论文部分内容阅读
摘 要：近几年，行政听证制度在我国的发展势头良好，但是在听证的适用范围、听证参加人的范围、听证主持人的选任和听证笔录的效力等方面还需要不断加以完善，这就需要扩大行政听证制度的适用范围提高民众行政参与意识，健全听证主持人的选任制度、完善听证笔录制度，使行政听证制度更好地为我国社会的发展服务。
关键词：听证制度；行政听证制度；发展与完善。
随着我国政治体制改革的逐步深入，政治过程向民主化和法制化发展，公民的民主意识政治、参与意识、法制意识不断增强，他们迫切地要求介入公共政策和公共事务的管理中，要求对政府的公共决策实行有效的监督，以便维护自身的合法利益。同时，市场经济也要求政府在管理公共事务、制定公共决策时，能兼顾各种利益主体的利益诉求，使各种利益关系得到权衡与保障，使政策更能体现各方的利益。在这种情形下，我国的行政听证制度逐渐发展起来了。
一、我国行政听证制度的渊源及法律基础
听证制度源于英国古老的"自然公正原则", 它有两个最基本的程序原则，一是任何人的辩护必须被公平地听取，也即"听取另一方意见"原则；二是任何人不能成为与自己有关案件的法官。第一个程序规则便是现代行政听证规则的雏形。在行政权不断膨胀的今天,为了防止行政专权或武断行政， 防止行政执法人员滥用权力, 保护行政相对人的合法权益, 行政听证制度已经呈现出国际化趋势。如美国、德国、奥地利、西班牙、韩国、日本等国均规定了听证程序。
我国的听证制度借鉴西方国家的经验,但也有着直接的宪法来源。我国宪法第27条第2款规定, "一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持, 经常保持同人民的密切联系, 倾听人民的意见和建议, 接受人民的监督, 努力为人民服务。"这一规定为我国的行政听证制度奠定了宪法基础。1993年,深圳在全国率先实行价格审价制度, 这是我国听证制度的雏形。1996年的《行政处罚法》中"听证"一词在我国法律中首次出现并成为与简易程序、一般程序并列的三大行政处罚决定程序，,对我国现行的听证制度作了较为完整地勾画，标志着听证制度在我国的确立。1997年12月颁布的《价格法》将听证制度引人了我国行政决策领域，可以看作我国听证制度在立法上的扩展。1999 年3 月通过的《中华人民共和国立法法》明确规定：立法前应当广泛听取意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。这一规定意味着立法听证制度的确立，标志着我国的立法制度向民主化迈出了重要一步。2002年的《环境影响评价法》在行政民主化的大前提下, 提倡公民参与到环境影响评价的决策中。2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》将听证程序引入行政许可制度中，专门用了3个条款对行政许可的设定、实施的听证程序进行了规范。对确保行政许可决定建立在合法适当的程序基础上, 保障公民法人和其他组织的合法权益, 增强人们对法律的认同感, 减少和避免行政争议, 具有十分重要和积极的作用。
二、我国行政听证制度发展中存在的问题
行政听证制度在我国显示出不断发展之势，但在发展过程中也存在着以下几个方面的问题。
（一）听证的适用范围狭窄
从总体上来讲，我国的行政听证制度适用范围狭窄。 《行政处罚法》第四十二条规定"行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。"而没收财产、限制人身自由等严重影响当事人合法权益的行政行为却排除在适用行政听证程序的范围之外。《行政许可法》第四十六条规定"法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。"第四十七条规定"行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在做出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……"。只对行政许可对公共利益或他人利益影响的案件适用听证，而行政许可的实施对申请人利益的影响，能否适用听证程序，未作规定。《价格法》第二十三条规定"制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性"。而对涉及公共利益的众多政府决策领域，如重大公共工程投资及建设项目、社会保障、行业质量标准等未作规定。《立法法》第五十八条规定"行政法规在起草过程中应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。"只把行政立法即行政法规、行政规章的制定过程适用于听证，而对于除行政立法以外的行政决定的制定的其他抽象性行政行为，现行法律、法规则没有将其纳入听证范围。
