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摘 要 行政调解作为一种诉讼外纠纷方式，正以其在调处纠纷过程中所体现的权威性、专业性和低成本性等特点逐渐成为人们最喜爱的纠纷解决方式之一，并被认为是“大调解”工作体系中的主导性机制，在现代社会中也发挥着越来越重要的作用。但由于我国农村纠纷的特殊性，行政调解在农村纠纷的解决中开始显得力不从心，没能充分发挥其优势。为此本文主要谈论行政调解制度在农村纠纷解决中所体现出的问题，并提出相关的完善建议。
关键词 大调解 农村纠纷 行政调解制度
基金项目：本文获得湖南省社科基金一般项目“农村社会矛盾纠纷解决机制的效率评价研究”（项目编号：2014NK3102）的资助。
作者简介：于新和，湖南农业大学公共管理与法学学院2013级行政管理研究生；贺林波，湖南农业大学公共管理与法学学院教授，博士生。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-052-02
这些年来行政调解也因其在调处纠纷中所体现的权威性、专业性和低成本性等特有优势成为了“大调解”体系中的主导性机制，也越来越受到人们的青睐，成为人们最喜爱的纠纷解决方式。但由于农村纠纷大多发生在基层，相关的行政机构在农村地区并不健全，并伴随着社会转型，农村纠纷频发，纠纷类型越来越复杂多样化，调处纠纷的难度也不断加大，行政调解制度在农村纠纷的解决中显得力不从心，为此，为了充分发挥行政调解在解决农村纠纷中的功能，就需要进一步改进我国现有的行政调解制度。
一、农村纠纷行政调解的概念及特点
本文所说的农村纠纷行政调解是指行政主体以相关法律和政策为依据，主动或被动的参与到农村纠纷的解决中去，经过沟通协商后促使纠纷当事人在合法自愿的基础上达成调解协议，消除纠纷的一种调解制度。作为一种纠纷解决机制，行政调解在处理农村纠纷中有着权威性、专业性和低成本性的特点。
（一） 权威性
国家行政机关作为行政调解的主体，多为具体的职能部门，在调解纠纷时，当事人多为其日常管理的对象，在当事人心中具有一定的威信。此外，在我国农村地区，大部分农民始终相信有问题就找政府去帮忙解决的心理，认为政府会帮他们评理和解决问题的。因此，相较于人民调解来说，行政机关在当事人心中具有更高的权威性。
（二） 专业性
负责行政调解的主体大多数都是具体的行政机关及其工作人员，因此对自己职权管辖范围内的争议和纠纷进行调解，相较于人民调解来说具有更强的专业性。而且行政调解的人员大多对现有的法律和政策都非常了解，在纠纷处理上也有丰富的实践经验，能够根据纠纷类型找到涉及到的相关法律和政策性问题。此外，行政机关有一套完整的科学的调解程序来调解纠纷，因此，与其他的纠纷调解制度相比，行政调解在纠纷调解上显得更加专业。
（三） 低成本性
行政调解作为国家行政机关的一部分职责，是服务于社会的一部分，是一种由公共财政支持的行政行为，在行政调解中，当事人一般无需聘请律师，也不需要交任何调解费用，甚至行政机关在调解纠纷时所需要的调查费用也不需要当事人承担。所以在整个的行政调解过程中，纠纷当事人都不需要承担太多的费用，而且行政调解的协议是在当事人双方在平等自愿的基础上达成的，没有遇到其他方面的太多阻力，可以进一步减少当事人在调解纠纷时所耗费的成本。
二、我国农村纠纷行政调解制度存在的问题
目前我国农村纠纷正变得越来越复杂，也越来越频发，使得现有的行政调解制度在调解农村纠纷中暴露出一些比较突出的问题，主要是以下三个方面：
（一）缺乏专门的行政调解机构和调解人员
