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【摘 要】法治是治理国家和管理社会的基本方式，应当用法治思维和法治方式处理改革、发展、解纷、维稳中的棘手问题。当前中国的社会矛盾化解，应当坚持法治原则；基本权利保障原则；依法有序原则；调解与审判相结合的原则；法、理、情相结合，法律效果与社会效果相统一的原则和预防为先等六项原则。
【关键词】法治思维；社会矛盾化解；法律原则
基金项目：2011年度中国法学会部级法学研究重大立项课题：社会管理的法治化研究
马克思主义基本理论认为，社会矛盾无时不在，无处不在。所以，一个社会有矛盾原本是很正常的事情。但是，任何事情都有其限度，社会矛盾如果超出了一定的范围，社会就会出现大的动荡。因此，依据什么样的法律原则开展矛盾化解，如何通过积极有效的社会矛盾化解工作，把社会纠纷控制在合理范围内，是广大政法工作者应当深入思考和认真研究的基本问题。法律的基本任务之一，就是制度化地化解社会矛盾。十八大报告指出，“法治是治理国家和管理社会的基本方式”；“要用法治思维和法治方式处理改革、发展、解纷、维稳中的棘手问题”。十八大报告启示我们，社会矛盾化解工作必须坚持法治的基本原则，在法治的柜架内寻求应对之策。
当然，这里有一个前提性问题，即，怎么就算把社会矛盾化解了？按照什么基本标准评判和考核哩？判定社会矛盾得到有效化解应当有三项基本标准：（1）法律标准。即，要有利于促进国家法治的形成，有利于民众依法办事风尚的形成。（2）社会标准。即从民众的心理可接受度的标准来衡量，矛盾的化解要得到老百姓的内心认同。（3）时间标准。即对于社会矛盾的化解，不是一时一事，而是从长远来讲的。例如，有的地方为了平息上访，花钱买平安，超出法律标准去补偿，去堵嘴，实际上引发了更大的社会问题。也就是说，对于一个矛盾的化解，不仅要看它本身是不是得到平息，还要看在社会矛盾化解中，有没有带来新的问题，有没有带来更大的不良效应。上述三个基本标准之间，法律标准应当成为主要标准。当然，化解社会矛盾，是一项系统工程。因此，需要整个社会全力配合与协同。需要将治标与治本结合起来，将经济发展与财富合理分配结合起来、将制度设计与法律实施结合起来、将规范官员职务行为与引导民众依法合理表达诉求结合起来。
社会矛盾化解应坚持哪些原则，理论上并没有绝对的标准。结合当前的中国实际，我们认为当前我国的社会矛盾化解，必须坚持以下几个原则：
一、法治原则
法治既是我国的基本治国方略，也应当是化解社会矛盾的根本性、指导性原则。十八大报告明确指出，“法治是治理国家和管理社会的基本方式”；“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。“无论是深化改革还是推动发展，也不论是化解矛盾还是维护稳定，都不得以任何借口以言代法、以权压法、徇私枉法，都应当以法治思维进行谋划和决策，都必须以法治方式进行决断和处理”。如何具体理解化解社会矛盾中的法治原则？这一原则的内容很广泛，我个人认为，坚持法治原则，至少应当做到：（1）广大领导干部，必须具备法治思维。掌握权力的人，要知道有所敬畏，要知道自己的权力是有界限的，不能盲目自信，不能认为自己无所不能，不能无法无天。不得在法外行使权力、不得无视法定的条件行使职权。（2）按规矩办事。就是要按法律程序办事，不得任意减损或增加法定的步骤和方式，不得随意颠倒法定程序的顺序，不得无视法律的形式或标准，不得随意违背法律的期间规定和时间要求。（3）绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。（4）我们中华民族，必须牢记文革的教训，必须注重法律制度的建设和制度的严格实施。正如小平同志所说，还是制度靠得住些。
二、基本权利保障原则
去年，中央宣布由中国特色的社会主义法律体系已然形成，对这一结论，我们如何正确理解？必须认识到，有中国特色社会主义法律体系的形成，主要是从市场经济建设法律体系构建的角度来讲的。改革开放以来，我国的经济立法一直呈飙升趋势，而社会立法则远远落后于经济立法。统计显示，在全国人大常委会的立法中，经济类立法107件，而社会法立法仅17件。但在公共教育、就业服务、基本住房保障、基本医疗、社会管理等方面的制度规定还不十分完善。