（二）听证参加人的范围狭窄
《行政处罚法》规定,被行政机关认为有违反行政管理秩序行为的公民、法人和其他组织是有权参加听证会的是当事人, 没有规定与案件有关的第三人是否可以申请参加听证。这既不利于保护第三人的利益，也易影响行政处罚决定的实施。《行政许可法》规定了参加的人员是"申请人和利害关系人"。行政机关的许可决定往往间接甚至直接地影响到第三人的合法权益，间接利害关系人有时也会因许可决定而受到影响，如果这种影响已实质地侵犯了间接利害关系人的权益，而这些合法权益受影响的第三人又不能通过听证程序寻求自身权益的保护，不但显失公平，更容易造成甚至加剧社会矛盾。 《价格法》没有详细规定具体由哪些人参加，所以在实际操作中，听证会的代表不具有广泛性和代表性。如在南方某市举行管道煤气调价听证会,对外征集20名市民听证代表,却只有3名市民报名。2002 年9 月"兰州市公交车调价听证会"的31 名由市物价局选定的代表中，26 位是少有以公交车为主要代步工具的专家、人大代表、政协委员、公务员、校长及高级工程师等有身份的人士，只有5 位普通的消费者代表。
(三)听证主持人的选任不够公平
听证主持人在听证活动中居于主导和核心地位，扮演着裁判者的关键性角色，整个听证活动的灵魂。然而在我国只有《行政处罚法》和《行政许可法》规定,听证由行政机关指定的非本案调查人员、审查人员主持，但没有明确规定非本案调查人员的范围。在实际操作中常常是由行政机关负责人指定的，如电信、铁路、自来水等部门举行价格听证会时，主持人也往往由本部门人员担任。一方面听证主持人与本案调查人员、审查人员同属一个机关，单方面地接触是不可避免地；另一方面听证主持人从行政编制、工资待遇、任职、辞退等方面都和其他的行政官员没有任何的区别，完全隶属于各个行政机关。这就使得主持人在实践中很难保持中立的地位、站在客观的立场。听证主持人的非中立，使得听证活动的公平、公正和公开性难以保证，也使得听证结果难以令人信服。
（四）听证笔录的效力规定不足
我国只有《行政许可法》规定行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定，但对于听证笔录应当记载的内容还是没做出规定。《行政处罚法》仅在第四十二条第1 款第7项规定: "听证应当制作笔录, 笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。"和其他的法律一样没有明确规定。不规定听证笔录的法律效力，就会导致听证流于形式，导致听证会只是走过场、摆花架子。所以在实践中,发生了许多令人不愉快的事情。如2002年7 月,在有关部门组织的南京市公交车票调价听证会上,尽管大多数代表认为调价方案中票价涨幅过高,不同意票价调整方案,但价格决策者仍然按南京市公交公司提出的方案几乎原封不动地涨了上去。再如, 2006年湖北省举行的居民生活用电价格调整听证会,参加会议的18名代表中,有15名代表反对涨价方案,然而,最终的结果是听证会后,电价就按电力部门提交的方案涨价了。
三、完善我国行政听证制度的思路
针对我国行政听证制度发展中存在的问题，现提出如下具体的完善思路：
（一）逐步扩大行政听证制度的适用范围
第一，扩大行政处罚的听证范围，将较严厉的行政处罚如行政拘留、劳动教养、没收非法所得、停止出口退税权等都纳入听证制度范围。:第二、在行政处罚、政府定价行为以及行政法规制定3个领域适用行政听证制度的基础上,可以考虑在城市规划、国家重大工程建设项目确定、国家重大产业政策制定、重要的矿山建设等方面,实施行政听证制度。第三，当行政机关做的行政行为影响当事人合理的、建立在一定事实基础上的符合逻辑的未来即将得到的法律权利和自由时, 也必须给予当事人听证的机会。第四，重大的、涉及公众利益的抽象行政行为也应当经过听证。通过听证来规范抽象行政行为, 可以从源头上规范行政行为, 也可以取得更高的效率。
（二 ）提高民众行政参与意识，扩大听证参加人范围
