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【摘要】就目前政策实践而言，我国养老金短期内并无支付压力，但随着人口老龄化加剧，养老金收支平衡将面临挑战，有可能出现收不抵支的状况。对此，国家已通过一系列改革举措加以应对，民众应以更加积极、理性的态度去面对老龄化所带来的养老金问题。
【关键词】城镇职工 养老金 支付能力 【中图分类号】F840.67 【文献标识碼】A
此前《中国养老金发展报告2016》显示，2015年中国城镇职工基本养老保险基金空账规模已经达到4.7万亿元。近期有媒体报道，据《人口老龄化背景下中国经济发展和养老金账户研究》显示，中国养老金缴费模型在基准情景下估算，若养老金体制不进行改革，财政补贴保持当前水平，2050年，国内养老金账户的累计缺口将达到43万亿元。一系列报道引发了我国民众对于养老问题的焦虑，以及对养老金的未来支付能力、保障水平的担忧。本文以城镇职工基本养老金为例，就相关问题进行一定的分析与探讨。
我国城镇职工基本养老保险制度经过20多年（以1997年全国企业实现统一制度为标志）的不断调整与完善，覆盖范围持续扩大、保障水平不断提升，向参保离退休人员提供了基本生活保障，维持了其基本生活水平。而城镇职工基本养老保险制度为了能够维持其稳定的保障水平，解决参保离退休人员的养老后顾之忧，就必须拥有充足、持续、稳定的基金，城镇职工基本养老保险基金具体情况（见图1）。
图1：1999-2018年我国养老金收入、支出、累计结余情况（数据来源：国家统计局网站）
由图1可知，从1999年至2018年，我国养老金收入与支出均持续增加，且当年基金收入一直高于基金支出，确保了基金每一年均有结余，截至2018年，基金累计结余已达5.09万亿元，充足的基金储备确保了养老金可以按时足额发放，也确保了城镇职工基本养老制度的可持续发展与健康运转。
图2：2000-2018年我国养老金收入、支出增长率（数据来源：根据国家统计局网站整理）
虽然养老金的逐年积累确保了养老金目前可以顺利领取，但从图2中可以看出，从2009开始，养老金收入增长率波动较大，养老金支出增长率在大多数年份均高于养老金收入增长率，意味着养老金累计结余增长率的下降，导致养老金收支不平衡问题加剧，养老金未来支付压力增加，如果继续保持这种发展趋势，养老金未来的确将出现“入不敷出”的现象。
再来看一看退休人数，由图3可以看出，2012年以来，参保离退休人员数增长率始终高于参保职工数增长率，且差距有被进一步拉大的趋势，意味着养老金领取人数增长率高于养老金缴纳人数增长率，养老金未来支出压力的确很大。
图3：1999-2018年我国城镇职工基本养老保险参保职工、离退休人员增速（数据来源：根据人社部统计公报整理）
以上的静态分析说明，基本养老保险虽然按照“收支平衡、略有结余”的原则进行筹资，但受制于人口老龄化趋势不断加剧的客观趋势，养老金支出增长率高于养老金收入增长率将导致养老金收支不平衡、养老金领取人数增长率高于养老金缴纳人数增长率将导致养老金收不抵支。但是，国家对基本养老保险具有兜底责任，同时基本养老保险制度的目标是“全覆盖、保基本、可持续”。因此必须通过科学手段和工具应对未来养老金缺口，实现养老保险制度财务可持续。
为应对基本养老保险可能出现的缺口状况，我国在宏观层面均作出了多种政策调整，以避免或者缓解可能出现的资金缺口问题。
第一，国有资本划转社会保障基金，增加战略储备。2017年11月国务院发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（国发〔2017〕49号），决定继续划转部分国有资本到社会保障基金，增强基金的战略储备能力。2018年在中央层面，完成两批24家企业的划转工作。2019年7月对35家中央管理企业实施划转，预计中央层面59家企业划转国有资本总额6600亿元左右。目前，这些划转的资本都集中到了全国社会保障基金理事会管理的全国社保基金。不包括划转的资本，截至2018年底，全国社会保障基金已经形成2.2万亿元的战略储备。今后随着继续加大划转部分国有资本充实社保基金的力度，该基金还将进一步增大。该基金自成立以来，投资业绩良好，年化收益率超过了8%。虽然全国社会保障基金不等于养老金，但该基金作为我国社会保障的储备金，一旦养老金出现缺口、支出出现问题时，社会保障基金一定会成为民众养老的“救命钱”，确保民众可以及时、顺利领取足额养老金。