十八大报告指出，要“加强重点领域立法”，如何理解？当前我们立法的重点领域，应当是社会保障领域。十八大报告指出，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。所以，在法治建设的理念和法律制度的设计中，应当多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，使改革发展成果更多、更公平地惠及全省人民，保证老百姓过上更好生活。这里面，还有一个如何树立和调整发展观的问题。（1）以往，一些同志对于“发展”一词的理解过于狭隘，仅仅限于经济增长的GDP概念。胡总书记指出，科学发展观则重点强调能够促进经济社会和人的全面发展，应当能够“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。（2）发展的目的，不是仅仅是为了谋取政绩。发展的第一要务，应当是为了保障社会安全、改善人民生活、增进社会福祉、促进社会公平正义。（3）克服单向的发展观，确保改革、发展、稳定目标的同步顺利实现。对基层政府来讲，没有地方立法权。
但是，地方政府有财政支配权，政府在政策制定的时候，应当考虑到对民众基本权利的倾斜保障，这也是一个社会从根本上减少社会矛盾，预防和减少极端事件的发生最为有效的根本性举措。 三、依法有序原则
其一，依法有序首先要求依法行政。依法行政要求合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。2010年8月27日，温家宝总理在全国依法行政工作会议上指出，依法行政是建设法治政府的核心。这是发展社会主义市场经济的必然要求，是促进社会公平正义的基本保证，是政治体制改革的组成部分，是反腐败的重要举措。依法治国的核心和落脚点是依法行政、依法治权、依法治官，而不是依法管理、治理和压制老百姓。为此，应当减少公权力、扩大私权利。如自从2001年以来，国务院已先后五次取消和调整行政审批项目，加上2012年8月22日宣布取消和调整的314项，国务院十年来分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有项目总数的69.3%。今年的改革重点针对的是投资领域、社会事业和非行政许可审批项目，特别是对涉及实体经济、小微企业发展、民间投资等方面的审批项目进行了清理，目的就是为改革松绑，还权利于市场。当然，在大幅减少审批项目的同时，要求政府必须加大对于市场的监管。轻审批、重监管，是未来政府行政管理发展的一大趋势。国家压缩行政审批事项，反映出来的行政改革和发展思路和信息是，政府部门在调控经济发展中，应当注意做到有所为、有所不为：（1）政府部门不应当直接去组织融资和操办项目；（2）不能违法设定行政许可和市场准入，不能对个别企业实行政策倾斜，对于市场管理，应当遵循“非禁即入”的原则；（3）尽量减少或避免直接补贴生产方。 当然，政府在大幅减少审批项目的同时，要求政府必须加大对于市场的监管，轻审批、重监管，是未来政府行政管理发展的一大趋势。
其二，依法有序要求树立司法的权威。当前，人民法院执法办案任务越来越重，人民群众对司法的要求越来越高，司法环境更加复杂，司法公信力受到严峻挑战，司法权威被漠视、被挑战的事情屡有发生。司法失去权威，民众必将寻求司法之外的，甚至是非理性、暴力的途径来表达诉求，最终会导致社会矛盾激化、失控，增加政府维稳的成本。提高司法公信力，不仅需要排除外部的不当干扰，也需要司法机关本身的不断职业化、专业化、现代化，依法惩治司法腐败。当前，诉讼案件大量涌入法院，一些人有许多顾虑。其实，我们应当从正面认识到，大量案件涌入法院，至少表明，社会公众对于法院还是信赖的，不能片面认为这是坏事情。对行政机关来讲，尤其是地方政府来讲，一定要尊重法院判决，树立法院权威，才符合社会需求，相反，如果采取堵、压等方式来压制老百姓的诉求，只会导致社会矛盾更加激化。
其三，正确理解和对待信访，依法有序引导民众通过合法的途径表达诉求。信访是党和政府联系人民群众的重要桥梁和纽带。但当前一部分干部不能正理解和对待信访制度，少部分干部对于一些不合理的诉求，甚至是无理的诉求，不能严格依法办事，而是采取了息事宁人的做法。从长远来看，类似做法不仅不能够有效合理化解矛盾，而且还可能导致司法制度的危机。信访中的诉求多是利益诉求，非政治诉求，的确应当认真合理对待，应依法保证公民的信访权利，确保信访渠道畅通有效。但实践中，也出现了缠访、闹访甚至是无理上访的情形，甚至一些案件已经通过诉讼解决完了，但当事人还是继续上访，试图通过上访谋取非法利益等情形。因此，应当准确合理理解信访制度。（1）人民群众的依法维权观念需要加强。