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[摘要] 在双重管理体制时代，行业协会商会监管体制以事前监管为重心，行业协会商会需要通过民政部门和业务主管单位双重审核方能建立，但较为忽视事中、事后监管。双重管理体制的突破为行业协会商会发展提供了契机，但“破”并不等于“立”，行业协会商会的监管面临着前所未有的挑战。基于当前我国全面深化改革的新形势与国外行业协会商会的监管经验，我国行业协会商会监管的基本思路是建立合规性监管体制。通过建立合理的监管法律法规与制度规范，实现监管重心由事前监管向事中监管和事后监管转移；重视税收、财务审计、互益性资产保护、非市场行为约束等监管；发挥行业协会商会自我监管和社会监管的作用，实现监管主体的多元化和监管方式的多样化。
[关键词] 全面深化改革； 行业协会商会； 监管体制； 双重管理； 合规性监管
From the Dual Management to the Rulebased Regulation： The Rebuilding of the Regulation System for Business Associations during the Era of Comprehensively Deepening Reform in China
Yu Jianxing1 Shen Yongdong1 Zhou Jun2
（1.School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China；
2.School of Public Administration， East China Normal University， Shanghai 200062， China）
Abstract： The Third Plenary Session of 18th CCP Central Committee restarts the reform agenda， which indicates that China enters the era of comprehensively deepening reform. It is the market that will dominate the resource allocation in China. As the third sector， business associations play a significant role of marketsupporting and marketcomplementing. Therefore， rebuilding the regulation system of business associations will be the key issue of comprehensively deepening reform in China.
The business associations regulation system has been featured in the dual management for a long time in China. During the era of the dual management system， the regulation system of business associations mainly focuses on exante regulation， however process regulation and postregulation has been ignored. The government sets a high standard for business associations registration with dual check from both the Civil Affairs Department and affiliated departments. The development of business associations meets opportunities with the dissolution of dual management system， while facing unprecedented challenges as well.
Based on the experience of business associations regulation abroad and the advancement of comprehensively deepening reform in China， the regulation system of business associations should be rebuilt. This paper develops a concept of ″rulebased regulation，″ which means both business associations and regulatory body should behave under the framework of laws and regulations. The core dimensions of ″rulebased regulation″ include laws and regulations which are the premise of ″rulebased regulation，″ regulatory body consisting of the government and other individuals/organizations， regulatory process focusing more on the process regulation and postregulation， and regulatory content. ″Rulebased regulation″ overcomes the disadvantages of the dual management， such as administration intervention and monitoring control. Compared with the dual management， ″rulebased regulation″ has more diverse regulatory bodies， and pays more attention on the regulatory process. It emphasizes that both business associations and regulatory body should comply with laws and regulations. This can only be achieved when business associations could develop better in the unified， open， competitive and orderly market system. As an innovative concept， ″rulebased regulation″ makes a great contribution to the research of rebuilding the regulation system for business associations in China.
This paper concludes by discussing the practice of ″rulebased regulation，″ including how to improve laws and regulations， how to reinforce the regulation of tax preference and profitseeking behavior for business associations， and how to coordinate regulatory behavior of different government sectors and other regulatory body. This analysis indicates the practice of ″rulebased regulation″ needs other conditions to support. For example， the capacity of business associations is especially significant for ″rulebased regulation.″ Future work is needed in this area.
