限制了对城市交通产业的投资。
八、小结
制约城市交通融资的原因是多方面的，概括起来主要是政府行政管理能力不强和金融市场发展落后。在政府行政管理能力的提高当中，城市建设理念的更新、政府信用制度的建设等因素至关重要。如果政府对城市交通融资设立太高的门槛、又没有信用保障，显然很难吸引市场资本投入城市交通建设。一个城市建设理念先进、恪守信用、管理强势的政府，有助于极大地降低城市交通融资成本。这方面的改进，可以在短期内取得成效。但是对于金融市场的发展完善而言，它是一个渐近的过程，不可能一蹴而就。从扩大城市交通融资的角度，当务之急，就是进一步发挥好国家政策性银行在支持城市基础设施建设方面的职能、积极吸纳国有商业银行和其他市场金融机构的参与，政府进一步完善贷款担保机制，适当扩大利用市政债券融资的规模，对交通企业上市融资给予一定的政策优惠。同时，建立和完善相关法规和管理制度，积极运用PPP“公共部门与私人企业合作”的融资模式，拓展城市交通融资途径。
(总后司令部研究室)
一、城市交通建设观念滞后
传统观点认为，城市交通属于公共物品，应由政府公共财政来投资，通过民间资本实行市场化的可能性极小。因此，在中国，历来城市交通建设都采取的是“政府全额投资、独家垄断经营、亏损财政补贴”的模式进行建设和管理，没有建立面向市场的城市交通建设投融资机制。目前，尽管在一些省会城市，特别是在轨道交通方面，采取了一些市场融资方式，但发展还很不平衡。众多的中小城市在城市道路建设方面，还是沿用的计划经济时期政府兜底投资、建设和管理的做法，民间资本吸收的量极其有限，这不仅影响了城市交通融资渠道，同时不利于交通运营企业转换经营机制、降低成本、提高服务质量、增加市民福利。从理论上讲，认为城市交通应该由政府投资建设，一个重要的理由就是城市交通设施会涉及外部性问题。外部性程度同建立排他性产权的难易程度有关，而同产品的非竞争性则没有必然的联系。根据经济学中的科斯定理，外部性程度取决于界定产权的难易程度。当市场容量大、产权界定成本相对低的情况下，城市交通基础设施建设和运营管理完全可以交给民间资本来投资完成。
二、政府投入受到财政预算的制约
由于城市交通建设公益性很强,政府投入是应该而且是必须的。但是近年来，随着市场经济改革的不断深入和国民收入分配格局的调整，财政收入占GDP的比重，以及基础设施建设占财政预算的比重，都处于逐渐下降的趋势。客观上制约了财政对城市交通建设的投入。
由图1 可见,我国财政收入在国内生产总值中所占的比重自1978 年以来呈直线下降趋势,直到近几年才停止下降的态势。虽然近年来，随着经济增长和政府宏观调控能力的加强，财政收入占GDP的比重有所回升，但是很难再回到过去计划经济时代财政收入占GDP较高的状况，政府直接掌握的财力还是比较有限。与此同时，用于基础设施建设方面的支出占财政支出的比重，也呈逐渐下降的趋势。在财政支出中,基本建设拨款的比重在1978 年为40. 27%,1990 年则下降为17. 75%,1997 年则进一步下降到最低点,为11. 04 % (见图2) 。那么分摊在城市交通建设上的财政支出就更少了。原先仰仗预算内投资的城市交通建设面临着资金短缺的压力。另外，现在规定的城市两项税收(城市维护建设税和城市公用事业附加税) ,按原意应该主要用于城市市政和公用事业的维护费和事业开支费用，而多数城市把其中的大部分挪用到新建项目上,很少投入到城市道路系统维修养护上,这极大地影响现了有道路设施的状况。
三、地方政府信用缺失阻碍民间资本进入城市交通产业
