在机场等地拉客的“黄牛”一直以来是个经常被媒体曝光、引起社会广泛关注的社会热点，是个始终无法根治的“顽疾”。身处打击“黄牛”一线的各职能部门，也经常成为媒体口诛笔伐的对象。笔者认为有必要对“黄牛”整治中各职能部门的职责分工做一次厘清，以期准确把握机场各部门在“黄牛”整治中的作用。要准确分析“黄牛”问题，必先明白什么是“黄牛”、“黄鱼车”、“黑车”的含义。据百科全书解释，“黄牛”，一般称为“黄牛党”，俗称“票贩子”，又用于指利用非正常渠道倒卖车、船、球赛票等从中牟利之人。所谓“黄鱼车”，在现代社会中，指没有正规营运手续而从事营运的机动车，又称“黑车”。据此，确切地说，无营运资格在机场等公共场所从事拉客，进行非法营运的车辆可称之为“黄鱼车”或“黑车”（以下称“黑车”）。从事拉客，将客人倒给“黑车”经营者或违规出租车驾驶员的人称为“黄牛”。在实际中，人们所称的“黄牛”，是对没有取得营运资格，在机场、车站等地拉客、倒客，进行非法营运的不法分子的通称。拉客现象，除了在机场、车站、码头等地存在外，在旅游景点，甚至在商场附近也时有出没，行为类型包括为“黑车”拉客，介绍住宿宾馆，介绍推销特产、纪念品，“黑导游”，“黑中介”等等。对这类行为的管理，目前法律上还存在不够明晰的情况。依基本法理分析，在机场、车站等地从事拉客进行非法营运的，由运管部门进行管辖处理；拉客、倒客已扰乱公共场所或单位秩序的，由公安机关管辖处理。但是各地存在的“打击黄牛归公安，黑车归运管”的理解和做法其实是非常片面的。理由如下：一、非法营运行为，是“黑车”经营者从事拉客，讨价还价，运输，收取报酬等各环节的一系列行为，显然不能人为地进行人车分离——人是人，车是车，否则所谓的“黑车”就不能称之为“黑车”，更何况对非法营运行为予以处罚的对象是人，而不是车。因此，不能简单地把在机场等地拉客等“黄牛”行为认为只是公安机关的职责所在，而不关运管部门什么事。二、对非法营运行为的整治，机场公安有配合的义务。《中华人民共和国道路运输管理条例》（国务院令第406号 2004年4月30日发布 行政法规）规定，道路运输管理，包括客运出租汽车管理，其主管部门是道路运输管理部门。该条例第六十四条规定，“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处3万元以上10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”该条文所述的“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的行为”即我们通常所指的非法营运行为。据此可见，维护机场、车站等地营运秩序，打击非法营运行为，这是运管部门的法定职责，运管部门应切实承担起打击非法营运行为的责任。但是，运管在单独执法过程中，经常遇到有的乘客不配合，拒绝提供证人证言，有的拉客者为了逃避责任不愿说出真相等情况，取证方面存在相当大得难度，这时必须借助公安机关的联合执法才能加大执法力度，取得较好效果。《条例》中“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，没有公安机关的侦查认定，更是无从谈起，沦为一句空话。在一些地方性法规中，也明确了公安有配合的义务。《杭州市道路交通安全管理条例》（2007年10月31日杭州市第十一届人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过 2008年5月1日实施 地方性法规）第四十九条规定，驾驶机动车或者非机动车从事非法营运的，由道路运输管理机构予以处罚，公安机关应当予以配合。三、公安机关对违反治安管理行为有独立的行政处罚权，但是处罚力度相对较小。如对制止、劝阻等管理行为不服从的，或者纠缠旅客甚至强行拉客的，堵塞通道的拉客者，公安机关应主动依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”，“处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。公安机关的处罚，相对于运管部门对“黑车”动辄上万的处罚，震慑力相对小得多，多数“黑车”经营者宁可被公安机关当做普通的“黄牛”拘留几日，也不愿被运管部门处罚付出上万元的罚金。综上所述，在“黄牛”整治问题上，公安机关和运管部门的职责是交叉的，密切不可细分的，双发割裂开来金星独立的执法，或是处罚力度偏小，或是执法力度偏小，缺少威慑作用，势必达不到理想的效果。那么怎样才能准确把握机场各部门在整治“黄牛”行动中的作用呢？
　　一、群策群力，积极履行职责
　　1.开展联合维护秩序行动。机场候机楼管理部门作为候机楼的业主单位，应切实担负起机场“黄牛”整治的职责。候机楼派出所民警会同候机楼管理部、运管工作人员带领本部门协警、保安公司保安对国际、国内到达厅及高架桥上下进行24小时不间断重点巡逻，联合维护秩序。
　　2.加强交通管理力度，挤压违法空间。如进一步明确设置交通指示牌，候机楼高架桥明确禁止接客，尤其是禁止出租车空车上高架桥；对在机场内各条道路上尤其是1号路等路段违法停车以及在高架桥上的非法营运车辆进行重点管理，交通警察除对其交通违法行为进行处罚外，对发现的非法营运的人、车，移交机场运管所处理。
　　3.发挥各部门联合作用，净化机场停车场环境。利用公安信息化优势，与候机楼管理部密切配合，掌握重点人、重点车的动向，发现可疑情况，立即向运管部门报告，不给“黄牛”留死角。
　　4.依法打击，从严查处。对不服从管理的，或者纠缠旅客甚至强行拉客，堵塞通道等扰乱公共场所或单位秩序的违反治安管理行为，依法坚决予以查处。
　　二、机场公安加强与机场运管部门的合作配合
　　机场公安作为工作密切相关的行政执法机关，应与机场运管部门密切配合，联合执法，形成合力，以达到整治“黄牛”行动的最佳效果。除对发现的“黄牛”及出租车驾驶员的违反治安管理行为依法处理外，对在工作中发现的非法营运行为的人、车以及违法嫌疑线索及时移交、报告运管部门处理。
　　三、加强候机楼及高架桥管理
　　机场候机楼管理部门系候机楼的业主单位，应当为旅客提供优质服务，如设置便利车道，方便旅客乘坐合法交通工具；候机楼内外指示标志明确，进行温馨提示，引导旅客不乘坐可能影响自身利益的不合法车辆；加强对候机楼及停车场的管理，若发现拉客者，进行劝阻，制止，驱赶，出现不服从管理等治安违法行为时，立即报警，一旦发现非法营运车辆立即报告运管部门等等。为了杜绝非法营运车辆及违反规定的出租车上高架桥揽客，各地可参考上海虹桥机场对候机楼高架桥在出发航班结束后予以关闭的模式。具体做法是：在高架桥上桥口设置移动式栅栏或升降杆，每日在出发航班结束后（或晚上零点左右）开始进行封闭，设置专门保安岗位进行管理，同时可设置一岗亭，封闭至到达航班结束时重新开放高架桥。为了巩固整治机场“黄牛”行动的成果，机场交通管理委员会应积极进行调查研究，在机场内整合各部门力量，建立长效机制，确保“黄牛”现象不反弹。笔者相信，只要机场各部门各司其职，依法履职，齐心协力，密切配合，一定能取得整治“黄牛”行动的胜利。
　　作者简介：袁奔科（1985—），男，籍贯，浙江諸暨，职称：副主任科员，学历：研究生，研究方向：公共管理。