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摘 要：本文针对我国抢险救灾行动日益增多，其财务保障还存在体制不够健全、保障环节交叉重叠、财务监督控制乏力等问题，重点强调，应借鉴以往的经验，进一步健全非战争军事行动财务保障执行方案，建立严谨的非战争军事行动财务保障指挥体系，采取科学的非战争军事行动财务保障技术方法。
关键词：非战争军事行动；财务保障；问题；对策。
近年来，随着国际安全形势逐步改观，海峡两岸关系趋于缓和，我国军事斗争准备的压力相对减轻，短期内战争威胁较小。但同时，我国作为一个地区大国，所担负抢险救灾任务异常繁重，非战争条件下抢险救灾行动的财务保障工作面临新的任务要求，需要进一步深化研究，健全制度，理顺思路，形成完备的抢险救灾行动财务保障机制，以有效应对各类突发事件。
一、抢险救灾行动财务保障的特点
1、事发突然，财务保障时效性强。抢险救灾行动具有很大的突发性，尤其是针对大型自然灾害的军事机动，更具有爆发突然、行动面广、出动力量大、时间紧迫的特点。抢险救灾行动需要军队在很短的时间内实现快速机动，财务人员需要随行实施伴随保障，准备时间仓促，需要准备的相关事宜必须在很短的期间加以解决，这就对财务保障工作和财务人员提出了相当高的要求。
2、联合行动，财务保障协调困难。大型抢险救灾行动，出动的兵种多，既有陆军部队，也有海空军、二炮部队；既有各军区部队，也有总部、军兵种直属部队，军区、军兵种、直属部队联合行动，财务保障必须协调各个部队之间的供应保障关系，理顺供应渠道，保证财务保障的实用、高效、快捷。联合行动需要联合协调、联合指挥，才能实现联合的效力，同样，财务保障也只有通过联合沟通，才能发挥有限经费的最大效能，为抢险救灾行动提供高质量的财务保障。
3、消耗量大，财务保障头绪繁多。抢险救灾行动接近或相当于战争状态，对后勤财务工作的要求其实与战争时期相差无几，部队的调动，各类物资、人员生活费、伙食费、药品的临时采购和供应，以及救灾器材的购置、防护装置的配发、临时性设施的修建、各类行动补贴的发放等，无一不消耗大量的资金，财务保障的难度相当之大。此外，在抢险救灾行动中，可能会出现大量的突发事件，具有很强的不可预料、不可逆、不可调整的特性，又加重了财务保障的负担。
4、点多面广，财务保障任务复杂。大型抢险救灾行动，战线长，范围广，尤其是抢险救灾，各部队分成若干个小分队负责各个片区的救援工作，军事人员相对分散，各类需求反馈量大，财务人员需要进行综合协调，不能脱供漏供，更不能拖供、迟供，稍有不慎就会对整个行动产生不利的影响。抢险救灾行动军事人员处于高强度的工作状态中，同样，财务人员也是超负荷工作，人力资源极度紧缺，而各部队财务人员不能全员出动，须设置留守人员，在人少事多的背景下，财务保障的复杂程度是可想而知的。
二、抢险救灾行动财务保障工作所面临的问题
1、体制不够健全，未形成有效的保障机制。经过对历次抢险救灾行动的观察，财务保障工作都是临时凑队伍，
临时拨财力，虽然各单位都制订了应急财务保障方案，但都与实际行动的情况相差甚远，各个细节没有明确规定。从抢险救灾的情况来看，抢险救灾行动财务保障工作准备仓促，没有相应的标准。首先，财务保障方案不完善，没有结合形式发展的变化作出相应的调整；其次，没有制定抢险救灾行动经费标准，或者有也没有严格遵照执行；再次，没有抢险救灾行动储备制度，有些单位没有设置应急储备金，储备物资严重不足，很多情况下都是携带资金现地购买，造成大量的浪费，压缩了经费供应的灵活性。
（二）缺乏联合行动，指挥协调存在薄弱环节。抢险救灾行动财务保障，再大部分情况下都是各军区、军兵种各自为战，各自保障，单独行动，没有形成统一有效的指挥体系，财务保障无法形成合理，经费调控的效力不高。在此次抗震救灾行动中，由于经费决算的申报只能按原建制进行，使用完毕后还需向借款单位还款，手续复杂，耗时长，联勤物资无法保证及时配套，反而对抢险救灾行动造成不利影响，各部队基本都是按原建制请领经费，上报预决算，调拨物资或就地购买，人为造成工作任务重、工作压力大、反应速度慢。
