论文部分内容阅读
近几年，中国的税制改革指向国税与地税的合并。大多数支持合并者所倡导的理由是征税效率的问题。地税局的征税效率远低于国税局，因此可以将前者并入后者。
以2011年为例，全国的税收总额为9.57万亿元，其中由国税局征收的部分占65.3%，而该年全国所有税务机构的人员数为76.5万，国税局人员数占52.8%，这意味着地税局以47%的人员仅征收了全国35%的税收。
不过还有税种的区别，国税局负责的大多是优质税种，特别是增值税，而地税局一般负责小税种。即使考虑到税种问题，地税局的效率依旧很低。但地税局在帮助地方企业成长方面功不可没。因此，单纯从征税效率角度来讨论地税与国税的问题有失偏颇。
在我国政府间负责事物的具体部门设置中，一般都只单独设立地方相应的部门。针对同一事物，像税收征管这种同时由中央和地方两个部门来管理的情况非常少见。国税与地税分设并不是历史上就有的，1978年-1993年，我国只有一个税务征管机构。在1994年的分税制改革中，国家正式将国税与地税分设，即将原来的税务局拆分为两个税务局。1994年的分税制改革本质上来说是一次征税权的改革，即将原来属于地方政府的征税权上收至中央政府，并且此后的数次税制改革都是朝着这个方向迈进。
随着征税权逐渐偏向国税局，地税局原有的人员占比与其税收占比越来越不匹配。但奇怪的是，为何地方政府不撤销地税局，将所有的税收征收责任移交国税局，自己则可以直接在事后拿到由国税局代收的地方收入？
深圳市曾向国税总局提出合并税务系统，由国税局来代收地方收入，深圳市撤销原有的地税局，但两者却在人事权上发生了冲突，深圳市要求合并后的税务局的人事权由地方管辖，而国税总局也坚持要有人事权，此事最后不了了之。这听上去很矛盾，人事权往往意味着要自己负担征税的成本，为何地方政府要做吃力不讨好的事？这与地方竞争有关。
2002年的所得税分享改革的正式理由是，为了支持西部大开发，国家需要新增的财力来增加对西部地区的财政转移支付，因此需要从发达地区分享原本属于地方税的所得税收入。但此次改革还有一个潜在原因，就是所得税逃税太严重。
所得税中的主要构成是企业所得税，企业所得税逃税的一个直观解释是信息不对称。与增值税不同的是，税务机关很难掌握企业真实的利润水平，因此企业可以通过会计操作隐瞒其真实利润，从而少交企业所得税。另一个原因是，地方政府主动为企业减免企业所得税。在2004年审计署针对788家重点税源企业的税收审计中可以看出，地方政府的违规减税是一个主要因素。
同样，如果一个企业是在地税局缴纳企业所得税，另一个完全相同的企业在国税局缴纳企业所得税，前者要比后者少缴25%的税。原因是地税局属于地方政府管辖，而国税局是由中央政府垂直管辖，地方政府有动机来给企业减税，在操作上也很便利。而地方政府要想通过国税局来减税则难得多。
理论上讲，只有那些流动性足够强的企业才会受到地方政府的这种“青睐”。如果私营企业的流动性较大，由地税局征管相比国税局就可以少缴纳企业所得税。而大多数不可贸易的服务业很难流动，这些企业即使是地税局来征管，其所得税税率也相对较高。
如果仅从征税效率来考虑国税和地税，有失偏颇。企业避税或逃税，从征税效率来说是坏事，地方政府违规减税也使得税法的执行效果打了折扣，但我们需要从一个更宏大的视野来理解和看待地税局的角色，进而才能判断地税局未来应该走的方向。
中国和俄罗斯转轨经济的巨大差别在于，两国的地方政府扮演了完全不同的角色。俄罗斯的地方政府扮演的是“攫取之手”，地方官员与精英勾结，争相从企业中捞点好处，大多数企业不堪重负；相反，中国的地方政府扮演的是“援助之手”，地方官员想着如何来帮助本地企业发展，如帮助它们打开国内外市场、获得银行信贷等，以实现地方发展。