很多人的权益受到侵犯的时候，片面认为只要取得领导干部的干预，权利就会得到维护。其中的部分原因在于：在政府的决策源头上，不能依法办事。如拆迁安置补偿，经常发生的问题是，能闹的，就拿的多，结果给群众形成了错误的舆论导向。（2）部分领导干部对待信访的方式应当改变，对待信访案件重点应当通过法律程序解决。一些矛盾激化到后期，往往就会有领导出面，通过法外补偿等方式解决问题，实际上是花钱买平安，但却破坏了法治。一些官员为了保乌纱帽，“花钱买稳定”的做法，最终导致的结果是，谁闹得多，谁得到的利益多，导致信访人数越来越多，甚至出现了以行政权改变司法权的情形。很多当事人也从这个过程中尝到了甜头，上访、信访、闹访，也成为了很多人的谋生路。这表明，不经法律程序的进行违规补偿、超越合法权益进行补偿，就会起到很不好的社会示范效应。（3）探索上访听证制度，积极化解上访难题。尤其是，要多吸收老百姓、专家，参与信访听证。自2010年起，陕西省纪委监察厅在全省范围内推行了信访听证终结制度。针对信访纠纷，通过调查事实、采用听证方法，借助公共舆论力量，消除疑问、讲明道理、依法处理，促使当事人终结信访行为。对涉及政策法律问题的，侧重邀请相关专业部门人员参加；对涉及个人利益纠纷的，侧重邀请作风正派、处事公道、德高望重的人员参加；对涉及民愿民意问题的，侧重邀请人大代表、政协委员、行风监督员、特邀监察员参加。信访听证终结制度，拓宽了解决基层信访问题的方式和途径，促进了疑难复杂信访问题及时处理到位，有效防止了重复访、越级访的延续和升级。截止2012年4月，全省各级纪检监察机关共实施信访听证终结517起，无一出现反复。 信访听证制度的经验值得继续探索，并在总结经验的基础上大力推广。
其四，依法有序应做到程序正当。“法治与人治的区别并不在于要不要人的能动性，而在于这种能动性是否只在严格的规则、程序和职业技术中发挥”。 中国法律传统上重实体、轻程序，但实际上程序的价值异常重大。经济学上有一个原理，就是切蛋糕的原理，即“切蛋糕的人最后一个拿”，这一原理，反映的就是程序的重要性。程序的价值不仅在于它能够保证实体正义的实现，更重要的是可以为程序的参与者提供表达自己意志的机会与权利，使当事人都毫无例外地拥有平等的表达权利与机会，使法律结果能够更容易被当事人接受。而程序不合法，则意味着行政行为、司法违法。
四、调解与审判相结合的原则
当前我国的案件数量急剧增加，政法机关一方面应充分发挥人民调解、综合治理等各种社会力量的作用，努力把矛盾纠纷化解在前端环节；另一方面，对进入司法渠道的民商事纠纷，坚持“调解优先、调判结合”，最大限度地减少不和谐因素，最大限度地增加和谐因素。调解处理纠纷的做法，在中国源远流长。近年来中国法学界有人主张引进“恢复性司法”，认为这是西方处理纠纷的很好的制度，我们细致研究了“恢复性司法”的内容，发现其实不新鲜，其实就是我们的传统的调解、社区工作等做法。中国古代有悠久的和解法律文化传统。中国古人崇尚讲天理、讲人情、求和合的社会秩序理念、推行礼法并举的社会治理策略，注重运用体系化与多样化的调解方式。如在汉代，即选任老有修行、能率众为善者主持调解；唐代基层分设乡正、里正与村正，负责地方治安，并有权处理轻微的刑事案件和田土、婚姻等民事案件。至两宋，随着民事纠纷的增多，调解呈现制度化的趋势。明清时期，调解体系已臻于完善。中国古代的调解大致可分为民间调解、官府调解和官批民调三种模式。陕甘宁边区对调解、和解制度的给予了大力的继承、创新和实践。陕甘宁边区的和解、调解制度，是中国共产党人和陕甘宁边区人民群众继承历史传统所创造的解决民事纠纷和刑事案件的独特方式，也是中国共产党人对于人类法治实践和经验的重要贡献。陕甘宁边区创立的一些列和解、调解的理论、观念和制度，对于今天中国的法治建设，仍具有重大的启迪意义。 新形势下，创新人民调解的具体做法，是时代的要求。近年来，深圳市福田区区委区政府，开拓创新社会矛盾化解工作，利用辖区丰富的律师服务资源，通过招投标向有资质的律师事务所购买法律服务，借助律师的专业力量开展人民调解服务， 社会效果良好，是值得借鉴的一种社会管理创新性做法。
