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在当前的司法实践中，针对外来人员流动性强等因素，普遍存在对外来犯罪嫌疑人采取逮捕的强制措施，其中还包括了一些轻刑案件。在构建和谐社会目标的指引下，以及在实施法律公平正义的原则下，司法机关有必要转变司法理念，对涉嫌犯罪的外来人员少捕慎捕，同时积极探索建立与轻缓刑事政策和配套的制度，以限制逮捕权的不当扩张，保障外来人口合法的权利。
一、当前外来人口犯罪的特点
（一）外来人口所占比例大。这与本地经济发展趋势下，劳务工群体和其他外来人员的大量流动不可分。外来人口的统计数据也是基于已登记或者有相对固定和固定工作下的人员登记，还有一批流动着的外来人口数据尚未包括与内。这个总人口数的庞大，也相应地促使外来人犯罪数量增加，且多为共同或团伙作案。
（二）外来人口犯罪类型主要集中在抢劫、抢夺、盗窃等侵犯财产性犯罪上，一方面是因为外来人员经济收入不稳定和无保障，另一方面，在对外来人员的管理和控制上存在一定的空白点。
（三）从捕后的处理情况来看，轻刑犯所占比例较大，表明外来人员所犯罪行，有相当一部分犯罪，性质不严重，犯罪情节较轻，行为人的主观恶性和人身危险性不大。
二、涉嫌犯罪外来人员高逮捕率适用的原因
（一）司法工作人员的主观局限性。这主要表现在：1、把逮捕作为一种刑事处罚，不少执法人员，强调逮捕的这一作用，“构罪即捕”成为一个潜在的定律。2、刑事诉讼法中非羁押强制措施的规定没有细化的客观标準，导致办案人员对“有逮捕必要”把握不准。在抱着“求稳怕错”的思想上，对可捕可不捕的外来人员一捕了之。同时，社会公众以逮捕、坐牢与否来判断犯罪嫌疑人有无被追究刑事责任。而逮捕从本质上讲只是保证刑事诉讼顺利进行，防止犯罪嫌疑人再次危害社会而采取的措施。由此，对逮捕认识的偏差显而易见，逮捕成为衡量打击力度的标志，甚至成为解决赔偿的工具。
（二）刑事诉讼中的三个逮捕条件的规定过于原则和笼统，缺乏可操作性。首先，有证据证明有犯罪事实，法律对证据的质和量未作具体的规定，使办案人员把握的幅度和空间比较大，且难以把握。其次，可能判处有期徒刑以上的刑罚，尚且不说我国刑法所规定的每一个罪名均包含有期徒刑，更何况在审查批捕阶段，影响量刑的一些事实和情节并未全部查清，要判断是否可能判处徒刑以上刑罚，也难免要带上办案人员诸多主观色彩。最后，采取取保候审，监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性而有逮捕必要，对于这一逮捕必要性条件，什么是社会危险性，何谓有逮捕必要，在司法实践中，则更是见仁见智，这无疑又增加了使用逮捕的任意性。
（三）我国刑事强制措施体系的设计缺陷，也使得过度适用逮捕成为无奈之举。我国的刑事强制措施还包括拘传、取保候审、监视居住、拘留。其中拘传和拘留属于短期强制措施，因其法定时间过短，无法保障案件侦查，只能作为临时性、过渡性强制措施。监视居住虽然期限较长，但因其在司法实践中难以操作几乎形同虚设。取保候审因其门槛过高，在实践中适用率较低。这样一来，逮捕强制措施的过度适用在所难免。它既方便又安全，还能给进一步侦查工作提供足够的时间和空间。
（四）外地犯罪人员本身的特点决定了适用非羁押措施风险过高。实践中，外地犯罪人员一般户籍在经济欠发达地区，多为农村人口，职业一般不固定，可能在企业打工，从事小生意或收旧，甚至没有职业；收入水平一般较低且缺乏保障；无固定住所，一般居住于出租房或工厂宿舍内，人员流动性强；在本地没有固定财产，也基本没有本地亲属。外地人的特点决定他们通常没有足以提供担保的财产，也没用符合条件的保证人，更没有适合监视居住的本地住所，从而导致一旦适用逮捕以外的强制措施，很难保证犯罪嫌疑人不脱逃，从而影响诉讼程序的顺利进行，而重新将其查缉归案，也会引起司法成本的增加。
除以上几个原因以外，还存在逮捕后监督路径的缺失以及审查逮捕程序运作的单向性、考核制度的导向性等原因，但主要在于对逮捕法定条件把握上的不严格、不严谨。