3．保障交叉重叠，经费总体使用效益不高。抢险救灾行动财务保障，既有军队保障力量，也有地方的支援力量，各部队之间的财务保障存在重叠，部队与地方之间的财务保障也存在重叠。在前期，参与抢险救灾行动的官兵条件异常艰苦，有时一天只能吃到两桶方便面，经费供应不足，然而到了末期，大批物资涌进，许多物品闲置无用，可以达到用矿泉水洗脸的地步，经费依旧超额供应不断，造成大量的浪费。在抢险救灾行动中，部分片区经费物资多渠道供应，保障充足剩余，而部分片区则但渠道供应或缺供，造成局部不均衡，一方面浪费，一方面紧缺，在一定程度上影响了财务保障的整体效能。
4、后续工作缺失，财务监督控制实行乏力。由于抢险救灾行动财务保障的特殊性，行动的指导方针也站在国家全局的高度来考虑，日常工作的重心都在军事行动的执行上，财务工作业务量很大，基本甚少或者不进行经费开支审计监督，大多数情况花了多少钱，就报多少决算，各级部队基本不闻不问支出的合法合规性。因此，抢险救灾行动财务保障必须在有效的监督控制之下，才能发挥经费的使用效益效果，也是必需要重点关注的重要问题。
三、应不断完善抢险救灾行动财务保障机制
1、制定健全的抢险救灾行动财务保障执行方案。财务保障方案是对抢险救灾行动具有指导和约束意义的纲领性文件，必须立足平时有准备、行动有秩序、保障有效率，将抢险救灾行动财务保障方案拟订好、计划好、执行好。第一，抢险救灾行动执行方案必须综合考虑各种情况，对行动所需经费的种类、性质、数量一一统计清楚，对人员进行合理的分工，对行动需求进行详细的把握和了解，以便合理配置财力资源，提高保障效率。第二，必须区分等级，针对不同情况下的抢险救灾行动，按照不同的保障标准区别对待，并区分不同情况下的行动原则，以便在抢险救灾行动展开时对财务保障工作有一个正确的判断。第三，必须细化标准，针对不同等级的抢险救灾行动，制订不同的经费供应标准，经费标准不是笼统的总体衡量，而是要细化到各个单位、各个科目、各个级别，以便在抢险救灾行动中严格参照执行。
2、建立严谨的抢险救灾行动财务保障指挥体系。大型抢险救灾行动是一体化的联合行动，在大项经费的保障上，必须实行统一指挥，统一协调。建议在抢险救灾行动地域，依托当地大军区联勤部成立抢险救灾行动财务保障联勤指挥部，行动标准范围内的经费，根据参与行动部队的具体实力，严格按照抢险救灾行动经费标准，由总后财务部直接划拨到联勤指挥部，再下拨至参与行动的部队，同时拨入部分机动经费，由联勤指挥部统一组织协调。抢险救灾行动任务一旦结束，相关财务人员必须立即向联勤指挥部上报标准范围内经费决算，核销下拨款项。针对各军兵种各自的保障特点，各军兵种对参与行动的部队可实行应急专项保障，其预决算在行动结束后在建制内上报。抢险救灾行动联勤指挥部统一协调行动过程中的财务保障工作，对经费需求作适时动态了解，对地方支援财力实行总体协调，调整各部队间的机动财力配置，做到保障充足，供应及时。对与抢险救灾行动后期的经费溢余问题，必须及时考察情况，在留有一定剩余后，统一上缴至总后财务部。
3、采取科学的抢险救灾行动财务保障技术方法。抢险救灾行动财务保障具有与战时财务保障相通的特性，可以参照战时财务保障的相关技术方法，结合具体实际和技术进步因素，加以相应的改进。在抢险救灾行动财务保障中，可以采取前行保障与伴随保障相结合、对点保障与对面保障相结合、应急保障与后行保障相结合、横向保障与纵向保障相结合、临时保障与协同保障相结合的方法进行，在维持建制保障力量充足的情况下，成立若干应急保障小分队，对供应力量薄弱的部队实行随机应急保障。在抢险救灾行动保障中，积极采取先进的保障方法，建立相应的信息反馈机制，实现财务保障的联网操作，以便把握实时动态，分析经费供需情况，实现保障的信息化。
四、抢险救灾行动财务保障需注意的几个方面