中国的法定税率较高，而在前30年，大多数企业从事的又是低附加值的产业，如果完全按照法定税率缴税，税收会极大地压缩企业利润空间，企业自然没有资源来做技术改进和产业升级。而地税局的作用恰好在一定程度上抵消了高税率的负面作用。
地税局还可采取因地制宜的政策。当沿海地区发现其优势产业已经不是传统的低端制造业时，可通过地税局的税收政策来做调整，策略性地提高某类产业的实际税率；欠发达地区可同时采用较优厚的税收政策来吸引这些产业转移，从而达到产业在空间上的合理分布。
正是这“援助之手”促进了中国私营企业的蓬勃发展。我们的研究发现，地税局征管的企业在研发投资和企业的生产率方面更具优势，这说明地税局为私企减税时，这些企业将减税收益用于改进自己的技术，这种改进也反映在企业真实的产出效率上，因此减税能达到产业升级的目标。
正是因為实际税率同时取决于法定税率和税务机构的征税努力，因此当国家制定减税政策、降低法定税率时，不一定能达到真实减税的目标。如果仅考虑征税效率，公共财政学领域有几条公认的关于征税权划分的标准：（1）对可流动要素的征税由中央控制；（2）完全不可流动的税种由地方控制；（3）对税基拥有最多信息的政府负责该税种。
对照这几条规则，我国目前的税种改革需做谨慎考虑。首先，房产税一旦大面积推开，应全部划归地税局管理，因为地方政府有信息优势。其次，“营改增”应有范围限制，因为营业税是面向服务业的，地方政府对服务业有信息优势，且地方政府缺乏为服务业减税的动机。更重要的是，服务业是与“人”的城市化联系在一起的，如果不将服务业的收益和管理权限划归地方政府，地方政府就没有激励来推行“人”的城市化。
如果从更宏大的视野考虑，则需“做实”地税局。现阶段，中央财力远胜于地方财力，是调整中央地方财税关系的合适时机，因此国家要优先将那些与地方企业发展密切相关的税权归还地税局，而不是直接调整中央与地方在某项税收上的分享比重。简单来说，征税权远比税收收入重要。
作者为华中科技大学经济学院副教授
以2011年为例，全国的税收总额为9.57万亿元，其中由国税局征收的部分占65.3%，而该年全国所有税务机构的人员数为76.5万，国税局人员数占52.8%，这意味着地税局以47%的人员仅征收了全国35%的税收。
不过还有税种的区别，国税局负责的大多是优质税种，特别是增值税，而地税局一般负责小税种。即使考虑到税种问题，地税局的效率依旧很低。但地税局在帮助地方企业成长方面功不可没。因此，单纯从征税效率角度来讨论地税与国税的问题有失偏颇。
税收机构分设由来
在我国政府间负责事物的具体部门设置中，一般都只单独设立地方相应的部门。针对同一事物，像税收征管这种同时由中央和地方两个部门来管理的情况非常少见。国税与地税分设并不是历史上就有的，1978年-1993年，我国只有一个税务征管机构。在1994年的分税制改革中，国家正式将国税与地税分设，即将原来的税务局拆分为两个税务局。1994年的分税制改革本质上来说是一次征税权的改革，即将原来属于地方政府的征税权上收至中央政府，并且此后的数次税制改革都是朝着这个方向迈进。
随着征税权逐渐偏向国税局，地税局原有的人员占比与其税收占比越来越不匹配。但奇怪的是，为何地方政府不撤销地税局，将所有的税收征收责任移交国税局，自己则可以直接在事后拿到由国税局代收的地方收入？
深圳市曾向国税总局提出合并税务系统，由国税局来代收地方收入，深圳市撤销原有的地税局，但两者却在人事权上发生了冲突，深圳市要求合并后的税务局的人事权由地方管辖，而国税总局也坚持要有人事权，此事最后不了了之。这听上去很矛盾，人事权往往意味着要自己负担征税的成本，为何地方政府要做吃力不讨好的事？这与地方竞争有关。
地方竞争与违规减税
2002年的所得税分享改革的正式理由是，为了支持西部大开发，国家需要新增的财力来增加对西部地区的财政转移支付，因此需要从发达地区分享原本属于地方税的所得税收入。但此次改革还有一个潜在原因，就是所得税逃税太严重。