第二，社会保障费由税务部门统一征收，完善征缴制度。2018年7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国税地税征管体制改革方案》，明确从2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。相比于其他部门，税务部门具有更强的征缴能力，税务部门容易掌握用人单位的经营状况和工资发放情况，所以，可以有效地治理各地普遍存在的缴费基数不实的问题。虽然这项工作在目前企业，特别是中小微企业经营困难的情况下遇到了一些困难，但是从长远看，缴费基数一方面影响职工退休后的待遇水平，另一方面对企业当前负担影响较大。所以，为了确保职工的切身利益，降低企业负担，必须在做实缴费基数的基础上，同时降低企业缴费费率，双轮驱动，缺一不可。完善征缴制度，可以确保养老金来源渠道更加稳定，资金更加充实。 第三，建立中央调剂金制度，逐步实现全国统筹。2018年6月，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（国发〔2018〕18号），决定建立养老保险基金中央调剂制度。实行部分养老金中央统一调剂使用，是由于我国区域间经济发展不平衡，各地养老保险抚养比相差悬殊，养老保险政策、待遇水平也存在巨大差异，因此为了均衡地区间养老金负担，实现基本养老保险制度可持续发展，体现基本养老保险的互助性，运用“大数法则”实现养老保险的地域公平。需要指出的是，建立中央调剂金制度不是终极目标，而是过渡性措施。城镇职工基本养老保险全国统筹是党的十九大提出的任务目标，但是，由于我国养老金省级统筹还没有完全实现，很难在短时间内实现全国统一收支，因此中央调剂金制度有助于推进基本养老保险在全国层面实现统筹，全国统筹的实现也将有利于基本养老保险制度的科学、可持续发展。
第四，探讨延迟退休政策。从发达国家的经验看，随着生活水平、医疗水平、教育水平的不断提高，人类预期寿命在延长，人口老龄化在加剧。因此，延迟退休政策成为不得不认真考虑的问题。但由于延迟退休政策对职工工作与生活产生影响较大，因此，各国延迟退休政策办法也各不相同，比较多的做法是确定全额领取基本养老金的年龄或者缴费年限，将何时退休的决定权交给劳动者个人，通过经济手段，鼓励延迟退休。延迟退休政策通过延长养老金缴费期并相应缩短养老金领取期，即增加养老金收入的同时减少养老金支出，确保养老金“蓄水池”存有足够的基金用来支出。
第五，安排积累的养老金“入市”，实现保值增值。目前，我国城镇职工基本养老保险仍处于省级层面管理。有些地区，养老金收大于支，形成了积累资金。长期以来，80%以上的这些积累的养老金都是“銀行存款”，投资收益率较低。2015年8月17日，国务院印发了《基本养老保险基金投资管理办法》（国发〔2015〕48号），准许养老金“入市”，寻求更高的收益率。几年来，各地积累的养老金正在逐步集中到中央来统一投资，据统计，委托运营的资金已经超过6000亿元。数据显示，作为全国首个试点养老金“入市”的地区，2012年广东委托全国社保基金理事会投资运营1000亿元，至2016年，该笔资金累计投资收益已达到331.57亿元。未来预计会有更多的养老金进入市场进行投资，确保养老金保值增值。
前面所谈的城镇职工基本养老保险，属于多支柱养老金体系中的第一支柱，其职能是覆盖全体城镇就业者，保障其退休后的基本生活。从国际经验看，除了第一支柱，还要有积累型的第二支柱、第三支柱。我国已经初步建立起三支柱的养老金体系，第一支柱中除了城镇职工（企业、机关事业）基本养老保险制度之外，还包括城乡居民基本养老保险制度；第二支柱是职业养老金，包括企业年金制度与职业年金制度，第三支柱是个人养老金，即个人自愿税延养老金制度（如图4）。
图4：中国现行养老金体系构成