不仅民事中我们要推行调解，而且我们也要合理推行刑事和解。（1）刑事和解要符合公平理念。很多民众和理论工作者认为，刑事和解是“以钱赎罪”、“花钱买刑”，认为刑事和解有违刑事法律的公平性，对有钱人有利，于穷人不利，容易造成刑法适用上的不公平。我个人认为，这种观点根据并不充分，只能说明持此论者对公平、公正的理解上存在偏狭。这种观点以抽象的公平观来否定刑事和解实践的有效性与合理性，会直接剥夺被害人获取民事赔偿的可能性，会制造事实上的更大社会不公平，制造新的社会矛盾，弊大于利。需要说明的是，因经济条件不同而导致的刑事和解结果上的差异，可以通过完善相关制度而平抑、缩小。如适用附条件不起诉；推行暂缓赔偿和分期赔偿，使暂时无力赔偿的加害人也可以适用和解程序；积极探索除金钱赔偿之外其他的补偿方式，如设立社区服务令、公益劳动等方式，使加害人能够通过劳动换取被害人和社区的宽恕和谅解。（2）刑事和解可适用于重罪案件。反对重罪案件和解者的主要理由是：重罪案件的刑事和解缺乏运作的法理逻辑根据，违背了罪刑法定原则，超越了能动司法允许的合理限度，转移了国家对犯罪的发生本应承担的社会集体罪责，而且潜藏着司法腐败的巨大危险。但是，越是严重的刑事犯罪，对被害人的侵害就越严重。相应的，更应肯定重罪案件中被害人获取赔偿、与加害人进行和解的合理性。如果重罪案件中加害人对被害人进行了积极的赔偿，悔罪认罪，取得被害人的宽恕，说明其行为对被害人造成的利益侵害在一定程度上得到了修复，社会危害性的评价也有所减轻。这一结果符合司法化解社会矛盾和恢复人际关系的原初目的，因此，应当尊重加害人的努力和被害人的和解意愿，并在量刑中加以体现。（3）刑事和解不应损害被害人的合法权益。联合国大会为了加强对受害人的权利保障，专门通过了《为罪行和滥用权利行为受害者取得公理的基本原则宣言》。未来，被害人诉讼权利的强化、刑事附带民事诉讼制度的完善、犯罪被害人的国家补偿、社会组织对被害人的心理康复和救助等，都是保障被害人权益的可行办法。但在当前，允许刑事和解是保障被害人权利的最有效机制。
“大调解”的总方向总体是正确的。但是也应注意，调解优先不等同于只能调不能判，调解应当基于自愿，不能不分是非、抹稀泥。
五、法、理、情相结合，法律效果与社会效果相统一的原则
中国文化从思维上重内容轻形式。中国人常说的“情”至少有三层意思，一是指“情感”，它是与逻辑相对的概念；二是指道德意义上的“情理”，是一种常识性的正义的感觉；三是指与法律相对应的“事实”，如法律上经常所讲的“情节”。 古代司法官员断案的基本方法是“衡情度理”，把法律与事实揉合在一起，每个案件在处理时，除了遵循一般性规则，还充分考虑事实的个别性和特殊性。
把天理、国法、人情有机结合，坚持“恭行天理、执法原情”的文化传统在当前依然具有现实意义。现在有些判决要么法律依据适用不准，要么说理不清，要么让民众从感情上难以接受。出现这种问题的根本原因不仅仅在于执法、司法人员的业务能力有所欠缺，还在有的人于机械执法（司法），无法实现法、理、情的在司法中的融会贯通。理解了法、理、情相结合的内涵，有利于政法干警在工作中做到法律效果与社会效果、形式正义与实质正义的统一。
当然，审判人员要始终坚持法律效果与社会效果的统一，在法律之内寻求社会效果。要全面的把握相关的法律规定，善于掌握法律的精神实质，按照既定的、科学的规则解释和适用法律，正确合理的解决规范冲突，积极能动的填补法律的漏洞。审判人员要坚持走群众路线，培养敬业精神，不能就案办案，机械办案，要把法律吃透，把案情和问题吃透。
六、预防（预警）为先的原则
有效的预防、减少矛盾，具有更为重要的积极意义。贯彻预警为先的原则，目前已经有很多具体有效的做法。如在社会矛盾预防方面，浙江诸暨市的枫桥经验在这方面做的很好。他们提出了很有创意的“四前工作法”：即组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前 的工作方法。从排查调处各类小矛盾、小纠纷做起，坚持抓源头、抓苗头，基本达到了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的效果，有力地维护了社会稳定。
党的十八大报告指出，要“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。这一主战为建立创新预警为先的原则，提供了新的思路。建立健全重大决策社会稳定风险评估机制，有助于扩大社情民意的反映渠道，从源头上避免和减少损害群众利益现象的发生，这也是对于维稳思路的一大创新。既往，政府决策主要基于发展经济的目的进行决策。以后，凡是涉及到征地、房屋拆迁、养老、公司改革、企业排污等重大项目、重大事项、重大决策，凡是未经过社会稳定风险评估的，不应再颁发项目许可证。即，对于那些可能引发群体性事件的重大建设工程，应当积极探索将社会稳定风险评估纳入重大项目的决策中，通过社会稳定风险评估，积极预防和化解影响社会稳定的各种风险。