Key words： comprehensively deepening reform； business association； regulation system； dual management； rulebased regulation
一、 问题的提出
以中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为标志，我国的改革开放事业进入了20版。在新一轮改革战略和路径中，经济体制改革是重点，对其他领域改革发挥着“牵引作用”，《决定》要求“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，而“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。与此同时，在《决定》中，解放和增强社会活力被提到了与解放思想、解放和发展社会生产力同等重要的战略地位，深化社会体制改革的议程得以全面开启[1]。
行业协会商会作为政府与市场之外的第三部门，是我国得到优先且最为充分发展的社会组织，它在全面深化社会体制改革的进程中无疑扮演着重要角色。十八大报告在论述社会体制改革时要求加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。2013年十二届全国人大一次会议更是明确提出了时间表，即在2017年前形成这一现代社会组织体制。更重要的是，一个健全的市场体系及市场运行机制离不开行业协会。行业协会商会以市场和企业为基础，是一种经济组织的再组织，也就是各种经济组织（工商业企业）以某种形式组织起来执行服务、自律、协调和监督职能，以实现行业共同利益。作为经济组织的再组织，行业协会商会属于“私序”范畴，它为行业内的市场主体提供互益性公共服务。十八届三中全会强调经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在这里，无论是构建使市场在资源配置中发挥决定性作用的体制基础，还是更好地发挥政府作用，都需要行业协会商会获得重大发展。
可以看到，成熟发达的行业协会商会体系不仅是我国现代社会组织体系的重要组成部分，而且也是转变政府职能、发挥市场决定性作用的社会组织基础。当前正是我国全面深化改革的大时代，也是行业协会商会发展的大时代，我国行业协会商会面临前所未有的重大机遇。
已有多项研究揭示了行业协会商会双重管理体制的弊端与不足，但少有论者着力于行业协会商会监管体制的重构。行业协会商会监管体制在本质上是行业协会商会与政府关系的反映，行业协会商会监管体制的重构即意味着行业协会商会与政府关系的重构。以双重管理为主要特征的行业协会商会监管体制更多地呈现出政府对行业协会商会的监护与控制，行业协会商会的自由发展受到了严重限制。在全面深化改革时代，重构行业协会商会监管体制需要明确行业协会商会与政府的权责，发挥市场机制在行业协会商会配置资源中的主导作用，避免政府过度控制，激发行业协会商会的自主性，在法律法规框架下重新定位行业协会商会与政府的关系。也就是说，全面深化改革时代行业协会商会监管体制的重构既要实现政府监管的有效性，也要保证行业协会商会的自主性，并以此构建行业协会商会与政府的新关系。 本文以全面深化改革时代行业协会商会监管体制为论题，着力于提出行业协会商会“合规性监管”的新概念，这既包括行业协会商会活动行为可以自由开放，不设禁区，但必须合乎法律法规；也包括监管主体各项监管工作要依法开展，履行好消极意义上的监管规制角色。合规性监管突破了先前以双重管理为主要特征的行业协会商会监管体制中存在的“行政性过强”、“监护型控制”等弊端，强调行业协会商会行为与政府及其部门监管行为都要“依法合规”、“规范有序”，以保证行业协会商会能够在统一开放、竞争有序的市场体系中自由、合规地发展。基于合规性监管的新概念，本文具体考察了全面深化改革时代行业协会商会监管体制重构的基本思路、重点难点及相应的政策建议。
二、 行业协会商会的双重管理体制及其解体
（一） 行业协会商会的双重管理体制及其弊端
长期以来，我国行业协会商会实行以双重管理为主要特征的管理体制，这要求行业协会商会的成立首先经业务主管部门审查同意，而后才能到民政部或县级以上地方各级民政部门登记注册，而且行业协会商会的注册登记还要遵循“一业一会、一地一会”原则，即“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”，登记管理机关不予批准成立。