第一行政机关应大力宣传听证制度，使广大人民群众深入透彻地了解这一制度的作用；同时，要培育广大群众参政议政的意识，使他们能够积极行使自己的权利，参与并监督行政决策。第二应通过法律法规将选择代表的程序确定下来。第三要确保权利和利益受到影响的第三人申请参加听证的权利，以保证听证程序的实际效果，第四在听证之前，对涉及听证的具体信息和公共部门提交的各种材料应让代表充分了解，以便于他们做好准备，提高听证的效果。
（三）健全听证主持人的选任制度
第一可借鉴美国的行政法官制度，通过考试录用具有法律专业知识和法制工作能力的人，组成专业听证主持人队伍。第二保证听证主持人在法律上的独立性，在编制上是所在地的行政机关的工作人员，但在任免、工资、待遇上都不受行政长官的控制。第三应在行政程序法典中明确规定主持人回避的条件、回避的适用范围、回避的方式和措施, 以及禁止单方面接触的范围和期间以及法律责任等。第四以法律形式明确听证主持人的职责职权，以便于提高行政效率，体现听证的公平公正。
（四）完善听证笔录制度
第一明确听证笔录的内容，为此后的行政决定奠定基础。可以借鉴国外的做法, 规定听证笔录应包含下列事项:(1)任何口头的、书面的或其他形式证据的记录;(2)行政机关拟定的事实的裁定、法律结论的裁决;(3)听证程序中提出的全部文书,申请书。第二明确规定听证笔录的法律效力，维护听证的公正性。我们可以借鉴美国的案卷排他性原则，即行政机关的最终行政决定应以听证笔录为依据,未经听证参与人质证和辩论,不能作为定案的依据，在我国确立行政听证笔录排他原则，首先，应在立法中明确规定行政听证笔录的法律地位，是行政机关作出行政决定的唯一依据；其次，应当明确规定行政机关不根据行政听证笔录作出行政决定，或者不把行政听证笔录当作作出行政决定唯一依据时所应承担的责任，例如会导致行政决定被撤销，甚至无效的法律后果。
参考文献：
[1]王名扬：美国行政法[M]/北京：中国法制出版社1995年版。
[2]马怀德：《论听证程序的适用范围》[J].《中外法学》1998年第2期。
[3]江海松：《"听"且应"证"---行政听证制度的价值取向》[J].《湖北行政学院学报》 2007年第3期。
[4]郭慧珍：《我国行政听证制度存在的问题及原因分析》[J].《天水行政学院学报》2007 年第2 期。
[5]章剑生：行政程序法比较研究〔M〕. 杭州大学出版社1997年版。
[6]苏江丽：《我国听证制度的发展与完善》[J].《湖北广播电视大学学报》，2007年第5期。
[7]卢运辉：《完善我国行政听证制度的若干建议》[J]. 《法学研究》,2006年5月。
[8]赵北锋：《我国行政听证制度研究》[D].长春理工大学，2007。
关键词：听证制度；行政听证制度；发展与完善。
随着我国政治体制改革的逐步深入，政治过程向民主化和法制化发展，公民的民主意识政治、参与意识、法制意识不断增强，他们迫切地要求介入公共政策和公共事务的管理中，要求对政府的公共决策实行有效的监督，以便维护自身的合法利益。同时，市场经济也要求政府在管理公共事务、制定公共决策时，能兼顾各种利益主体的利益诉求，使各种利益关系得到权衡与保障，使政策更能体现各方的利益。在这种情形下，我国的行政听证制度逐渐发展起来了。
一、我国行政听证制度的渊源及法律基础
听证制度源于英国古老的"自然公正原则", 它有两个最基本的程序原则，一是任何人的辩护必须被公平地听取，也即"听取另一方意见"原则；二是任何人不能成为与自己有关案件的法官。第一个程序规则便是现代行政听证规则的雏形。在行政权不断膨胀的今天,为了防止行政专权或武断行政， 防止行政执法人员滥用权力, 保护行政相对人的合法权益, 行政听证制度已经呈现出国际化趋势。如美国、德国、奥地利、西班牙、韩国、日本等国均规定了听证程序。
我国的听证制度借鉴西方国家的经验,但也有着直接的宪法来源。我国宪法第27条第2款规定, "一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持, 经常保持同人民的密切联系, 倾听人民的意见和建议, 接受人民的监督, 努力为人民服务。"这一规定为我国的行政听证制度奠定了宪法基础。1993年,深圳在全国率先实行价格审价制度, 这是我国听证制度的雏形。1996年的《行政处罚法》中"听证"一词在我国法律中首次出现并成为与简易程序、一般程序并列的三大行政处罚决定程序，,对我国现行的听证制度作了较为完整地勾画，标志着听证制度在我国的确立。1997年12月颁布的《价格法》将听证制度引人了我国行政决策领域，可以看作我国听证制度在立法上的扩展。1999 年3 月通过的《中华人民共和国立法法》明确规定：立法前应当广泛听取意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。这一规定意味着立法听证制度的确立，标志着我国的立法制度向民主化迈出了重要一步。2002年的《环境影响评价法》在行政民主化的大前提下, 提倡公民参与到环境影响评价的决策中。2003年8月27日通过的《中华人民共和国行政许可法》将听证程序引入行政许可制度中，专门用了3个条款对行政许可的设定、实施的听证程序进行了规范。对确保行政许可决定建立在合法适当的程序基础上, 保障公民法人和其他组织的合法权益, 增强人们对法律的认同感, 减少和避免行政争议, 具有十分重要和积极的作用。