【作者简介】贾 宇，西北政法大学校长、教授、博士生导师。
【关键词】法治思维；社会矛盾化解；法律原则
基金项目：2011年度中国法学会部级法学研究重大立项课题：社会管理的法治化研究
马克思主义基本理论认为，社会矛盾无时不在，无处不在。所以，一个社会有矛盾原本是很正常的事情。但是，任何事情都有其限度，社会矛盾如果超出了一定的范围，社会就会出现大的动荡。因此，依据什么样的法律原则开展矛盾化解，如何通过积极有效的社会矛盾化解工作，把社会纠纷控制在合理范围内，是广大政法工作者应当深入思考和认真研究的基本问题。法律的基本任务之一，就是制度化地化解社会矛盾。十八大报告指出，“法治是治理国家和管理社会的基本方式”；“要用法治思维和法治方式处理改革、发展、解纷、维稳中的棘手问题”。十八大报告启示我们，社会矛盾化解工作必须坚持法治的基本原则，在法治的柜架内寻求应对之策。
当然，这里有一个前提性问题，即，怎么就算把社会矛盾化解了？按照什么基本标准评判和考核哩？判定社会矛盾得到有效化解应当有三项基本标准：（1）法律标准。即，要有利于促进国家法治的形成，有利于民众依法办事风尚的形成。（2）社会标准。即从民众的心理可接受度的标准来衡量，矛盾的化解要得到老百姓的内心认同。（3）时间标准。即对于社会矛盾的化解，不是一时一事，而是从长远来讲的。例如，有的地方为了平息上访，花钱买平安，超出法律标准去补偿，去堵嘴，实际上引发了更大的社会问题。也就是说，对于一个矛盾的化解，不仅要看它本身是不是得到平息，还要看在社会矛盾化解中，有没有带来新的问题，有没有带来更大的不良效应。上述三个基本标准之间，法律标准应当成为主要标准。当然，化解社会矛盾，是一项系统工程。因此，需要整个社会全力配合与协同。需要将治标与治本结合起来，将经济发展与财富合理分配结合起来、将制度设计与法律实施结合起来、将规范官员职务行为与引导民众依法合理表达诉求结合起来。
社会矛盾化解应坚持哪些原则，理论上并没有绝对的标准。结合当前的中国实际，我们认为当前我国的社会矛盾化解，必须坚持以下几个原则：
一、法治原则
法治既是我国的基本治国方略，也应当是化解社会矛盾的根本性、指导性原则。十八大报告明确指出，“法治是治理国家和管理社会的基本方式”；“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。“无论是深化改革还是推动发展，也不论是化解矛盾还是维护稳定，都不得以任何借口以言代法、以权压法、徇私枉法，都应当以法治思维进行谋划和决策，都必须以法治方式进行决断和处理”。如何具体理解化解社会矛盾中的法治原则？这一原则的内容很广泛，我个人认为，坚持法治原则，至少应当做到：（1）广大领导干部，必须具备法治思维。掌握权力的人，要知道有所敬畏，要知道自己的权力是有界限的，不能盲目自信，不能认为自己无所不能，不能无法无天。不得在法外行使权力、不得无视法定的条件行使职权。（2）按规矩办事。就是要按法律程序办事，不得任意减损或增加法定的步骤和方式，不得随意颠倒法定程序的顺序，不得无视法律的形式或标准，不得随意违背法律的期间规定和时间要求。（3）绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。（4）我们中华民族，必须牢记文革的教训，必须注重法律制度的建设和制度的严格实施。正如小平同志所说，还是制度靠得住些。
二、基本权利保障原则
去年，中央宣布由中国特色的社会主义法律体系已然形成，对这一结论，我们如何正确理解？必须认识到，有中国特色社会主义法律体系的形成，主要是从市场经济建设法律体系构建的角度来讲的。改革开放以来，我国的经济立法一直呈飙升趋势，而社会立法则远远落后于经济立法。统计显示，在全国人大常委会的立法中，经济类立法107件，而社会法立法仅17件。但在公共教育、就业服务、基本住房保障、基本医疗、社会管理等方面的制度规定还不十分完善。