城市交通吸引民间投资的基本方式是特许权经营，它建立在一揽子合同、契约的基础上，而且需要使价格的确定与调整制度化、透明化。政府信用的缺失将恶化民间资本的投资环境，带来巨大的政策风险，这是民间资本所难以承受的。现有的一些法律条款赋予了政府过多调整合同的权力。比如，建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》中，规定主管部门的责任之一是“提出价格调整意见”。《北京市城市基础设施特许经营办法》里则规定，服务价格的调整“依照价格法的规定执行”。这两种提法都赋予政府以价格调整的权力，都是沿袭了政府垄断基础服务时的做法。实际上在特许权经营期内，交通服务价格的确定和调整应该只受特许权经营协议的制约，政府作为协议的签约方之一，不应该有单方面更改协议的权力。从城市基础设施建设的一些案例反映的情况来看，政府的信用风险要大大高于市场风险。有的地方政府为了吸引外资，不管国家关于“不得承诺固定投资回报率”的规定，与外商签订导致无风险高回报的特许权经营合同。项目投产几年后，政府“忽然发现”吃亏太大，于是要求重订合同，或者干脆直接撕毁合同，迫使外资作出让步或撤资。在不讲诚信的前提下，政府随时可以动用强权调整更改原来签订的合约，严重损害了融资环境。
四、利益集团阻碍民间资本进入城市交通产业
目前仍需要由中央审批、“核准”的城建项目包括新建机场、燃煤热电厂、大型主题公园、城市快速轨道交通项目等，但针对的都是项目类型而不是资本类型。其他的一般性的城市交通建设项目由地方政府自行决定，政策性壁垒已不构成民间资本进入城市交通建设的障碍。但从当前城市基础设施建设的一些案例来看，尽管当地政府的领导层与民间投资者能够取得共识，有时却难以把双方意愿落实到具体项目上。原因在于民间资本的市场准入存在隐性壁垒，主要就是利益集团的中梗阻。许多城市公共服务行业从设计、施工到经营、管理等，都是行业管理部门所属的事业单位或公司，表面上脱钩了，实际上与政府主管部门有着千丝万缕的利益联系。如果民间资本进入这些行业，势必打破原有的利益格局。垄断部门不愿把原来属于自己的“肥肉”拱手让于他人，所以会制造中梗阻。长期以来，城市交通都是实行的政府投资包干、国有企业垄断经营的格局，城市交通投资和运营管理形成的利益集团，会在一定程度上阻碍城市交通市场化的进程。要想在这方面打破障碍，不能期待专业主管部门或政府的企事业单位自发转变观念，关键在于地方主要领导层的行政决心和行政能力。
五、城市交通的运营不适应资本市场发展的要求
传统的计划经济体制下,城市交通运营通常采取的是政府设立国有运营公司、垄断经营、财政补贴的方式。政府与城市交通运营企业是“父子”关系。以城市轨道交通运营企业为例，这种政企不分的体制带来三大问题: 一是成本失控。在这种体制下,经营者经济意识薄弱。决策者往往重视设备的技术水平,而忽视财务准则,经营成本缺乏有效约束机制，因为亏损越多，可争取到的补贴也越多。二是难以树立为乘客服务的意识。高成本形成的补贴,形式上受惠的是乘客,而实际操作上则是地铁公司代表政府施惠于乘客。在这种情况下,城市轨道交通企业员工的服务意识很难真正树立,城市轨道交通企业的服务质量一般较差。三是企业缺乏自主权,经营僵化。在政企不分的体制下,许多决策须经过政府机关审核,决策过程烦琐,造成时间延误和决策责任不明。正是因为城市交通运营企业没有按照现代企业制度建立商业化的经营模式,没有形成适应资本市场发展要求的投融资机制,因而堵塞了从资本市场融资的渠道。因此,真正要拓展城市交通融资渠道，就要发展城市交通企业,摒弃传统体制,将其改制成为政企分开、权责明确、产权清晰和管理科学的现代企业。