我国养老金体系虽然制度框架基本形成，但结构不平衡，相较于第二、三支柱，第一支柱在规模与占比上遥遥领先，形成了第一支柱一家独大的局面。第一支柱的基本养老保险占养老金资产比重过高，其替代率（退休待遇与缴费工资水平之比）超过60%，远高于OECD国家公共养老金41%（2013年）的平均水平，意味着我国参保人员退休后的支出将过于依赖于第一支柱，过高的替代率使得企业和个人高度依赖政府保障，在基本养老保险待遇标准不断上调的情况下，养老金制度的财务可持续性压力越来越大。同时第二支柱的企业年金由于基本养老保险缴费负担过重等原因，导致企业自愿建立企业年金积极性不高，制度发展滞后，无法为第一支柱有效分担基金的支出压力。
为了完善与优化多支柱养老金体系，国家针对机关事业单位建立强制性职业年金。据测算，该制度将覆盖3600万机关事业单位工作人员，每年带来约1000亿元至1500亿元的固定缴费规模，极大充实第二支柱的基金储备。并且财政部于2018年4月联合四部门发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号），决定自5月1日起在上海市、福建省（含厦门市）、苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点，试点地区个人可以根据实际需求自由抉择投资何种养老金产品，政府提供税收优惠，养老金实行市场化运作，通过多元化的投资渠道实现资金的保值增值。“雇主帮你养老”第二支柱的完善与“自己给自己养老”第三支柱的建立，将有效分担“国家帮你养老”第一支柱基金压力，丰富了养老金的来源渠道，确保了养老金的储备厚度。
总之，就目前政策实践而言，我国养老金短期内并无支付压力，但随着人口老龄化加剧，养老金收支平衡将面临挑战，有可能出现收不抵支的状况。对此国家已经通过一系列改革举措加以应对，包括拓宽养老金来源渠道、建立多支柱养老金体系、加强养老金投资运作等，旨在形成各方责任共担的养老金体系，提升养老金保值增值能力，最终促进养老金制度的可持续健康发展。因此，民众应以更加积极、理性的态度去面对老龄化所带来的养老金问题。
（作者为中国人民大学公共管理学院教授、中国养老金融50人论坛秘书长）
【参考文献】
① 周海珍、曹航玮：《延迟退休政策下养老保险的收入再分配效应研究》，《金融理论与实践》， 2019年第6期。
【关键词】城镇职工 养老金 支付能力 【中图分类号】F840.67 【文献标识碼】A
此前《中国养老金发展报告2016》显示，2015年中国城镇职工基本养老保险基金空账规模已经达到4.7万亿元。近期有媒体报道，据《人口老龄化背景下中国经济发展和养老金账户研究》显示，中国养老金缴费模型在基准情景下估算，若养老金体制不进行改革，财政补贴保持当前水平，2050年，国内养老金账户的累计缺口将达到43万亿元。一系列报道引发了我国民众对于养老问题的焦虑，以及对养老金的未来支付能力、保障水平的担忧。本文以城镇职工基本养老金为例，就相关问题进行一定的分析与探讨。
我国城镇职工基本养老金现状
我国城镇职工基本养老保险制度经过20多年（以1997年全国企业实现统一制度为标志）的不断调整与完善，覆盖范围持续扩大、保障水平不断提升，向参保离退休人员提供了基本生活保障，维持了其基本生活水平。而城镇职工基本养老保险制度为了能够维持其稳定的保障水平，解决参保离退休人员的养老后顾之忧，就必须拥有充足、持续、稳定的基金，城镇职工基本养老保险基金具体情况（见图1）。
由图1可知，从1999年至2018年，我国养老金收入与支出均持续增加，且当年基金收入一直高于基金支出，确保了基金每一年均有结余，截至2018年，基金累计结余已达5.09万亿元，充足的基金储备确保了养老金可以按时足额发放，也确保了城镇职工基本养老制度的可持续发展与健康运转。
虽然养老金的逐年积累确保了养老金目前可以顺利领取，但从图2中可以看出，从2009开始，养老金收入增长率波动较大，养老金支出增长率在大多数年份均高于养老金收入增长率，意味着养老金累计结余增长率的下降，导致养老金收支不平衡问题加剧，养老金未来支付压力增加，如果继续保持这种发展趋势，养老金未来的确将出现“入不敷出”的现象。