在以双重管理为主要特征的管理体制中，我国行业协会商会的监管以事前监管为重心，行业协会商会需要通过民政部门和业务主管单位双重审核方能建立，体现出政府对行业协会商会的“预防型”监管理念，而“一业一会、一地一会”的规定则表明政府限制行业协会商会竞争的思路。这种监管体制是一种典型的“监护型控制”[2]，它的形成虽然与我国政府缺乏行业协会商会监管经验、行业协会商会高度复杂性等现实状况有关，但最终是为了增强政府对行业协会商会监管的针对性，降低监管的政治风险[3]。
然而，以双重管理为主要特征的管理体制对行业协会商会发展构成了严重阻碍，具体表现在以下几个方面：（1）行业协会商会因找不到业务主管单位而无法登记注册。在向民政部门正式合法登记前，行业协会商会需要找到一个业务主管部门，否则不能合法登记。（2）双重管理体制注重事前监管，忽视事中、事后监管。双重管理体制过于强调对登记注册的把关，而未能注重行业协会商会的过程监管与退出机制的建立，导致登记后行业协会商会的违法行为不能及时得到查处与惩戒。（3）双重管理体制导致行业协会具有较强的行政依附性。行政部门兼任行业协会商会领导职务，政会不分，行业协会商会成为“二政府”而不能为会员企业服务。
（二） 双重管理体制的解体与行业协会商会监管的新挑战
双重管理体制的种种弊端引发部分地方政府开展了模式各异的行业协会商会管理体制改革与创新。归纳起来，主要有三种模式，分别是新双重管理体制（又称“新二元制”）、三重管理体制（又称“三元制”）和单重管理体制（又称“一元制”）。新双重管理体制模式沿袭了双重管理体制，但将工商联或工经联作为行业协会商会的业务主管单位，这有利于打破旧有部门管理体制的弊端，为行业协会商会提供更宽松的发展环境，避免了自发建立的行业协会商会因找不到业务主管单位而无法注册登记的问题。其中比较典型的是浙江省温州市和嘉兴市对工商联业务主管单位资格的探索，以及河北省和辽宁省鞍山市对工经联业务主管单位的实践[4]。三重管理体制模式是在不改变现有民政部门和业务主管部门的前提下，通过组建专门的、过渡性政府机构来统一负责协调行业协会商会的发展，进而形成三重管理体制的模式。这种做法有利于促进行业协会商会的发展，以及相关政策法规的出台与落实；而且因为专门机构具有行政权力和资源，可以较好地协调各政府部门之间的利益关系，为自发筹建的行业协会商会发展充当业务主管单位。其中比较典型的有上海市行业协会发展署、北京市行业协会和市场中介发展办公室、深圳市行业协会服务署以及天津市行业协会脱钩办公室等实践。单重管理体制模式则是取消业务主管单位，行业协会商会只需直接去登记管理机关注册登记即可，这有利于减轻政府负担，实现政府职能转变和机构改革，促进行业协会商会市场竞争。比较典型的有广东省“一元制”的改革实践。
上述改革和创新提供了重要的地方经验，尤其是单重管理体制的实践有效助推了全国行业协会商会管理体制的变革。2013年3月14日，十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中提出，要“更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，通过逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制等措施，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。这意味着我国社会组织管理体制即将出现新的突破。2013年3月18日，国务院总理李克强在主持召开新一届国务院第一次常务会议中，进一步确定实施《国务院机构改革和职能转变方案》的任务分工，要求“出台规范非许可审批项目设定和实施的具体办法，抓紧制定对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度的方案”。实行民政部门直接登记制度，取消原有的双重审批限制，将大大降低登记注册门槛，实现行业协会商会获取合法性身份的便利性。