十八大报告指出，要“加强重点领域立法”，如何理解？当前我们立法的重点领域，应当是社会保障领域。十八大报告指出，“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点”，要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。所以，在法治建设的理念和法律制度的设计中，应当多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，使改革发展成果更多、更公平地惠及全省人民，保证老百姓过上更好生活。这里面，还有一个如何树立和调整发展观的问题。（1）以往，一些同志对于“发展”一词的理解过于狭隘，仅仅限于经济增长的GDP概念。胡总书记指出，科学发展观则重点强调能够促进经济社会和人的全面发展，应当能够“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。（2）发展的目的，不是仅仅是为了谋取政绩。发展的第一要务，应当是为了保障社会安全、改善人民生活、增进社会福祉、促进社会公平正义。（3）克服单向的发展观，确保改革、发展、稳定目标的同步顺利实现。对基层政府来讲，没有地方立法权。
但是，地方政府有财政支配权，政府在政策制定的时候，应当考虑到对民众基本权利的倾斜保障，这也是一个社会从根本上减少社会矛盾，预防和减少极端事件的发生最为有效的根本性举措。 三、依法有序原则
其一，依法有序首先要求依法行政。依法行政要求合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。2010年8月27日，温家宝总理在全国依法行政工作会议上指出，依法行政是建设法治政府的核心。这是发展社会主义市场经济的必然要求，是促进社会公平正义的基本保证，是政治体制改革的组成部分，是反腐败的重要举措。依法治国的核心和落脚点是依法行政、依法治权、依法治官，而不是依法管理、治理和压制老百姓。为此，应当减少公权力、扩大私权利。如自从2001年以来，国务院已先后五次取消和调整行政审批项目，加上2012年8月22日宣布取消和调整的314项，国务院十年来分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有项目总数的69.3%。今年的改革重点针对的是投资领域、社会事业和非行政许可审批项目，特别是对涉及实体经济、小微企业发展、民间投资等方面的审批项目进行了清理，目的就是为改革松绑，还权利于市场。当然，在大幅减少审批项目的同时，要求政府必须加大对于市场的监管。轻审批、重监管，是未来政府行政管理发展的一大趋势。国家压缩行政审批事项，反映出来的行政改革和发展思路和信息是，政府部门在调控经济发展中，应当注意做到有所为、有所不为：（1）政府部门不应当直接去组织融资和操办项目；（2）不能违法设定行政许可和市场准入，不能对个别企业实行政策倾斜，对于市场管理，应当遵循“非禁即入”的原则；（3）尽量减少或避免直接补贴生产方。 当然，政府在大幅减少审批项目的同时，要求政府必须加大对于市场的监管，轻审批、重监管，是未来政府行政管理发展的一大趋势。
其二，依法有序要求树立司法的权威。当前，人民法院执法办案任务越来越重，人民群众对司法的要求越来越高，司法环境更加复杂，司法公信力受到严峻挑战，司法权威被漠视、被挑战的事情屡有发生。司法失去权威，民众必将寻求司法之外的，甚至是非理性、暴力的途径来表达诉求，最终会导致社会矛盾激化、失控，增加政府维稳的成本。提高司法公信力，不仅需要排除外部的不当干扰，也需要司法机关本身的不断职业化、专业化、现代化，依法惩治司法腐败。当前，诉讼案件大量涌入法院，一些人有许多顾虑。其实，我们应当从正面认识到，大量案件涌入法院，至少表明，社会公众对于法院还是信赖的，不能片面认为这是坏事情。对行政机关来讲，尤其是地方政府来讲，一定要尊重法院判决，树立法院权威，才符合社会需求，相反，如果采取堵、压等方式来压制老百姓的诉求，只会导致社会矛盾更加激化。
其三，正确理解和对待信访，依法有序引导民众通过合法的途径表达诉求。信访是党和政府联系人民群众的重要桥梁和纽带。但当前一部分干部不能正理解和对待信访制度，少部分干部对于一些不合理的诉求，甚至是无理的诉求，不能严格依法办事，而是采取了息事宁人的做法。从长远来看，类似做法不仅不能够有效合理化解矛盾，而且还可能导致司法制度的危机。信访中的诉求多是利益诉求，非政治诉求，的确应当认真合理对待，应依法保证公民的信访权利，确保信访渠道畅通有效。但实践中，也出现了缠访、闹访甚至是无理上访的情形，甚至一些案件已经通过诉讼解决完了，但当事人还是继续上访，试图通过上访谋取非法利益等情形。因此，应当准确合理理解信访制度。（1）人民群众的依法维权观念需要加强。很多人的权益受到侵犯的时候，片面认为只要取得领导干部的干预，权利就会得到维护。其中的部分原因在于：在政府的决策源头上，不能依法办事。