1、提高工作效率。抢险救灾行动财务保障是一项高强度、高要求、高标准的工作，对财务人员的综合素质和工作效率提出了前所未有的考验。因此，在平时，财务人员必须提高自身素质，强化业务能力，并广泛开展具有实战意义的岗位练兵、保障对抗、知识竞赛，在每年至少进行一次抢险救灾行动财务保障演习演练，从而使财务人员熟练掌握应对突发事件的财务保障能力，培养财务人员独当一面的过硬素质。此外，在抢险救灾行动中，财务人员必须以高度的责任感和使命感，以严格的工作标准和工作激情来要求自己，保证在行动过程中财务工作在紧张有序的状态下科学运行。
2、加强审计监督。抢险救灾行动财务保障的金额巨大，手续繁多，可操作性强，因此，必须加强审计监督，依托行动地域军区审计局或审计处，建立非战争军事性审计中心，对行动过程中的财务运行情况开展实时监控，能够按照规定审核的经费必须严格按照要求进行审核审批，对于由于情况紧急而不能按照正常程序审核的经费开支，在时候必须进行补充审核，以保证经费的合规合法。在抢险救灾行动结束后，及时开展相应的审计工作，对发现的问题要严厉追究当事人责任，确保抢险救灾行动财务保障的严肃性。
3、实行内部控制。抢险救灾行动必须建立起良好的内部控制制度，行动部队派遣财务人员必须两人以上，现金管理和审核管理必须分开，对于财务人员短缺而只能派出一人的，须与其它临近单位联合实行财务保障，防止因财权过于集中而产生弊端。在抢险救灾行动中，经费开支向所在部队官兵实行财务公开，详细列出相关经费开支情况，重大经费开支需经部队参与保障的领导班子集体研究决定，不可由财务人员私自开支，所有经费开支、发票收据都必须由所在部队领导签章，严格落实三人签字制度。
4、发展联合财务。在军队改革不断深化，相关机制日益健全，技术手段日趋成熟的条件下，如果时机成熟，可以在抢险救灾行动中展开联合财务，成立抢险救灾行动财务保障中心，所有经费的供应与管理由财务保障中心负责，对各级部队的财务管理实行会计委派制度，向需要实施财务保障的行动部队派出财务人员，一旦保障任务暂时结束，则派往其他部队执行财务工作，这样一方面可以提高财务人员的利用率，对经费保障情况有实际客观的了解，另一方面可以强化财务审计监督，有利于财务工作的有效开展，提高经费的保障质量。
关键词：非战争军事行动；财务保障；问题；对策。
近年来，随着国际安全形势逐步改观，海峡两岸关系趋于缓和，我国军事斗争准备的压力相对减轻，短期内战争威胁较小。但同时，我国作为一个地区大国，所担负抢险救灾任务异常繁重，非战争条件下抢险救灾行动的财务保障工作面临新的任务要求，需要进一步深化研究，健全制度，理顺思路，形成完备的抢险救灾行动财务保障机制，以有效应对各类突发事件。
一、抢险救灾行动财务保障的特点
1、事发突然，财务保障时效性强。抢险救灾行动具有很大的突发性，尤其是针对大型自然灾害的军事机动，更具有爆发突然、行动面广、出动力量大、时间紧迫的特点。抢险救灾行动需要军队在很短的时间内实现快速机动，财务人员需要随行实施伴随保障，准备时间仓促，需要准备的相关事宜必须在很短的期间加以解决，这就对财务保障工作和财务人员提出了相当高的要求。
2、联合行动，财务保障协调困难。大型抢险救灾行动，出动的兵种多，既有陆军部队，也有海空军、二炮部队；既有各军区部队，也有总部、军兵种直属部队，军区、军兵种、直属部队联合行动，财务保障必须协调各个部队之间的供应保障关系，理顺供应渠道，保证财务保障的实用、高效、快捷。联合行动需要联合协调、联合指挥，才能实现联合的效力，同样，财务保障也只有通过联合沟通，才能发挥有限经费的最大效能，为抢险救灾行动提供高质量的财务保障。
3、消耗量大，财务保障头绪繁多。抢险救灾行动接近或相当于战争状态，对后勤财务工作的要求其实与战争时期相差无几，部队的调动，各类物资、人员生活费、伙食费、药品的临时采购和供应，以及救灾器材的购置、防护装置的配发、临时性设施的修建、各类行动补贴的发放等，无一不消耗大量的资金，财务保障的难度相当之大。此外，在抢险救灾行动中，可能会出现大量的突发事件，具有很强的不可预料、不可逆、不可调整的特性，又加重了财务保障的负担。