目前我国的行政调解组织的设置方式大多采取的是地域管理和行政职权相配置的模式，行政调解的活动都由具体的行政机关负责，并没有建立统一的、专门的行政调解机构，因此当遇到涉及多个行政机关的纠纷时，往往出现多头管理、权责不明的现象，使得行政调解无章可循。如对一些普通的民事纠纷，乡镇一级的司法所和当地的派出所均可进行调解，这虽然从一定程度上给当事人更多的选择权，但遇到疑难负责的纠纷时却出现相互推诿都不对纠纷进行调解的局面，导致很多的纠纷都没有得到及时的解决。而只是作为行政机关的附带性职能的行政调解，在行政机关的内部大都没有一个统一的、专门的调解机构，也没有配备专业的调解人员 ，大部分的行政机关的调解组织都是临时性建立的，其人员参差不齐，而对行政调解工作人员的选择上，只有少数的单位出台了专门性文件，大多数调解人员都是在调解纠纷时临时安排的。
（二）农村纠纷的行政调解界限模糊，范围狭窄
从当前我国现行法律法规和各种政府性文件来看，我国行政调解的范围基本上还是民事纠纷、轻微违法行为和权属争议这几个方面，而且特别是作为我国农村纠纷主要类型的民事纠纷，其适用行政调解的规定过于简单，界限模糊，并不是所有的民事纠纷都适用调解，仅限于两个方面的内容：
一是权属争议纠纷，如在土地、商标和林地等使用权上产生的纠纷。
二是民事赔偿问题，如人身伤害赔偿问题和交通事故的赔偿问题等 。
（三）农村纠纷行政调解的法律效力不明确
在“整体联动”的三大调解制度中，行政调解的法律效力在法律法规中并没有得到明确的体现，在基于平等协商、双方自愿基础上签署的行政调解协议书在法律上并不具有强制性的执行力，纠纷当事人是否履行协议，在某种程度上完全遵从当事人的意愿，如果当事人反悔，不履行约定，则调解协议自动失效，不发生依靠国家公权力强制执行的法律效力。
而相反，人民调解协议和司法调解协议在法律上都具有明确的法律效力。如在《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中就明确了经双方当事人签收后的调解协议便产生了法律效力，如果一方不履行，可以申请法院执行追究其法律责任，但对行政调解协议的效力问题却并未有所规定。但是从《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的第20条和第25条的规定可以看出经行政机关调解达成的具有民事合同性质的调解协议，在调解组织和双方当事人签字后，一经人民法院依法审查确认了调解协议的效力，当事人就必须履行协议，拒绝履行的另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。看得出来这一规定在一定程度上解决了行政调解协议的效力问题，但它只是规定了具有民事合同性质的调解协议的效力，并没有对行政调解的效力问题做出明确规定，而且还只是具有合同效力而已，并没有法律上的强制约束力。 三、完善我国农村纠纷行政调解制度的建议
（一）设立统一的、专门的行政调解机构
为了更好的调处农村纠纷，将纠纷化解在基层，乡镇机关应设立一个统一的、专门的行政调解机构，如行政调解委员会统一负责所管辖范围内的纠纷调解，不受其他行政主体和组织的干预。为此在法律中必须像法国的基本权利保护专员制度那样确保行政调解委员会的独立性，此外行政调解委员会的调解人员应由政府各职能部门相关人员组成，但也可以根据纠纷情况聘请相关领域的专家和律师充当兼职调解员，以此来确保行政调解的权威性和专业性。
（二）适当扩大并明确行政调解的范围