三、对外来人员平等适用逮捕等强制措施的意义
（一）目前我们在宽严相济刑事政策的引导上，应当尽快转变司法理念，在轻缓刑事政策的指导下，对外来人员轻微犯罪易发从轻处理，给他们与本地人同样的条件和待遇，让他们感受到对其不慎违法犯罪的教育和挽救，使他们比刑罚下更易改变和改造思想。
（二）平等适用逮捕这一强制措施，体现了强制措施本身的应然功能的要求。正如有学者所言：“法律的生命，在于其功能的实现，在于行动中的法律。刑事诉讼法学研究也是如此，不仅应当研究刑事诉讼法律条文本身，而且应当研究其功能，研究其功能的实现。”
（三）平等适用逮捕这一强制措施，是落实“适用法律人人平等”原则的需要。在办案过程中，很多外地人都有这样的感触：因为我们是外地人，所以就不能取保候审。任何公民都应当平等地适用法律，包括实体法和程序法，不因出生地域、财产状况不同而遭受不公正对待，这是我国宪法及刑事法律确立的更是现代法治国家必然遵行的“适用法律人人平等”原则，不能因为是外地人而就给其设置标签，这本身是对公平原则的戕害。
四、对外来人员犯罪逮捕措施宽缓适用的完善
最高人民检察院《关于检察机关为社会主义新农村建设服务的意见》中明确指出：“对进城务工的农民涉嫌犯罪的，坚持区别对待，对主观恶性较小，犯罪情节轻微的或者初犯、偶犯、过失犯，根据案件具体情况，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉。”因此，司法人员在处理外来犯罪人员案件时应当树立和谐司法理念，坚持打击犯罪与保护人权并重，正确、合理的适用刑事强制措施，注重法律效果和社会效果的有机统一，防止在司法层面产生新的不和谐因素。下面就这一问题谈点不成熟的构想。
（一）司法机关和办案人员要树立正确的观念，真正理解逮捕的内涵。将逮捕强制措施的适用放在维护社会稳定、构建和谐社会、尊重和保障人权的大局中加以考量和把握，避免适用逮捕的随意性，摒弃就案办案的机械执法，注重执法的政治效果、法律效果和社会效果。认识到逮捕是一种最为昂贵的强制措施，他是以牺牲和剥夺他人的人身自由为代价的，其使用得越随意、越广泛、越过度，给社会带来的负面影响越直接、越久远、越深重。逮捕措施的过度适用，在很大程度上说明我们社会控制能力的脆弱和人权的廉价。要保证行诉讼的顺利进行，主要靠社会控制能力的提高和强制措施体系的完善，逮捕措施不应当成为首选。同时，司法工作人员应顺应“取保是常态，羁押是例外”的国际潮流，将逮捕措施真正适用于“确有逮捕必要”的犯罪嫌疑人，避免逮捕权的过度滥用和扩张。
（二）明确逮捕标准，把握无逮捕必要不捕的条件，完善审查程序。在目前法律对无逮捕必要不捕的条件尚未明确规定的情况下，可以区分一下两种情形来处理：对于符合无逮捕必要法定情节的一般不捕；对于法定情形之外的案件要结合案件和犯罪嫌疑人的具体情况，通过综合考察其所犯罪行的社会危害程度及其人身危险性，对其是否有逮捕必要进行评估。对于审查程序，可以要求公安机关在提请批准逮捕时除证明犯罪事实外，还要依法提供犯罪嫌疑人逮捕必要性的材料，检察机关审查后，多方面论证评估犯罪嫌疑人有无社会危险性，再作出是否批准逮捕的决定。同时，检察机关在审查批捕时可以通过送达权力义务告知书的形式，告知犯罪嫌疑人有取保候审的权利。承办人也应听取辩护律师和近亲属的意见来审查取保候审条件的符合情况。
（三）采用多种方法，保证不逮捕的犯罪嫌疑人不逃避侦查和审判。诚然，因实施犯罪的外来人口通常不具备取保候审条件，如不采取逮捕措施，可能存在影响侦查和审判的问题。因此，应当建立相应的补救措施体系，确保刑事诉讼的顺利进行。这些措施应当包括：
1、建立异地取保候审制度。对于实施轻微刑事犯罪的外来人口，在行为地不具备取保候审条件，可以由户籍所在的亲属或其他关系人提供担保，保证行为人不逃避侦查和审判。