4、点多面广，财务保障任务复杂。大型抢险救灾行动，战线长，范围广，尤其是抢险救灾，各部队分成若干个小分队负责各个片区的救援工作，军事人员相对分散，各类需求反馈量大，财务人员需要进行综合协调，不能脱供漏供，更不能拖供、迟供，稍有不慎就会对整个行动产生不利的影响。抢险救灾行动军事人员处于高强度的工作状态中，同样，财务人员也是超负荷工作，人力资源极度紧缺，而各部队财务人员不能全员出动，须设置留守人员，在人少事多的背景下，财务保障的复杂程度是可想而知的。
二、抢险救灾行动财务保障工作所面临的问题
1、体制不够健全，未形成有效的保障机制。经过对历次抢险救灾行动的观察，财务保障工作都是临时凑队伍，
临时拨财力，虽然各单位都制订了应急财务保障方案，但都与实际行动的情况相差甚远，各个细节没有明确规定。从抢险救灾的情况来看，抢险救灾行动财务保障工作准备仓促，没有相应的标准。首先，财务保障方案不完善，没有结合形式发展的变化作出相应的调整；其次，没有制定抢险救灾行动经费标准，或者有也没有严格遵照执行；再次，没有抢险救灾行动储备制度，有些单位没有设置应急储备金，储备物资严重不足，很多情况下都是携带资金现地购买，造成大量的浪费，压缩了经费供应的灵活性。
（二）缺乏联合行动，指挥协调存在薄弱环节。抢险救灾行动财务保障，再大部分情况下都是各军区、军兵种各自为战，各自保障，单独行动，没有形成统一有效的指挥体系，财务保障无法形成合理，经费调控的效力不高。在此次抗震救灾行动中，由于经费决算的申报只能按原建制进行，使用完毕后还需向借款单位还款，手续复杂，耗时长，联勤物资无法保证及时配套，反而对抢险救灾行动造成不利影响，各部队基本都是按原建制请领经费，上报预决算，调拨物资或就地购买，人为造成工作任务重、工作压力大、反应速度慢。
3．保障交叉重叠，经费总体使用效益不高。抢险救灾行动财务保障，既有军队保障力量，也有地方的支援力量，各部队之间的财务保障存在重叠，部队与地方之间的财务保障也存在重叠。在前期，参与抢险救灾行动的官兵条件异常艰苦，有时一天只能吃到两桶方便面，经费供应不足，然而到了末期，大批物资涌进，许多物品闲置无用，可以达到用矿泉水洗脸的地步，经费依旧超额供应不断，造成大量的浪费。在抢险救灾行动中，部分片区经费物资多渠道供应，保障充足剩余，而部分片区则但渠道供应或缺供，造成局部不均衡，一方面浪费，一方面紧缺，在一定程度上影响了财务保障的整体效能。
4、后续工作缺失，财务监督控制实行乏力。由于抢险救灾行动财务保障的特殊性，行动的指导方针也站在国家全局的高度来考虑，日常工作的重心都在军事行动的执行上，财务工作业务量很大，基本甚少或者不进行经费开支审计监督，大多数情况花了多少钱，就报多少决算，各级部队基本不闻不问支出的合法合规性。因此，抢险救灾行动财务保障必须在有效的监督控制之下，才能发挥经费的使用效益效果，也是必需要重点关注的重要问题。
三、应不断完善抢险救灾行动财务保障机制
1、制定健全的抢险救灾行动财务保障执行方案。财务保障方案是对抢险救灾行动具有指导和约束意义的纲领性文件，必须立足平时有准备、行动有秩序、保障有效率，将抢险救灾行动财务保障方案拟订好、计划好、执行好。第一，抢险救灾行动执行方案必须综合考虑各种情况，对行动所需经费的种类、性质、数量一一统计清楚，对人员进行合理的分工，对行动需求进行详细的把握和了解，以便合理配置财力资源，提高保障效率。第二，必须区分等级，针对不同情况下的抢险救灾行动，按照不同的保障标准区别对待，并区分不同情况下的行动原则，以便在抢险救灾行动展开时对财务保障工作有一个正确的判断。第三，必须细化标准，针对不同等级的抢险救灾行动，制订不同的经费供应标准，经费标准不是笼统的总体衡量，而是要细化到各个单位、各个科目、各个级别，以便在抢险救灾行动中严格参照执行。