按照国务院办公厅的要求，发改委、民政部会同国资委等部门，需要提出行业协会商会与行政机关脱钩方案，确定一批行业协会商会进行试点，同时试点一业多会；到2014年底，要总结脱钩工作、一业多会试点经验，研究提出逐步推开的意见；到2015年，则“基本完成”行业协会商会与行政机关脱钩，并出台实行一业多会的具体办法参见2013年3月28日国务院办公厅发布的《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》。。民政部也将完成《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订，行业协会商会直接统一登记的法律障碍将被清除。 包括行业协会商会在内的社会组织管理体制突破或将如期而至，行业协会商会已经或即将直接统一登记，这无疑对行业协会商会的发展带来巨大机遇，但也对监管带来前所未有的挑战，突出体现在以下几个方面：
（1）民政部门将面临更大的监管压力。一方面，行业协会商会的民政部门直接登记制度和一业多会试点使民政部门注册登记审核工作量骤增，监管压力增大；另一方面，民政部门面临着帮助行业协会商会建立内部治理结构、规范管理制度，做好常规性巡查、依法查处与建立合法退出机制的监管新任务。
（2）公安、财政、市场监督、税务和其他部门将成为行业协会商会的重要监管主体。除了民政部门进行合法登记审查与违法违规退出监管外，财政、税收、公安等专业领域需要相应的监管部门加以监督查处，以配合民政部门开展有效的监督，或是建立平等合作的机制与平台，这是监管即将面临的又一个难题。
（3）现有法律法规政策无法保障行业协会商会的有效监督。这一方面体现在现有法律法规的缺失与不足，缺少特定的行业协会商会法律法规；另一方面则体现在现有相关法律法规多属程序性规定，对行业协会商会的业务活动、内部治理、运作制度等都未能做出具体规定。现有行业协会商会监管直接依据的法律法规是《社会团体登记管理条例》，在其第五章“监督管理”中规定了登记管理机构和业务主管单位的监管职责，也对社团的资产、经费和财务管理做了简单描述，但这些规定显得过于原则性、程序性，为行业协会商会监管留下了很大的可操作空间。
（4）财务税收、免税资格、公共项目财务审计、非市场行为等将成为行业协会商会监管的重点和难点。双重管理体制的突破将使大量行业协会商会得以建立。全面深化市场改革要求这些行业协会商会更好地为所在行业、会员企业提供优质服务，而不同的服务所得需要有不同的财务税收标准或免税资格相匹配，如对于政府委托的公共项目需要相应部门予以监督，对于营业性收入所得是否转为行业协会商会的个体私利也需要行之有效的监督。
（5）社会监督力量不足，会员利益、公众利益等因信息不足、参与渠道不畅而无法被代表。在全面深化市场化改革的背景下，行业协会商会将具有更多的运作空间、利益获取与分配权力。相应地，行业协会商会的利益代表性、信用信誉、财务透明等问题被提上日程。现有信息披露制度和信息平台的缺失导致行业协会商会的行为在公众、会员、政府监督机关下无法公开透明；同时，行业协会商会内部监督制度和内部治理结构的形式化导致行业协会商会内部治理缺乏公平性、民主性与公正性，利益代表不足，甚至出现寡头垄断；政府司法部门也没有相应畅通的申诉渠道，社会监督力量没有充足的后盾保障。
由此可见，双重管理体制的解体在“去行政化”方面取得了重大突破，但“破”并不等于“立”，它既没有解决既有监管体制所存在的问题，也未能给出应对全面深化改革时代行业协会商会监管的新思路。在全面深化改革时代，迫切需要构建一种能够适应新形势和竞争性环境的行业协会商会监管体制。
三、 国外行业协会商会监管的基本经验
已有研究将世界各国行业协会商会分为三种模式：大陆模式、英美模式和混合模式。以德国和法国为代表的大陆模式行业协会商会属于公法人，具有公共权力，承担政府公共职能，获取政府资金的支持，而政府对行业协会商会的监督也较为严格；以日本为代表的混合模式行业协会商会承担的公共职能相对较少，政府资金支持也较少，政府的监管比大陆模式相对宽松；以英国和美国为代表的英美模式中，政府不授予行业协会商会任何政府职能，行业协会商会自由竞争淘汰，政府对行业协会商会只做一般常规性的规范，在三种模式中政府监管最少[5]。
通过考察三种不同模式行业协会商会法律制度与监督实践，我们从法律法规、注册变更、监督主体、监督方式、税收财务以及社会力量监督等方面将国外行业协会商会监管的基本经验归纳如下：