我国还没有制定一部专门的、统一的《行政调解法》，因此对行政调解的范围也没有明确的规定，而是散见于各部门、地方法规和各种文件中，行政调解的范围规定大小不一、界定模糊，有的甚至相互抵触，这在一定程度上导致了实践中部分行政机关在纠纷当事人申请调解时互相推诿不接受调解申请，使纠纷不能尽快解决，增加了纠纷当事人的解纷成本，更不利于社会的稳定和谐。因此在没有出台统一的《行政调解法》之前，各地方应制定相关文件明确行政调解的范围，如《南昌市行政调解办法》就明确规定了对于治安纠纷、征收土地引起的赔偿纠纷等七类民事纠纷只要经双方当事人申请行政机关就应当进行调解 。当然，行政调解的范围也应该考虑到纠纷的属性、是否适合行政调解及与其他纠纷解决方式的衔接问题，而不是盲目的扩大 。
（三）明确行政调解协议的法律效力，加强与司法诉讼的衔接
当前我国的行政调解协议在实践中并不具有法律强制执行力，协议达成后，主要还是依赖于当事人的信用和承诺，当事人如果不履行，可以随时撕毁行政调解协议，不仅导致行政资源的浪费，也在一定程度上降低了行政机关的公信力和权威。调解协议一经当事人双方主动签字确认，调解协议就应当生效且具有民事合同的效力，因为协议是纠纷当事人在没有受到行政主体等其他的一些胁迫下完全自愿签字确认的，符合民事法律关于合同的概念界定。所以为了保障行政调解协议具有法律效力，还应该要加强行政调解与司法诉讼之间的衔接。因此可以借鉴《人民调解法》的规定为行政调解协议设立司法确认程序，即经行政调解达成的协议，纠纷当事人可以在签署协议后的三十日内向人民法院申请司法确认，法院依法审查确认协议有效的，当事人必须按照协议规定的内容履行，拒绝履行的，另一方可以向法院申请强制执行；而法院依法审查认为协议无效的，则可以裁定撤销调解协议 。对于被确认无效的调解协议当事人可以向法院起诉，也可以向原行政机关重新申请解决或者变更调解协议达成新的调解协议。
注释：
刘鹏.“大调解”视野下完善我国行政调解制度的思考.社会主义研究.2012（5）.52-56.
章志远、顾勤芳.中国法律文本中的“行政调解”研究.江淮论坛.2011（5）.125-131.
熊飘飘.七类民事纠纷可申请行政调解.南京日报.2013-07-09（002）.
江国华、胡玉桃.论行政调解——以社会纠纷解决方式的多元化为视角.江汉大学学报（社会科学版）.2011（3）.72-78.
张海燕.大调解视野下的我国行政调解制度再思考.中国行政管理.2012（1）.53-56.
关键词 大调解 农村纠纷 行政调解制度
基金项目：本文获得湖南省社科基金一般项目“农村社会矛盾纠纷解决机制的效率评价研究”（项目编号：2014NK3102）的资助。
作者简介：于新和，湖南农业大学公共管理与法学学院2013级行政管理研究生；贺林波，湖南农业大学公共管理与法学学院教授，博士生。
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-052-02
这些年来行政调解也因其在调处纠纷中所体现的权威性、专业性和低成本性等特有优势成为了“大调解”体系中的主导性机制，也越来越受到人们的青睐，成为人们最喜爱的纠纷解决方式。但由于农村纠纷大多发生在基层，相关的行政机构在农村地区并不健全，并伴随着社会转型，农村纠纷频发，纠纷类型越来越复杂多样化，调处纠纷的难度也不断加大，行政调解制度在农村纠纷的解决中显得力不从心，为此，为了充分发挥行政调解在解决农村纠纷中的功能，就需要进一步改进我国现有的行政调解制度。
一、农村纠纷行政调解的概念及特点
本文所说的农村纠纷行政调解是指行政主体以相关法律和政策为依据，主动或被动的参与到农村纠纷的解决中去，经过沟通协商后促使纠纷当事人在合法自愿的基础上达成调解协议，消除纠纷的一种调解制度。作为一种纠纷解决机制，行政调解在处理农村纠纷中有着权威性、专业性和低成本性的特点。
（一） 权威性