2、建立附条件不捕制度。对于某些轻微刑事案件的行为人所附的条件为：不逃避侦查和审判。一旦行为人有妨碍作证、逃避侦查和审判的行为，即予以逮捕，并且作为一个从重量刑的情节。对于一些轻微刑事案件的犯罪嫌疑人，对其附条件不捕，具有较大的可行性。因为其所犯罪行本来就不重。
3、建立单位、工厂取保候审制度。有些轻微犯罪嫌疑人虽然是外来的临时务工人员，但在行为地有相对固定的单位和住所，可以由务工的单位提供担保，该单位负责对该犯罪人的监督管理，并保证随传随到。
4、建立社区监管制度。这种制度是介于取保候审和逮捕羁押之间的一种监管措施，其特点是，既不关押，又能保证刑事诉讼的顺利进行。初步设想为：对于一些实施轻微刑事犯罪的外来人员，本身不具备取保候审条件，可交由所在社区统一监督管理，由社区提供食宿，保证其随传随到。被监管人员享有一定的自由，在管理人员的安排下，可以参加劳动或承担某项事务，可适当领取报酬。未经管理人员的允许，不得离开所在社区。建立这种制度，主要是为了减少羁押，缓解看守所压力，防止与羁押场所的重刑犯发生交叉感染。
5、完善取保候審制度，保证不予羁押的犯罪嫌疑人不逃避侦查和审判。一方面，应当扩大取保候审的适用范围和适用率，尽可能减少和降低逮捕羁押率；另一方面，应当进一步完善我国现行的取保候审规定，使这一制度更科学。更具有可操作性。我国的取保候审制度对被取保候审的犯罪人的义务规定得过于笼统，如未经执行机关批准不得离开所居住的市、县，在传讯的时候及时到案，不得以任何形式干扰证人作证等，在实践中较难把握和操作，不利于对其进行有效的控制。现行取保候审制度没有建立有效的取保候审后的监督与控制措施，导致被保人逃跑的情况较多。可以借鉴其他一些国家的做法比如：具备相对固定的居所或工作场所；每周必须到执行机关报到；未经批准，不得离开所在社区；如持港澳或外国护照，应当提交护照；有取保候审潜逃记录的，不得再次取保等。
6、完善逮捕措施的司法救济程序。在我国的司法实践中，犯罪嫌疑人一经逮捕，即意味着较长时间的羁押，取保候审的适用率较低。被逮捕的犯罪嫌疑人的救济渠道不畅通，导致有些轻微刑事案件的行为人，或者具备取保候审条件的行为人被长时间关押。应当赋予被逮捕的犯罪嫌疑人提出复议权、要求及时接受审判权、提出改变强制措施权，被非法羁押的请求赔偿权。
一、当前外来人口犯罪的特点
（一）外来人口所占比例大。这与本地经济发展趋势下，劳务工群体和其他外来人员的大量流动不可分。外来人口的统计数据也是基于已登记或者有相对固定和固定工作下的人员登记，还有一批流动着的外来人口数据尚未包括与内。这个总人口数的庞大，也相应地促使外来人犯罪数量增加，且多为共同或团伙作案。
（二）外来人口犯罪类型主要集中在抢劫、抢夺、盗窃等侵犯财产性犯罪上，一方面是因为外来人员经济收入不稳定和无保障，另一方面，在对外来人员的管理和控制上存在一定的空白点。
（三）从捕后的处理情况来看，轻刑犯所占比例较大，表明外来人员所犯罪行，有相当一部分犯罪，性质不严重，犯罪情节较轻，行为人的主观恶性和人身危险性不大。
二、涉嫌犯罪外来人员高逮捕率适用的原因
（一）司法工作人员的主观局限性。这主要表现在：1、把逮捕作为一种刑事处罚，不少执法人员，强调逮捕的这一作用，“构罪即捕”成为一个潜在的定律。2、刑事诉讼法中非羁押强制措施的规定没有细化的客观标準，导致办案人员对“有逮捕必要”把握不准。在抱着“求稳怕错”的思想上，对可捕可不捕的外来人员一捕了之。同时，社会公众以逮捕、坐牢与否来判断犯罪嫌疑人有无被追究刑事责任。而逮捕从本质上讲只是保证刑事诉讼顺利进行，防止犯罪嫌疑人再次危害社会而采取的措施。由此，对逮捕认识的偏差显而易见，逮捕成为衡量打击力度的标志，甚至成为解决赔偿的工具。