（1）健全的法律法规。法律法规是行业协会商会监管的前提和依据，国外对行业协会商会的管理都有相应的法律，尽管不同国家的法律法规规定有所不同。大陆模式下的德国有《工商会法》，法国设有《工商会法》和《结社法》；混合模式下的日本和韩国都设有《商工会议所法》；英美模式国家虽没有特定的行业协会商会法律法规，但美国《非营利性法人法案》、澳大利亚《公司法》和澳大利亚各州《社团注册条例》都对行业协会商会行为有所规约。可见，各国对行业协会商会的法律规定尽管有所不同，但对行业协会商会的法律地位和活动内容都做到了有法可依。
（2）多元主体的监管体系。国外政府往往构建起一个多元主体的监管体系，通过登记管理、税收、审计、检察、司法等多个部门对包括行业协会商会在内的社会组织实施监督。在美国，联邦国税局通过税收制度要求行业协会商会填写财务状况表格（Form 990）等；在日本，业务主管单位在行业协会商会的日常监管中发挥了重要作用，通商产业省等部门对所辖的行业协会商会开展年度报告制度、行政处罚等工作。此外，社会力量监管在各国行业协会商会监管中发挥了重要作用。作为一种非正式的监督机制，行业协会商会要向社会及其利益相关人公开其财务、各项活动和内部管理等信息。享受免税政策、获得会员会费的行业协会商会有责任向社会和会员公开财务以承诺其非营利性。
（3）多样化的监管方式。世界各国政府对行业协会商会的监督方式主要体现在对行业协会商会的业务活动监管。在不同法律法规规定下，各国对行业协会商会活动的监管方式基本类似：审查年度业务报告和财务报告，督促行业协会商会按照法律章程和宗旨范围开展活动，进行定期和不定期的日常检查。美国比较特殊，它只对行业协会商会的营利性活动实施监管，其余都自由放开。在行业协会商会的经济活动监管方面，日本《内阁指导准则》对包括行业协会商会在内的社会组织的投资做出限制。必须指出的是，各国都严格规定作为非营利组织的行业协会商会没有分配权，禁止个人从组织获得分红和过多报酬可参见樊欢欢《对外国社会组织规范管理的国际比较研究》，民政部2008年社会组织理论研究课题，2009年1月4日，http：//www.chinanpo.gov.cn/1831/32362/index.html， 2014年6月6日。。 （4）税收财务监管。世界各国政府主要通过减免税登记、年度财务审计、举报以及将行业协会商会财务公开等方式实现有效监管。在具体规定和实施过程中，各国尚有一定差异。美国和加拿大要求行业协会商会进行法人登记的同时，也要求其向税务部门履行社团减免税登记手续，如在美国想要寻求税收优惠的社会组织均需向美国联邦国税局申请免税资格；德国和法国按照国家预算法规定的内容办理财务审查工作，政府监督部门提出年度账目审计要求并指定审计部门对工商会进行账目审计；大部分亚洲国家没有相应的免税税法和优惠待遇，很多免税待遇取决于有合法资格的行业协会商会收入所得的性质，如对于会费收入实施减免税，对于投资收入或与商业有关的收入实施正常征税。
四、 合规性监管： 行业协会商会监管体制的重构
在全面深化改革时代，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时要更好地发挥政府作用。这意味着政府不仅要退出经济社会发展的微观领域、激发市场和社会的活力，而且还要打造良好的法制环境、扮演好监管规制的角色，两者相辅相成，缺一不可。由此，重构行业协会商会监管体制应基于市场起决定性作用这一大的形势和背景。在借鉴国外行业协会商会监管经验的基础上，我国行业协会商会监管不仅要“去行政化”，破除双重管理的体制性障碍，让行业协会商会在市场环境中自由、竞争性发展，更要构建良好的法律法规环境，明确监管主体行为的规范化与监管方式的合规性，即实现行业协会商会的合规性监管。
（一） 合规性监管的含义
行业协会商会合规性监管强调对行业协会商会的监管必须依法合规。合规性监管一词源自金融领域，原意是指对被监管对象执行有关法规、制度和规章的情况进行监管，以规范被监管对象的经营行为，维护金融秩序[6]179。将合规性监管概念引入行业协会商会后，除意指监管主体需对行业协会商会的行为是否合乎法律法规进行监管外，还强调监管主体的各项监管工作要依法进行[7]60。