再来看一看退休人数，由图3可以看出，2012年以来，参保离退休人员数增长率始终高于参保职工数增长率，且差距有被进一步拉大的趋势，意味着养老金领取人数增长率高于养老金缴纳人数增长率，养老金未来支出压力的确很大。
以上的静态分析说明，基本养老保险虽然按照“收支平衡、略有结余”的原则进行筹资，但受制于人口老龄化趋势不断加剧的客观趋势，养老金支出增长率高于养老金收入增长率将导致养老金收支不平衡、养老金领取人数增长率高于养老金缴纳人数增长率将导致养老金收不抵支。但是，国家对基本养老保险具有兜底责任，同时基本养老保险制度的目标是“全覆盖、保基本、可持续”。因此必须通过科学手段和工具应对未来养老金缺口，实现养老保险制度财务可持续。
养老金缺口的应对措施
为应对基本养老保险可能出现的缺口状况，我国在宏观层面均作出了多种政策调整，以避免或者缓解可能出现的资金缺口问题。
第一，国有资本划转社会保障基金，增加战略储备。2017年11月国务院发布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（国发〔2017〕49号），决定继续划转部分国有资本到社会保障基金，增强基金的战略储备能力。2018年在中央层面，完成两批24家企业的划转工作。2019年7月对35家中央管理企业实施划转，预计中央层面59家企业划转国有资本总额6600亿元左右。目前，这些划转的资本都集中到了全国社会保障基金理事会管理的全国社保基金。不包括划转的资本，截至2018年底，全国社会保障基金已经形成2.2万亿元的战略储备。今后随着继续加大划转部分国有资本充实社保基金的力度，该基金还将进一步增大。该基金自成立以来，投资业绩良好，年化收益率超过了8%。虽然全国社会保障基金不等于养老金，但该基金作为我国社会保障的储备金，一旦养老金出现缺口、支出出现问题时，社会保障基金一定会成为民众养老的“救命钱”，确保民众可以及时、顺利领取足额养老金。
第二，社会保障费由税务部门统一征收，完善征缴制度。2018年7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国税地税征管体制改革方案》，明确从2019年1月1日起，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。相比于其他部门，税务部门具有更强的征缴能力，税务部门容易掌握用人单位的经营状况和工资发放情况，所以，可以有效地治理各地普遍存在的缴费基数不实的问题。虽然这项工作在目前企业，特别是中小微企业经营困难的情况下遇到了一些困难，但是从长远看，缴费基数一方面影响职工退休后的待遇水平，另一方面对企业当前负担影响较大。所以，为了确保职工的切身利益，降低企业负担，必须在做实缴费基数的基础上，同时降低企业缴费费率，双轮驱动，缺一不可。完善征缴制度，可以确保养老金来源渠道更加稳定，资金更加充实。 第三，建立中央调剂金制度，逐步实现全国统筹。2018年6月，国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》（国发〔2018〕18号），决定建立养老保险基金中央调剂制度。实行部分养老金中央统一调剂使用，是由于我国区域间经济发展不平衡，各地养老保险抚养比相差悬殊，养老保险政策、待遇水平也存在巨大差异，因此为了均衡地区间养老金负担，实现基本养老保险制度可持续发展，体现基本养老保险的互助性，运用“大数法则”实现养老保险的地域公平。需要指出的是，建立中央调剂金制度不是终极目标，而是过渡性措施。城镇职工基本养老保险全国统筹是党的十九大提出的任务目标，但是，由于我国养老金省级统筹还没有完全实现，很难在短时间内实现全国统一收支，因此中央调剂金制度有助于推进基本养老保险在全国层面实现统筹，全国统筹的实现也将有利于基本养老保险制度的科学、可持续发展。