（二）刑事诉讼中的三个逮捕条件的规定过于原则和笼统，缺乏可操作性。首先，有证据证明有犯罪事实，法律对证据的质和量未作具体的规定，使办案人员把握的幅度和空间比较大，且难以把握。其次，可能判处有期徒刑以上的刑罚，尚且不说我国刑法所规定的每一个罪名均包含有期徒刑，更何况在审查批捕阶段，影响量刑的一些事实和情节并未全部查清，要判断是否可能判处徒刑以上刑罚，也难免要带上办案人员诸多主观色彩。最后，采取取保候审，监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性而有逮捕必要，对于这一逮捕必要性条件，什么是社会危险性，何谓有逮捕必要，在司法实践中，则更是见仁见智，这无疑又增加了使用逮捕的任意性。
（三）我国刑事强制措施体系的设计缺陷，也使得过度适用逮捕成为无奈之举。我国的刑事强制措施还包括拘传、取保候审、监视居住、拘留。其中拘传和拘留属于短期强制措施，因其法定时间过短，无法保障案件侦查，只能作为临时性、过渡性强制措施。监视居住虽然期限较长，但因其在司法实践中难以操作几乎形同虚设。取保候审因其门槛过高，在实践中适用率较低。这样一来，逮捕强制措施的过度适用在所难免。它既方便又安全，还能给进一步侦查工作提供足够的时间和空间。
（四）外地犯罪人员本身的特点决定了适用非羁押措施风险过高。实践中，外地犯罪人员一般户籍在经济欠发达地区，多为农村人口，职业一般不固定，可能在企业打工，从事小生意或收旧，甚至没有职业；收入水平一般较低且缺乏保障；无固定住所，一般居住于出租房或工厂宿舍内，人员流动性强；在本地没有固定财产，也基本没有本地亲属。外地人的特点决定他们通常没有足以提供担保的财产，也没用符合条件的保证人，更没有适合监视居住的本地住所，从而导致一旦适用逮捕以外的强制措施，很难保证犯罪嫌疑人不脱逃，从而影响诉讼程序的顺利进行，而重新将其查缉归案，也会引起司法成本的增加。
除以上几个原因以外，还存在逮捕后监督路径的缺失以及审查逮捕程序运作的单向性、考核制度的导向性等原因，但主要在于对逮捕法定条件把握上的不严格、不严谨。
三、对外来人员平等适用逮捕等强制措施的意义
（一）目前我们在宽严相济刑事政策的引导上，应当尽快转变司法理念，在轻缓刑事政策的指导下，对外来人员轻微犯罪易发从轻处理，给他们与本地人同样的条件和待遇，让他们感受到对其不慎违法犯罪的教育和挽救，使他们比刑罚下更易改变和改造思想。
（二）平等适用逮捕这一强制措施，体现了强制措施本身的应然功能的要求。正如有学者所言：“法律的生命，在于其功能的实现，在于行动中的法律。刑事诉讼法学研究也是如此，不仅应当研究刑事诉讼法律条文本身，而且应当研究其功能，研究其功能的实现。”
（三）平等适用逮捕这一强制措施，是落实“适用法律人人平等”原则的需要。在办案过程中，很多外地人都有这样的感触：因为我们是外地人，所以就不能取保候审。任何公民都应当平等地适用法律，包括实体法和程序法，不因出生地域、财产状况不同而遭受不公正对待，这是我国宪法及刑事法律确立的更是现代法治国家必然遵行的“适用法律人人平等”原则，不能因为是外地人而就给其设置标签，这本身是对公平原则的戕害。
四、对外来人员犯罪逮捕措施宽缓适用的完善
最高人民检察院《关于检察机关为社会主义新农村建设服务的意见》中明确指出：“对进城务工的农民涉嫌犯罪的，坚持区别对待，对主观恶性较小，犯罪情节轻微的或者初犯、偶犯、过失犯，根据案件具体情况，可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉。”因此，司法人员在处理外来犯罪人员案件时应当树立和谐司法理念，坚持打击犯罪与保护人权并重，正确、合理的适用刑事强制措施，注重法律效果和社会效果的有机统一，防止在司法层面产生新的不和谐因素。下面就这一问题谈点不成熟的构想。
（一）司法机关和办案人员要树立正确的观念，真正理解逮捕的内涵。将逮捕强制措施的适用放在维护社会稳定、构建和谐社会、尊重和保障人权的大局中加以考量和把握，避免适用逮捕的随意性，摒弃就案办案的机械执法，注重执法的政治效果、法律效果和社会效果。认识到逮捕是一种最为昂贵的强制措施，他是以牺牲和剥夺他人的人身自由为代价的，其使用得越随意、越广泛、越过度，给社会带来的负面影响越直接、越久远、越深重。逮捕措施的过度适用，在很大程度上说明我们社会控制能力的脆弱和人权的廉价。要保证行诉讼的顺利进行，主要靠社会控制能力的提高和强制措施体系的完善，逮捕措施不应当成为首选。同时，司法工作人员应顺应“取保是常态，羁押是例外”的国际潮流，将逮捕措施真正适用于“确有逮捕必要”的犯罪嫌疑人，避免逮捕权的过度滥用和扩张。