行业协会商会合规性监管的具体内容包括三个层面：第一，政府对行业协会商会的监管应有法可依，避免随意性的行政干预；第二，行业协会商会应严格按照法律法规开展活动，依法开展自我监管；第三，其他监管主体应依法协同政府开展监管工作[7]60。行业协会商会合规性监管具体程序包括事前监管、事中监管和事后监管三个重要环节的全程监管：事前监管指登记主管部门依据有关法律法规，对行业协会商会的设立申请进行资格审查认证；事中监管指监管者依据相关法律法规以及行业协会商会自身章程与宗旨，检查其活动是否符合身份地位、宗旨使命和政策法规，以保证行业协会商会活动的合法合规；事后监管指相关监管主体依据法律法规对行业协会商会的行为结果进行执法查处，依法变更、清算或解散违法违规的行业协会商会。在行业协会商会全程监管过程中，监管主体需要依据法律法规统筹兼顾事前、事中和事后监管三个环节，不可偏废其一。同时，将监管重心实现从事前监管向事中、事后监管转移。
在行业协会商会监管主体方面，政府、行业协会商会、公众和舆论等都成为行业协会商会合规性监管的重要主体。政府监管是消极意义上的监管规制，以纠正行业协会商会的不合规行为；行业协会商会的自我监管是积极意义上的监管规制，以主动从源头上避免不合规行为的发生；社会监管分为行业协会商会的同业监管、公众监督和舆论监督[7]60。同业监管既可以是行业协会商会联合会，也可以是同行自主发起的监督自律；公众监督为利益相关者或普通公众对行业协会商会违法违规行为的揭发与举报；舆论监督则指媒体、网站论坛等公共舆论对行业协会商会不法行为的公开报道、曝光与讨论等。
（二） 行业协会商会合规性监管的分析框架
行业协会商会合规性监管意味着，无论是监管主体的政府与社会其他主体，还是被监管对象行业协会商会本身，都必须依法合规。也就是说，行业协会商会的合规性监管是一种消极意义上的监管，只要行业协会商会行为不违反法律法规就可以自主行动；监管主体的监管行为不符合法律法规或制约干涉行业协会商会的合法性自由意志与行为的，则被视为“不合规”。
行业协会商会合规性监管包括监管主体、监管过程、监管内容。相比于原有的双重管理体制，合规性监管实现了从一元主体监管向多元主体监管、以事前监管为主向过程监管的全面转变，弱化了事前监管，强化了事后监管，突出了事中监管（见表1）。
五、 我国行业协会商会合规性监管的路径选择
国外行业协会商会监管经验表明，有效的监管并不意味着过多的行政干预和准入限制。完善的法律法规和监管政策、资产财税和商业性活动监督、多元监管主体分工合作与相互协调及多样化的监管方式是国外行业协会商会监管的重要经验。行业协会商会的合规性监管要求整个监管过程中，行业协会商会严格按照法律法规设立并开展活动，依法开展自我监管；政府和其他监管主体也要依法对行业协会商会开展合规性监督，做到有法可依，以推进全面深化改革时代下我国行业协会商会健康有序的发展，实现行业协会商会合规性监管。针对当前我国行业协会商会发展的现状，需要具体做到以下几个方面：
（1）完善法律法规和相关政策。完善的法律法规和相关政策是开展合规性监管的重要前提。首先，要尽快制定出台《社会组织基本法》，明确社会组织依法自治的基本框架和监管的基本原则，对社会组织的主体资格、主要功能、运行机制、监督管理等进行规定，以保证行业协会商会依法自主开展各项活动而不受其他主体的干涉与规约。其次，依照新修订的《社会团体登记管理条例》，加快落实由民政部门直接登记的管理体制；明确民政部门以及行业协会商会相关部门的监管职责，民政部门应在统筹协调、宏观指导以及登记备案、年检评估、执法查处等方面发挥主要作用，税务机关对行业协会商会的税收工作进行监督管理，审计部门监督行业协会商会的经济行为，以保证监管主体的行为做到有法可依。当然，如果《社会组织基本法》先行制定出台，《社会团体登记管理条例》就不复需要了。但由于该法律在我国尚处规划阶段，而《社会团体登记管理体例》的修订工作即将完成，因此，本文将依照条例制定具体监管办法置于完善法律法规的具体路径之中。 （2）实现监管重心的转移。原有行业协会商会监管体制更多强调事前监管，准入门槛过高，市场竞争性不足。行业协会商会合规性监管需要将监管重心实现从事前监管向事中、事后监管转移。