第四，探讨延迟退休政策。从发达国家的经验看，随着生活水平、医疗水平、教育水平的不断提高，人类预期寿命在延长，人口老龄化在加剧。因此，延迟退休政策成为不得不认真考虑的问题。但由于延迟退休政策对职工工作与生活产生影响较大，因此，各国延迟退休政策办法也各不相同，比较多的做法是确定全额领取基本养老金的年龄或者缴费年限，将何时退休的决定权交给劳动者个人，通过经济手段，鼓励延迟退休。延迟退休政策通过延长养老金缴费期并相应缩短养老金领取期，即增加养老金收入的同时减少养老金支出，确保养老金“蓄水池”存有足够的基金用来支出。
第五，安排积累的养老金“入市”，实现保值增值。目前，我国城镇职工基本养老保险仍处于省级层面管理。有些地区，养老金收大于支，形成了积累资金。长期以来，80%以上的这些积累的养老金都是“銀行存款”，投资收益率较低。2015年8月17日，国务院印发了《基本养老保险基金投资管理办法》（国发〔2015〕48号），准许养老金“入市”，寻求更高的收益率。几年来，各地积累的养老金正在逐步集中到中央来统一投资，据统计，委托运营的资金已经超过6000亿元。数据显示，作为全国首个试点养老金“入市”的地区，2012年广东委托全国社保基金理事会投资运营1000亿元，至2016年，该笔资金累计投资收益已达到331.57亿元。未来预计会有更多的养老金进入市场进行投资，确保养老金保值增值。
完善与优化多支柱养老金体系
前面所谈的城镇职工基本养老保险，属于多支柱养老金体系中的第一支柱，其职能是覆盖全体城镇就业者，保障其退休后的基本生活。从国际经验看，除了第一支柱，还要有积累型的第二支柱、第三支柱。我国已经初步建立起三支柱的养老金体系，第一支柱中除了城镇职工（企业、机关事业）基本养老保险制度之外，还包括城乡居民基本养老保险制度；第二支柱是职业养老金，包括企业年金制度与职业年金制度，第三支柱是个人养老金，即个人自愿税延养老金制度（如图4）。
我国养老金体系虽然制度框架基本形成，但结构不平衡，相较于第二、三支柱，第一支柱在规模与占比上遥遥领先，形成了第一支柱一家独大的局面。第一支柱的基本养老保险占养老金资产比重过高，其替代率（退休待遇与缴费工资水平之比）超过60%，远高于OECD国家公共养老金41%（2013年）的平均水平，意味着我国参保人员退休后的支出将过于依赖于第一支柱，过高的替代率使得企业和个人高度依赖政府保障，在基本养老保险待遇标准不断上调的情况下，养老金制度的财务可持续性压力越来越大。同时第二支柱的企业年金由于基本养老保险缴费负担过重等原因，导致企业自愿建立企业年金积极性不高，制度发展滞后，无法为第一支柱有效分担基金的支出压力。
为了完善与优化多支柱养老金体系，国家针对机关事业单位建立强制性职业年金。据测算，该制度将覆盖3600万机关事业单位工作人员，每年带来约1000亿元至1500亿元的固定缴费规模，极大充实第二支柱的基金储备。并且财政部于2018年4月联合四部门发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（财税〔2018〕22号），决定自5月1日起在上海市、福建省（含厦门市）、苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点，试点地区个人可以根据实际需求自由抉择投资何种养老金产品，政府提供税收优惠，养老金实行市场化运作，通过多元化的投资渠道实现资金的保值增值。“雇主帮你养老”第二支柱的完善与“自己给自己养老”第三支柱的建立，将有效分担“国家帮你养老”第一支柱基金压力，丰富了养老金的来源渠道，确保了养老金的储备厚度。
总之，就目前政策实践而言，我国养老金短期内并无支付压力，但随着人口老龄化加剧，养老金收支平衡将面临挑战，有可能出现收不抵支的状况。对此国家已经通过一系列改革举措加以应对，包括拓宽养老金来源渠道、建立多支柱养老金体系、加强养老金投资运作等，旨在形成各方责任共担的养老金体系，提升养老金保值增值能力，最终促进养老金制度的可持续健康发展。因此，民众应以更加积极、理性的态度去面对老龄化所带来的养老金问题。
（作者为中国人民大学公共管理学院教授、中国养老金融50人论坛秘书长）
【参考文献】
① 周海珍、曹航玮：《延迟退休政策下养老保险的收入再分配效应研究》，《金融理论与实践》， 2019年第6期。