六、金融系统不完善制约贷款流向城市交通产业
近年来，政府对城市公共交通的建设资金从原来的直接拨款转为提供有限的专项贷款, 这种专项贷款主要是通过国家开发银行这类政策性银行来运作实现的。除此之外, 我国还有规模庞大、遍布城乡的四大商业银行,目前尚未形成商业贷款向城市交通基础设施转换的内在机制。尽管四大商业银行已逐步改制，但是这些银行在过去遗留下了大量的呆账、坏账，使得它们背负了沉重的债务，因此对放贷也特别小心, 尽可能地将资金贷给那些经营状况比较好的企业。而城市交通产业投资规模较大,期限较长,风险很大,银行担心资金投入进去后不能如期收回, 因此要争取到这些商业银行的贷款资金, 必须要国家给予一定的支持。比如可以让城市政府出面给公共交通项目贷款提供担保, 但最好的办法是国家对公共交通行业给予信贷倾斜: 对城市公共交通建设中的地铁、轻轨、公共交通专用道(路) 、公共交通场(厂) 站和购置大(新) 型公共交通车辆设施等重点工程项目, 这些商业性银行必须在信贷和配套资产计划中优先安排, 并确保资金到位, 以使这些项目能顺利进行。
七、资本市场不发达制约城市交通融资开展
利用股票和债券市场进行融资，是拓展城市交通融资的有效手段。从总体讲, 我国的资本市场发展仍相对落后, 主要表现在：一是企业通过股市所筹措到的资金比例还较低, 国内直接融资比例持续下降，海外上市蔚然成风。从海外成熟市场的数据来看，发达国家的社会总融资额中，直接融资比例通常在60%左右，中国资本市场直接融资额比例最高的是在1998年，一度达到社会总融资额的15%。2002年，直接融资占社会总融资额的比例跌到4%；2003年和2004年进一步下跌至3%；2005年直接融资不超过500亿元，比例更跌到1.5%左右。从2006年开始，随着奥运会的临近、股市的繁荣，情况才有所改观。二是现行发审制度不利于城市交通企业进入资本市场。企业上市周期长、成本高、程序复杂。IPO一般需要二至三年的时间，期间还充满了许多不确定因素。而且,企业上市后再融资必须间隔一年，再融资的发行审核基本等同于IPO，不能满足城市交通建设对资金的急切需求。三是证券市场制度不健全。我国证券市场的信息披露制度无论从制度本身还是从执行上看都存在信息公开不够的问题，表现在一些重大信息披露带有很大的随意性和主观性，容易挫伤股民、债券投资者的信心。我国资本市场存在的制度性缺陷，影响城市交通企业通过资本市场发行股票和债券进行融资。同时，使得大量的闲散资金流入银行系统，由于商业银行缺乏长期信用工具,绝大部分储蓄存款成为短期信贷资金，这在相当程度上限制了对城市交通产业的投资。
八、小结
制约城市交通融资的原因是多方面的，概括起来主要是政府行政管理能力不强和金融市场发展落后。在政府行政管理能力的提高当中，城市建设理念的更新、政府信用制度的建设等因素至关重要。如果政府对城市交通融资设立太高的门槛、又没有信用保障，显然很难吸引市场资本投入城市交通建设。一个城市建设理念先进、恪守信用、管理强势的政府，有助于极大地降低城市交通融资成本。这方面的改进，可以在短期内取得成效。但是对于金融市场的发展完善而言，它是一个渐近的过程，不可能一蹴而就。从扩大城市交通融资的角度，当务之急，就是进一步发挥好国家政策性银行在支持城市基础设施建设方面的职能、积极吸纳国有商业银行和其他市场金融机构的参与，政府进一步完善贷款担保机制，适当扩大利用市政债券融资的规模，对交通企业上市融资给予一定的政策优惠。同时，建立和完善相关法规和管理制度，积极运用PPP“公共部门与私人企业合作”的融资模式，拓展城市交通融资途径。
(总后司令部研究室)