二、我国行政听证制度发展中存在的问题
行政听证制度在我国显示出不断发展之势，但在发展过程中也存在着以下几个方面的问题。
（一）听证的适用范围狭窄
从总体上来讲，我国的行政听证制度适用范围狭窄。 《行政处罚法》第四十二条规定"行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。"而没收财产、限制人身自由等严重影响当事人合法权益的行政行为却排除在适用行政听证程序的范围之外。《行政许可法》第四十六条规定"法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。"第四十七条规定"行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在做出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……"。只对行政许可对公共利益或他人利益影响的案件适用听证，而行政许可的实施对申请人利益的影响，能否适用听证程序，未作规定。《价格法》第二十三条规定"制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性"。而对涉及公共利益的众多政府决策领域，如重大公共工程投资及建设项目、社会保障、行业质量标准等未作规定。《立法法》第五十八条规定"行政法规在起草过程中应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。"只把行政立法即行政法规、行政规章的制定过程适用于听证，而对于除行政立法以外的行政决定的制定的其他抽象性行政行为，现行法律、法规则没有将其纳入听证范围。
（二）听证参加人的范围狭窄
《行政处罚法》规定,被行政机关认为有违反行政管理秩序行为的公民、法人和其他组织是有权参加听证会的是当事人, 没有规定与案件有关的第三人是否可以申请参加听证。这既不利于保护第三人的利益，也易影响行政处罚决定的实施。《行政许可法》规定了参加的人员是"申请人和利害关系人"。行政机关的许可决定往往间接甚至直接地影响到第三人的合法权益，间接利害关系人有时也会因许可决定而受到影响，如果这种影响已实质地侵犯了间接利害关系人的权益，而这些合法权益受影响的第三人又不能通过听证程序寻求自身权益的保护，不但显失公平，更容易造成甚至加剧社会矛盾。 《价格法》没有详细规定具体由哪些人参加，所以在实际操作中，听证会的代表不具有广泛性和代表性。如在南方某市举行管道煤气调价听证会,对外征集20名市民听证代表,却只有3名市民报名。2002 年9 月"兰州市公交车调价听证会"的31 名由市物价局选定的代表中，26 位是少有以公交车为主要代步工具的专家、人大代表、政协委员、公务员、校长及高级工程师等有身份的人士，只有5 位普通的消费者代表。
(三)听证主持人的选任不够公平
听证主持人在听证活动中居于主导和核心地位，扮演着裁判者的关键性角色，整个听证活动的灵魂。然而在我国只有《行政处罚法》和《行政许可法》规定,听证由行政机关指定的非本案调查人员、审查人员主持，但没有明确规定非本案调查人员的范围。在实际操作中常常是由行政机关负责人指定的，如电信、铁路、自来水等部门举行价格听证会时，主持人也往往由本部门人员担任。一方面听证主持人与本案调查人员、审查人员同属一个机关，单方面地接触是不可避免地；另一方面听证主持人从行政编制、工资待遇、任职、辞退等方面都和其他的行政官员没有任何的区别，完全隶属于各个行政机关。这就使得主持人在实践中很难保持中立的地位、站在客观的立场。听证主持人的非中立，使得听证活动的公平、公正和公开性难以保证，也使得听证结果难以令人信服。
（四）听证笔录的效力规定不足