如拆迁安置补偿，经常发生的问题是，能闹的，就拿的多，结果给群众形成了错误的舆论导向。（2）部分领导干部对待信访的方式应当改变，对待信访案件重点应当通过法律程序解决。一些矛盾激化到后期，往往就会有领导出面，通过法外补偿等方式解决问题，实际上是花钱买平安，但却破坏了法治。一些官员为了保乌纱帽，“花钱买稳定”的做法，最终导致的结果是，谁闹得多，谁得到的利益多，导致信访人数越来越多，甚至出现了以行政权改变司法权的情形。很多当事人也从这个过程中尝到了甜头，上访、信访、闹访，也成为了很多人的谋生路。这表明，不经法律程序的进行违规补偿、超越合法权益进行补偿，就会起到很不好的社会示范效应。（3）探索上访听证制度，积极化解上访难题。尤其是，要多吸收老百姓、专家，参与信访听证。自2010年起，陕西省纪委监察厅在全省范围内推行了信访听证终结制度。针对信访纠纷，通过调查事实、采用听证方法，借助公共舆论力量，消除疑问、讲明道理、依法处理，促使当事人终结信访行为。对涉及政策法律问题的，侧重邀请相关专业部门人员参加；对涉及个人利益纠纷的，侧重邀请作风正派、处事公道、德高望重的人员参加；对涉及民愿民意问题的，侧重邀请人大代表、政协委员、行风监督员、特邀监察员参加。信访听证终结制度，拓宽了解决基层信访问题的方式和途径，促进了疑难复杂信访问题及时处理到位，有效防止了重复访、越级访的延续和升级。截止2012年4月，全省各级纪检监察机关共实施信访听证终结517起，无一出现反复。 信访听证制度的经验值得继续探索，并在总结经验的基础上大力推广。
其四，依法有序应做到程序正当。“法治与人治的区别并不在于要不要人的能动性，而在于这种能动性是否只在严格的规则、程序和职业技术中发挥”。 中国法律传统上重实体、轻程序，但实际上程序的价值异常重大。经济学上有一个原理，就是切蛋糕的原理，即“切蛋糕的人最后一个拿”，这一原理，反映的就是程序的重要性。程序的价值不仅在于它能够保证实体正义的实现，更重要的是可以为程序的参与者提供表达自己意志的机会与权利，使当事人都毫无例外地拥有平等的表达权利与机会，使法律结果能够更容易被当事人接受。而程序不合法，则意味着行政行为、司法违法。
四、调解与审判相结合的原则
当前我国的案件数量急剧增加，政法机关一方面应充分发挥人民调解、综合治理等各种社会力量的作用，努力把矛盾纠纷化解在前端环节；另一方面，对进入司法渠道的民商事纠纷，坚持“调解优先、调判结合”，最大限度地减少不和谐因素，最大限度地增加和谐因素。调解处理纠纷的做法，在中国源远流长。近年来中国法学界有人主张引进“恢复性司法”，认为这是西方处理纠纷的很好的制度，我们细致研究了“恢复性司法”的内容，发现其实不新鲜，其实就是我们的传统的调解、社区工作等做法。中国古代有悠久的和解法律文化传统。中国古人崇尚讲天理、讲人情、求和合的社会秩序理念、推行礼法并举的社会治理策略，注重运用体系化与多样化的调解方式。如在汉代，即选任老有修行、能率众为善者主持调解；唐代基层分设乡正、里正与村正，负责地方治安，并有权处理轻微的刑事案件和田土、婚姻等民事案件。至两宋，随着民事纠纷的增多，调解呈现制度化的趋势。明清时期，调解体系已臻于完善。中国古代的调解大致可分为民间调解、官府调解和官批民调三种模式。陕甘宁边区对调解、和解制度的给予了大力的继承、创新和实践。陕甘宁边区的和解、调解制度，是中国共产党人和陕甘宁边区人民群众继承历史传统所创造的解决民事纠纷和刑事案件的独特方式，也是中国共产党人对于人类法治实践和经验的重要贡献。陕甘宁边区创立的一些列和解、调解的理论、观念和制度，对于今天中国的法治建设，仍具有重大的启迪意义。 新形势下，创新人民调解的具体做法，是时代的要求。近年来，深圳市福田区区委区政府，开拓创新社会矛盾化解工作，利用辖区丰富的律师服务资源，通过招投标向有资质的律师事务所购买法律服务，借助律师的专业力量开展人民调解服务， 社会效果良好，是值得借鉴的一种社会管理创新性做法。