国家行政机关作为行政调解的主体，多为具体的职能部门，在调解纠纷时，当事人多为其日常管理的对象，在当事人心中具有一定的威信。此外，在我国农村地区，大部分农民始终相信有问题就找政府去帮忙解决的心理，认为政府会帮他们评理和解决问题的。因此，相较于人民调解来说，行政机关在当事人心中具有更高的权威性。
（二） 专业性
负责行政调解的主体大多数都是具体的行政机关及其工作人员，因此对自己职权管辖范围内的争议和纠纷进行调解，相较于人民调解来说具有更强的专业性。而且行政调解的人员大多对现有的法律和政策都非常了解，在纠纷处理上也有丰富的实践经验，能够根据纠纷类型找到涉及到的相关法律和政策性问题。此外，行政机关有一套完整的科学的调解程序来调解纠纷，因此，与其他的纠纷调解制度相比，行政调解在纠纷调解上显得更加专业。
（三） 低成本性
行政调解作为国家行政机关的一部分职责，是服务于社会的一部分，是一种由公共财政支持的行政行为，在行政调解中，当事人一般无需聘请律师，也不需要交任何调解费用，甚至行政机关在调解纠纷时所需要的调查费用也不需要当事人承担。所以在整个的行政调解过程中，纠纷当事人都不需要承担太多的费用，而且行政调解的协议是在当事人双方在平等自愿的基础上达成的，没有遇到其他方面的太多阻力，可以进一步减少当事人在调解纠纷时所耗费的成本。
二、我国农村纠纷行政调解制度存在的问题
目前我国农村纠纷正变得越来越复杂，也越来越频发，使得现有的行政调解制度在调解农村纠纷中暴露出一些比较突出的问题，主要是以下三个方面：
（一）缺乏专门的行政调解机构和调解人员
目前我国的行政调解组织的设置方式大多采取的是地域管理和行政职权相配置的模式，行政调解的活动都由具体的行政机关负责，并没有建立统一的、专门的行政调解机构，因此当遇到涉及多个行政机关的纠纷时，往往出现多头管理、权责不明的现象，使得行政调解无章可循。如对一些普通的民事纠纷，乡镇一级的司法所和当地的派出所均可进行调解，这虽然从一定程度上给当事人更多的选择权，但遇到疑难负责的纠纷时却出现相互推诿都不对纠纷进行调解的局面，导致很多的纠纷都没有得到及时的解决。而只是作为行政机关的附带性职能的行政调解，在行政机关的内部大都没有一个统一的、专门的调解机构，也没有配备专业的调解人员 ，大部分的行政机关的调解组织都是临时性建立的，其人员参差不齐，而对行政调解工作人员的选择上，只有少数的单位出台了专门性文件，大多数调解人员都是在调解纠纷时临时安排的。
（二）农村纠纷的行政调解界限模糊，范围狭窄
从当前我国现行法律法规和各种政府性文件来看，我国行政调解的范围基本上还是民事纠纷、轻微违法行为和权属争议这几个方面，而且特别是作为我国农村纠纷主要类型的民事纠纷，其适用行政调解的规定过于简单，界限模糊，并不是所有的民事纠纷都适用调解，仅限于两个方面的内容：
一是权属争议纠纷，如在土地、商标和林地等使用权上产生的纠纷。
二是民事赔偿问题，如人身伤害赔偿问题和交通事故的赔偿问题等 。
（三）农村纠纷行政调解的法律效力不明确
在“整体联动”的三大调解制度中，行政调解的法律效力在法律法规中并没有得到明确的体现，在基于平等协商、双方自愿基础上签署的行政调解协议书在法律上并不具有强制性的执行力，纠纷当事人是否履行协议，在某种程度上完全遵从当事人的意愿，如果当事人反悔，不履行约定，则调解协议自动失效，不发生依靠国家公权力强制执行的法律效力。