我国只有《行政许可法》规定行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定，但对于听证笔录应当记载的内容还是没做出规定。《行政处罚法》仅在第四十二条第1 款第7项规定: "听证应当制作笔录, 笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。"和其他的法律一样没有明确规定。不规定听证笔录的法律效力，就会导致听证流于形式，导致听证会只是走过场、摆花架子。所以在实践中,发生了许多令人不愉快的事情。如2002年7 月,在有关部门组织的南京市公交车票调价听证会上,尽管大多数代表认为调价方案中票价涨幅过高,不同意票价调整方案,但价格决策者仍然按南京市公交公司提出的方案几乎原封不动地涨了上去。再如, 2006年湖北省举行的居民生活用电价格调整听证会,参加会议的18名代表中,有15名代表反对涨价方案,然而,最终的结果是听证会后,电价就按电力部门提交的方案涨价了。
三、完善我国行政听证制度的思路
针对我国行政听证制度发展中存在的问题，现提出如下具体的完善思路：
（一）逐步扩大行政听证制度的适用范围
第一，扩大行政处罚的听证范围，将较严厉的行政处罚如行政拘留、劳动教养、没收非法所得、停止出口退税权等都纳入听证制度范围。:第二、在行政处罚、政府定价行为以及行政法规制定3个领域适用行政听证制度的基础上,可以考虑在城市规划、国家重大工程建设项目确定、国家重大产业政策制定、重要的矿山建设等方面,实施行政听证制度。第三，当行政机关做的行政行为影响当事人合理的、建立在一定事实基础上的符合逻辑的未来即将得到的法律权利和自由时, 也必须给予当事人听证的机会。第四，重大的、涉及公众利益的抽象行政行为也应当经过听证。通过听证来规范抽象行政行为, 可以从源头上规范行政行为, 也可以取得更高的效率。
（二 ）提高民众行政参与意识，扩大听证参加人范围
第一行政机关应大力宣传听证制度，使广大人民群众深入透彻地了解这一制度的作用；同时，要培育广大群众参政议政的意识，使他们能够积极行使自己的权利，参与并监督行政决策。第二应通过法律法规将选择代表的程序确定下来。第三要确保权利和利益受到影响的第三人申请参加听证的权利，以保证听证程序的实际效果，第四在听证之前，对涉及听证的具体信息和公共部门提交的各种材料应让代表充分了解，以便于他们做好准备，提高听证的效果。
（三）健全听证主持人的选任制度
第一可借鉴美国的行政法官制度，通过考试录用具有法律专业知识和法制工作能力的人，组成专业听证主持人队伍。第二保证听证主持人在法律上的独立性，在编制上是所在地的行政机关的工作人员，但在任免、工资、待遇上都不受行政长官的控制。第三应在行政程序法典中明确规定主持人回避的条件、回避的适用范围、回避的方式和措施, 以及禁止单方面接触的范围和期间以及法律责任等。第四以法律形式明确听证主持人的职责职权，以便于提高行政效率，体现听证的公平公正。
（四）完善听证笔录制度
第一明确听证笔录的内容，为此后的行政决定奠定基础。可以借鉴国外的做法, 规定听证笔录应包含下列事项:(1)任何口头的、书面的或其他形式证据的记录;(2)行政机关拟定的事实的裁定、法律结论的裁决;(3)听证程序中提出的全部文书,申请书。第二明确规定听证笔录的法律效力，维护听证的公正性。我们可以借鉴美国的案卷排他性原则，即行政机关的最终行政决定应以听证笔录为依据,未经听证参与人质证和辩论,不能作为定案的依据，在我国确立行政听证笔录排他原则，首先，应在立法中明确规定行政听证笔录的法律地位，是行政机关作出行政决定的唯一依据；其次，应当明确规定行政机关不根据行政听证笔录作出行政决定，或者不把行政听证笔录当作作出行政决定唯一依据时所应承担的责任，例如会导致行政决定被撤销，甚至无效的法律后果。
参考文献：
[1]王名扬：美国行政法[M]/北京：中国法制出版社1995年版。
[2]马怀德：《论听证程序的适用范围》[J].《中外法学》1998年第2期。
[3]江海松：《"听"且应"证"---行政听证制度的价值取向》[J].《湖北行政学院学报》 2007年第3期。
[4]郭慧珍：《我国行政听证制度存在的问题及原因分析》[J].《天水行政学院学报》2007 年第2 期。
[5]章剑生：行政程序法比较研究〔M〕. 杭州大学出版社1997年版。
[6]苏江丽：《我国听证制度的发展与完善》[J].《湖北广播电视大学学报》，2007年第5期。
[7]卢运辉：《完善我国行政听证制度的若干建议》[J]. 《法学研究》,2006年5月。
[8]赵北锋：《我国行政听证制度研究》[D].长春理工大学，2007。