不仅民事中我们要推行调解，而且我们也要合理推行刑事和解。（1）刑事和解要符合公平理念。很多民众和理论工作者认为，刑事和解是“以钱赎罪”、“花钱买刑”，认为刑事和解有违刑事法律的公平性，对有钱人有利，于穷人不利，容易造成刑法适用上的不公平。我个人认为，这种观点根据并不充分，只能说明持此论者对公平、公正的理解上存在偏狭。这种观点以抽象的公平观来否定刑事和解实践的有效性与合理性，会直接剥夺被害人获取民事赔偿的可能性，会制造事实上的更大社会不公平，制造新的社会矛盾，弊大于利。需要说明的是，因经济条件不同而导致的刑事和解结果上的差异，可以通过完善相关制度而平抑、缩小。如适用附条件不起诉；推行暂缓赔偿和分期赔偿，使暂时无力赔偿的加害人也可以适用和解程序；积极探索除金钱赔偿之外其他的补偿方式，如设立社区服务令、公益劳动等方式，使加害人能够通过劳动换取被害人和社区的宽恕和谅解。（2）刑事和解可适用于重罪案件。反对重罪案件和解者的主要理由是：重罪案件的刑事和解缺乏运作的法理逻辑根据，违背了罪刑法定原则，超越了能动司法允许的合理限度，转移了国家对犯罪的发生本应承担的社会集体罪责，而且潜藏着司法腐败的巨大危险。但是，越是严重的刑事犯罪，对被害人的侵害就越严重。相应的，更应肯定重罪案件中被害人获取赔偿、与加害人进行和解的合理性。如果重罪案件中加害人对被害人进行了积极的赔偿，悔罪认罪，取得被害人的宽恕，说明其行为对被害人造成的利益侵害在一定程度上得到了修复，社会危害性的评价也有所减轻。这一结果符合司法化解社会矛盾和恢复人际关系的原初目的，因此，应当尊重加害人的努力和被害人的和解意愿，并在量刑中加以体现。（3）刑事和解不应损害被害人的合法权益。联合国大会为了加强对受害人的权利保障，专门通过了《为罪行和滥用权利行为受害者取得公理的基本原则宣言》。未来，被害人诉讼权利的强化、刑事附带民事诉讼制度的完善、犯罪被害人的国家补偿、社会组织对被害人的心理康复和救助等，都是保障被害人权益的可行办法。但在当前，允许刑事和解是保障被害人权利的最有效机制。
“大调解”的总方向总体是正确的。但是也应注意，调解优先不等同于只能调不能判，调解应当基于自愿，不能不分是非、抹稀泥。
五、法、理、情相结合，法律效果与社会效果相统一的原则
中国文化从思维上重内容轻形式。中国人常说的“情”至少有三层意思，一是指“情感”，它是与逻辑相对的概念；二是指道德意义上的“情理”，是一种常识性的正义的感觉；三是指与法律相对应的“事实”，如法律上经常所讲的“情节”。 古代司法官员断案的基本方法是“衡情度理”，把法律与事实揉合在一起，每个案件在处理时，除了遵循一般性规则，还充分考虑事实的个别性和特殊性。
把天理、国法、人情有机结合，坚持“恭行天理、执法原情”的文化传统在当前依然具有现实意义。现在有些判决要么法律依据适用不准，要么说理不清，要么让民众从感情上难以接受。出现这种问题的根本原因不仅仅在于执法、司法人员的业务能力有所欠缺，还在有的人于机械执法（司法），无法实现法、理、情的在司法中的融会贯通。理解了法、理、情相结合的内涵，有利于政法干警在工作中做到法律效果与社会效果、形式正义与实质正义的统一。
当然，审判人员要始终坚持法律效果与社会效果的统一，在法律之内寻求社会效果。要全面的把握相关的法律规定，善于掌握法律的精神实质，按照既定的、科学的规则解释和适用法律，正确合理的解决规范冲突，积极能动的填补法律的漏洞。审判人员要坚持走群众路线，培养敬业精神，不能就案办案，机械办案，要把法律吃透，把案情和问题吃透。
六、预防（预警）为先的原则
有效的预防、减少矛盾，具有更为重要的积极意义。贯彻预警为先的原则，目前已经有很多具体有效的做法。如在社会矛盾预防方面，浙江诸暨市的枫桥经验在这方面做的很好。他们提出了很有创意的“四前工作法”：即组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前 的工作方法。从排查调处各类小矛盾、小纠纷做起，坚持抓源头、抓苗头，基本达到了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的效果，有力地维护了社会稳定。
党的十八大报告指出，要“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。这一主战为建立创新预警为先的原则，提供了新的思路。建立健全重大决策社会稳定风险评估机制，有助于扩大社情民意的反映渠道，从源头上避免和减少损害群众利益现象的发生，这也是对于维稳思路的一大创新。既往，政府决策主要基于发展经济的目的进行决策。以后，凡是涉及到征地、房屋拆迁、养老、公司改革、企业排污等重大项目、重大事项、重大决策，凡是未经过社会稳定风险评估的，不应再颁发项目许可证。即，对于那些可能引发群体性事件的重大建设工程，应当积极探索将社会稳定风险评估纳入重大项目的决策中，通过社会稳定风险评估，积极预防和化解影响社会稳定的各种风险。
【作者简介】贾 宇，西北政法大学校长、教授、博士生导师。