而相反，人民调解协议和司法调解协议在法律上都具有明确的法律效力。如在《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中就明确了经双方当事人签收后的调解协议便产生了法律效力，如果一方不履行，可以申请法院执行追究其法律责任，但对行政调解协议的效力问题却并未有所规定。但是从《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的第20条和第25条的规定可以看出经行政机关调解达成的具有民事合同性质的调解协议，在调解组织和双方当事人签字后，一经人民法院依法审查确认了调解协议的效力，当事人就必须履行协议，拒绝履行的另一方当事人可以向人民法院申请强制执行。看得出来这一规定在一定程度上解决了行政调解协议的效力问题，但它只是规定了具有民事合同性质的调解协议的效力，并没有对行政调解的效力问题做出明确规定，而且还只是具有合同效力而已，并没有法律上的强制约束力。 三、完善我国农村纠纷行政调解制度的建议
（一）设立统一的、专门的行政调解机构
为了更好的调处农村纠纷，将纠纷化解在基层，乡镇机关应设立一个统一的、专门的行政调解机构，如行政调解委员会统一负责所管辖范围内的纠纷调解，不受其他行政主体和组织的干预。为此在法律中必须像法国的基本权利保护专员制度那样确保行政调解委员会的独立性，此外行政调解委员会的调解人员应由政府各职能部门相关人员组成，但也可以根据纠纷情况聘请相关领域的专家和律师充当兼职调解员，以此来确保行政调解的权威性和专业性。
（二）适当扩大并明确行政调解的范围
我国还没有制定一部专门的、统一的《行政调解法》，因此对行政调解的范围也没有明确的规定，而是散见于各部门、地方法规和各种文件中，行政调解的范围规定大小不一、界定模糊，有的甚至相互抵触，这在一定程度上导致了实践中部分行政机关在纠纷当事人申请调解时互相推诿不接受调解申请，使纠纷不能尽快解决，增加了纠纷当事人的解纷成本，更不利于社会的稳定和谐。因此在没有出台统一的《行政调解法》之前，各地方应制定相关文件明确行政调解的范围，如《南昌市行政调解办法》就明确规定了对于治安纠纷、征收土地引起的赔偿纠纷等七类民事纠纷只要经双方当事人申请行政机关就应当进行调解 。当然，行政调解的范围也应该考虑到纠纷的属性、是否适合行政调解及与其他纠纷解决方式的衔接问题，而不是盲目的扩大 。
（三）明确行政调解协议的法律效力，加强与司法诉讼的衔接
当前我国的行政调解协议在实践中并不具有法律强制执行力，协议达成后，主要还是依赖于当事人的信用和承诺，当事人如果不履行，可以随时撕毁行政调解协议，不仅导致行政资源的浪费，也在一定程度上降低了行政机关的公信力和权威。调解协议一经当事人双方主动签字确认，调解协议就应当生效且具有民事合同的效力，因为协议是纠纷当事人在没有受到行政主体等其他的一些胁迫下完全自愿签字确认的，符合民事法律关于合同的概念界定。所以为了保障行政调解协议具有法律效力，还应该要加强行政调解与司法诉讼之间的衔接。因此可以借鉴《人民调解法》的规定为行政调解协议设立司法确认程序，即经行政调解达成的协议，纠纷当事人可以在签署协议后的三十日内向人民法院申请司法确认，法院依法审查确认协议有效的，当事人必须按照协议规定的内容履行，拒绝履行的，另一方可以向法院申请强制执行；而法院依法审查认为协议无效的，则可以裁定撤销调解协议 。对于被确认无效的调解协议当事人可以向法院起诉，也可以向原行政机关重新申请解决或者变更调解协议达成新的调解协议。
注释：
刘鹏.“大调解”视野下完善我国行政调解制度的思考.社会主义研究.2012（5）.52-56.
章志远、顾勤芳.中国法律文本中的“行政调解”研究.江淮论坛.2011（5）.125-131.
熊飘飘.七类民事纠纷可申请行政调解.南京日报.2013-07-09（002）.
江国华、胡玉桃.论行政调解——以社会纠纷解决方式的多元化为视角.江汉大学学报（社会科学版）.2011（3）.72-78.
张海燕.大调解视野下的我国行政调解制度再思考.中国行政管理.2012（1）.53-56.