（二）明确逮捕标准，把握无逮捕必要不捕的条件，完善审查程序。在目前法律对无逮捕必要不捕的条件尚未明确规定的情况下，可以区分一下两种情形来处理：对于符合无逮捕必要法定情节的一般不捕；对于法定情形之外的案件要结合案件和犯罪嫌疑人的具体情况，通过综合考察其所犯罪行的社会危害程度及其人身危险性，对其是否有逮捕必要进行评估。对于审查程序，可以要求公安机关在提请批准逮捕时除证明犯罪事实外，还要依法提供犯罪嫌疑人逮捕必要性的材料，检察机关审查后，多方面论证评估犯罪嫌疑人有无社会危险性，再作出是否批准逮捕的决定。同时，检察机关在审查批捕时可以通过送达权力义务告知书的形式，告知犯罪嫌疑人有取保候审的权利。承办人也应听取辩护律师和近亲属的意见来审查取保候审条件的符合情况。
（三）采用多种方法，保证不逮捕的犯罪嫌疑人不逃避侦查和审判。诚然，因实施犯罪的外来人口通常不具备取保候审条件，如不采取逮捕措施，可能存在影响侦查和审判的问题。因此，应当建立相应的补救措施体系，确保刑事诉讼的顺利进行。这些措施应当包括：
1、建立异地取保候审制度。对于实施轻微刑事犯罪的外来人口，在行为地不具备取保候审条件，可以由户籍所在的亲属或其他关系人提供担保，保证行为人不逃避侦查和审判。
2、建立附条件不捕制度。对于某些轻微刑事案件的行为人所附的条件为：不逃避侦查和审判。一旦行为人有妨碍作证、逃避侦查和审判的行为，即予以逮捕，并且作为一个从重量刑的情节。对于一些轻微刑事案件的犯罪嫌疑人，对其附条件不捕，具有较大的可行性。因为其所犯罪行本来就不重。
3、建立单位、工厂取保候审制度。有些轻微犯罪嫌疑人虽然是外来的临时务工人员，但在行为地有相对固定的单位和住所，可以由务工的单位提供担保，该单位负责对该犯罪人的监督管理，并保证随传随到。
4、建立社区监管制度。这种制度是介于取保候审和逮捕羁押之间的一种监管措施，其特点是，既不关押，又能保证刑事诉讼的顺利进行。初步设想为：对于一些实施轻微刑事犯罪的外来人员，本身不具备取保候审条件，可交由所在社区统一监督管理，由社区提供食宿，保证其随传随到。被监管人员享有一定的自由，在管理人员的安排下，可以参加劳动或承担某项事务，可适当领取报酬。未经管理人员的允许，不得离开所在社区。建立这种制度，主要是为了减少羁押，缓解看守所压力，防止与羁押场所的重刑犯发生交叉感染。
5、完善取保候審制度，保证不予羁押的犯罪嫌疑人不逃避侦查和审判。一方面，应当扩大取保候审的适用范围和适用率，尽可能减少和降低逮捕羁押率；另一方面，应当进一步完善我国现行的取保候审规定，使这一制度更科学。更具有可操作性。我国的取保候审制度对被取保候审的犯罪人的义务规定得过于笼统，如未经执行机关批准不得离开所居住的市、县，在传讯的时候及时到案，不得以任何形式干扰证人作证等，在实践中较难把握和操作，不利于对其进行有效的控制。现行取保候审制度没有建立有效的取保候审后的监督与控制措施，导致被保人逃跑的情况较多。可以借鉴其他一些国家的做法比如：具备相对固定的居所或工作场所；每周必须到执行机关报到；未经批准，不得离开所在社区；如持港澳或外国护照，应当提交护照；有取保候审潜逃记录的，不得再次取保等。
6、完善逮捕措施的司法救济程序。在我国的司法实践中，犯罪嫌疑人一经逮捕，即意味着较长时间的羁押，取保候审的适用率较低。被逮捕的犯罪嫌疑人的救济渠道不畅通，导致有些轻微刑事案件的行为人，或者具备取保候审条件的行为人被长时间关押。应当赋予被逮捕的犯罪嫌疑人提出复议权、要求及时接受审判权、提出改变强制措施权，被非法羁押的请求赔偿权。