所得税中的主要构成是企业所得税，企业所得税逃税的一个直观解释是信息不对称。与增值税不同的是，税务机关很难掌握企业真实的利润水平，因此企业可以通过会计操作隐瞒其真实利润，从而少交企业所得税。另一个原因是，地方政府主动为企业减免企业所得税。在2004年审计署针对788家重点税源企业的税收审计中可以看出，地方政府的违规减税是一个主要因素。
同样，如果一个企业是在地税局缴纳企业所得税，另一个完全相同的企业在国税局缴纳企业所得税，前者要比后者少缴25%的税。原因是地税局属于地方政府管辖，而国税局是由中央政府垂直管辖，地方政府有动机来给企业减税，在操作上也很便利。而地方政府要想通过国税局来减税则难得多。
理论上讲，只有那些流动性足够强的企业才会受到地方政府的这种“青睐”。如果私营企业的流动性较大，由地税局征管相比国税局就可以少缴纳企业所得税。而大多数不可贸易的服务业很难流动，这些企业即使是地税局来征管，其所得税税率也相对较高。
地税局“援助之手”
如果仅从征税效率来考虑国税和地税，有失偏颇。企业避税或逃税，从征税效率来说是坏事，地方政府违规减税也使得税法的执行效果打了折扣，但我们需要从一个更宏大的视野来理解和看待地税局的角色，进而才能判断地税局未来应该走的方向。
中国和俄罗斯转轨经济的巨大差别在于，两国的地方政府扮演了完全不同的角色。俄罗斯的地方政府扮演的是“攫取之手”，地方官员与精英勾结，争相从企业中捞点好处，大多数企业不堪重负；相反，中国的地方政府扮演的是“援助之手”，地方官员想着如何来帮助本地企业发展，如帮助它们打开国内外市场、获得银行信贷等，以实现地方发展。
中国的法定税率较高，而在前30年，大多数企业从事的又是低附加值的产业，如果完全按照法定税率缴税，税收会极大地压缩企业利润空间，企业自然没有资源来做技术改进和产业升级。而地税局的作用恰好在一定程度上抵消了高税率的负面作用。
地税局还可采取因地制宜的政策。当沿海地区发现其优势产业已经不是传统的低端制造业时，可通过地税局的税收政策来做调整，策略性地提高某类产业的实际税率；欠发达地区可同时采用较优厚的税收政策来吸引这些产业转移，从而达到产业在空间上的合理分布。
正是这“援助之手”促进了中国私营企业的蓬勃发展。我们的研究发现，地税局征管的企业在研发投资和企业的生产率方面更具优势，这说明地税局为私企减税时，这些企业将减税收益用于改进自己的技术，这种改进也反映在企业真实的产出效率上，因此减税能达到产业升级的目标。
还征税权于地税局
正是因為实际税率同时取决于法定税率和税务机构的征税努力，因此当国家制定减税政策、降低法定税率时，不一定能达到真实减税的目标。如果仅考虑征税效率，公共财政学领域有几条公认的关于征税权划分的标准：（1）对可流动要素的征税由中央控制；（2）完全不可流动的税种由地方控制；（3）对税基拥有最多信息的政府负责该税种。
对照这几条规则，我国目前的税种改革需做谨慎考虑。首先，房产税一旦大面积推开，应全部划归地税局管理，因为地方政府有信息优势。其次，“营改增”应有范围限制，因为营业税是面向服务业的，地方政府对服务业有信息优势，且地方政府缺乏为服务业减税的动机。更重要的是，服务业是与“人”的城市化联系在一起的，如果不将服务业的收益和管理权限划归地方政府，地方政府就没有激励来推行“人”的城市化。
如果从更宏大的视野考虑，则需“做实”地税局。现阶段，中央财力远胜于地方财力，是调整中央地方财税关系的合适时机，因此国家要优先将那些与地方企业发展密切相关的税权归还地税局，而不是直接调整中央与地方在某项税收上的分享比重。简单来说，征税权远比税收收入重要。
作者为华中科技大学经济学院副教授