2、建立严谨的抢险救灾行动财务保障指挥体系。大型抢险救灾行动是一体化的联合行动，在大项经费的保障上，必须实行统一指挥，统一协调。建议在抢险救灾行动地域，依托当地大军区联勤部成立抢险救灾行动财务保障联勤指挥部，行动标准范围内的经费，根据参与行动部队的具体实力，严格按照抢险救灾行动经费标准，由总后财务部直接划拨到联勤指挥部，再下拨至参与行动的部队，同时拨入部分机动经费，由联勤指挥部统一组织协调。抢险救灾行动任务一旦结束，相关财务人员必须立即向联勤指挥部上报标准范围内经费决算，核销下拨款项。针对各军兵种各自的保障特点，各军兵种对参与行动的部队可实行应急专项保障，其预决算在行动结束后在建制内上报。抢险救灾行动联勤指挥部统一协调行动过程中的财务保障工作，对经费需求作适时动态了解，对地方支援财力实行总体协调，调整各部队间的机动财力配置，做到保障充足，供应及时。对与抢险救灾行动后期的经费溢余问题，必须及时考察情况，在留有一定剩余后，统一上缴至总后财务部。
3、采取科学的抢险救灾行动财务保障技术方法。抢险救灾行动财务保障具有与战时财务保障相通的特性，可以参照战时财务保障的相关技术方法，结合具体实际和技术进步因素，加以相应的改进。在抢险救灾行动财务保障中，可以采取前行保障与伴随保障相结合、对点保障与对面保障相结合、应急保障与后行保障相结合、横向保障与纵向保障相结合、临时保障与协同保障相结合的方法进行，在维持建制保障力量充足的情况下，成立若干应急保障小分队，对供应力量薄弱的部队实行随机应急保障。在抢险救灾行动保障中，积极采取先进的保障方法，建立相应的信息反馈机制，实现财务保障的联网操作，以便把握实时动态，分析经费供需情况，实现保障的信息化。
四、抢险救灾行动财务保障需注意的几个方面
1、提高工作效率。抢险救灾行动财务保障是一项高强度、高要求、高标准的工作，对财务人员的综合素质和工作效率提出了前所未有的考验。因此，在平时，财务人员必须提高自身素质，强化业务能力，并广泛开展具有实战意义的岗位练兵、保障对抗、知识竞赛，在每年至少进行一次抢险救灾行动财务保障演习演练，从而使财务人员熟练掌握应对突发事件的财务保障能力，培养财务人员独当一面的过硬素质。此外，在抢险救灾行动中，财务人员必须以高度的责任感和使命感，以严格的工作标准和工作激情来要求自己，保证在行动过程中财务工作在紧张有序的状态下科学运行。
2、加强审计监督。抢险救灾行动财务保障的金额巨大，手续繁多，可操作性强，因此，必须加强审计监督，依托行动地域军区审计局或审计处，建立非战争军事性审计中心，对行动过程中的财务运行情况开展实时监控，能够按照规定审核的经费必须严格按照要求进行审核审批，对于由于情况紧急而不能按照正常程序审核的经费开支，在时候必须进行补充审核，以保证经费的合规合法。在抢险救灾行动结束后，及时开展相应的审计工作，对发现的问题要严厉追究当事人责任，确保抢险救灾行动财务保障的严肃性。
3、实行内部控制。抢险救灾行动必须建立起良好的内部控制制度，行动部队派遣财务人员必须两人以上，现金管理和审核管理必须分开，对于财务人员短缺而只能派出一人的，须与其它临近单位联合实行财务保障，防止因财权过于集中而产生弊端。在抢险救灾行动中，经费开支向所在部队官兵实行财务公开，详细列出相关经费开支情况，重大经费开支需经部队参与保障的领导班子集体研究决定，不可由财务人员私自开支，所有经费开支、发票收据都必须由所在部队领导签章，严格落实三人签字制度。
4、发展联合财务。在军队改革不断深化，相关机制日益健全，技术手段日趋成熟的条件下，如果时机成熟，可以在抢险救灾行动中展开联合财务，成立抢险救灾行动财务保障中心，所有经费的供应与管理由财务保障中心负责，对各级部队的财务管理实行会计委派制度，向需要实施财务保障的行动部队派出财务人员，一旦保障任务暂时结束，则派往其他部队执行财务工作，这样一方面可以提高财务人员的利用率，对经费保障情况有实际客观的了解，另一方面可以强化财务审计监督，有利于财务工作的有效开展，提高经费的保障质量。