在放宽行业协会商会设立的准入门槛、实施直接登记的同时，要加强事中监管，有效监督行业协会商会的业务活动是否背离宗旨与使命，是否超出其应有的业务范围，一旦发现违法违规行为，就要通过警告、处分和制裁等手段加以纠正与惩罚，做到依法处置；监督行业协会商会的内部治理结构是否健康完善，引导行业协会商会逐步建立良好的法人治理结构，建立会员大会、理事会、监事会等相应的决议、执行和内部监督机构，实现内部治理的民主化与法治化，防止出现行业协会商会代表性不足和被少数人控制的不良现象。此外，要注重行业协会商会的事后监管。对于长期不开展活动、不接受职能部门依法管理的行业协会商会应予以依法及时注销或撤销；对于有违法违规行为的行业协会商会应加以惩罚或追责；对于自愿解散、合并或分立、责令关闭撤销等解散的，需要做好清算监督工作，维护行业协会商会的财产安全。
（3）加强财务税收监管。目前，税收监管制度是我国行业协会商会监督中最薄弱的环节。美国的经验表明，税收监管制度是监督社会组织的资金流向、保障公益资产被有效使用的最重要渠道之一[8]。申请税收优惠的行业协会商会需要向财税机关上报相关财务明细，接受财税审查。财税部门也要完善行业协会商会的会计准则，制定行业协会商会免税资格的项目和标准，并对行业协会商会不免税的业务内容确定相应的税种与税率。一般而言，对于行业协会商会的会费收入实行免税；对于政府部门委托的公共物品或公共服务等公共项目的经费支持项目也实行免税或零税率；对行业协会商会向政府、会员企业或行业企业提供的技术、检测、鉴定、培训等收费性服务则实行征税，但税率较一般营业性收入相对要低；对行业协会商会向社会和其他组织提供的非会员服务则实行全额征税。也就是说，财务税收的征收需要与行业协会商会的服务类别和服务对象相结合，对纯公共服务和纯公共产品的供给实现免税或零税率，而对半公共物品或半公共服务以及营利性资产收入等实行正常征税（见表2）。
（4）增强互益性资产与筹资行为的监管。行业协会商会的财产是互益性资产，不可作为私益资产投资或归入私人口袋流失。行业协会商会的筹资则主要体现在从事技术服务、培训服务、管理咨询、品牌营销、展览会等业务活动中的服务性收入，或从政府购买服务中获得补贴。需要明确的是，行业协会商会利用已有资产进行市场投资营利，以及通过各种服务供给实现营利性收入等都是合法的。但现实中部分行业协会商会的营利性行为却出现了错误倾向，如筹集资金成为非法集资，部分行业协会商会领导利用职权之便巧设私有公司，将服务项目收入转为私有，甚至出现行业协会商会与会员企业展开利益争夺等不良现象。因此，作为监督机构的政府需要对行业协会商会营利性行为进行限制、定性与规范，一旦发现有营利倾向的行业协会商会，坚决处以重罚。此外，行业协会商会内部监督是防止行业协会商会私益化的最好方式，会员和理事会成员是内部监督的重要主体。
（5）建立信息公示平台及信息披露制度。目前，行业协会商会的监管主要通过行业协会商会的年度工作报告加以实现，详细的业务活动和财务审查报告都还未作为一种常规性审查内容呈交给相应的监管部门进行稽查和审核。因此，建立行业协会商会的信息披露制度就显得十分迫切。在信息平台基础上，政府监督部门可以将行业协会商会开展的业务活动、营利性项目、政府的监管信息和监管结果等发布在指定网络平台、媒体或电子公示上，以方便公众或行业协会商会会员查询。一旦发现信息虚假、伪造或违法，政府相关部门就要依法追究相应行业协会商会的法律责任。此外，信息公示平台还需建立信息披露制度，对违法违规的行业协会商会进行信息披露与信用等级评分，以提升监督效率，降低监督成本。
（6）建立政府各部门联合监管机制。实施民政部门直接登记管理体制后，行业协会商会的成立、变更、注销的审查、登记和备案以及年度检查仍然放在民政部门，同时民政部门要加强行业协会商会负责人管理、资金管理、信息公开，指导行业协会商会开展有效的内部治理，加强其对违规违法、整改退出的管理。公安、财政、市场监督和税务等机关在其职责范围内对行业协会商会的经营活动、票据使用、纳税行为、资金使用等开展监督管理。在明确各监管部门职责的基础上，还需建立健全部门间的沟通与协调机制，尤其要以上述信息公示平台为依托，实现各部门网上办事，协调沟通工作，建立联合监管机制。
（7）建立健全社会监管机制。社会监管主要包括同业监管、公众监督和舆论监督。然而，目前我国社会监管力量有限，监管制度尚不完善，监管渠道也不畅通。因此，进一步扩大社会监管的效度与深度必须做到如下几个方面：首先，如果已建立行业协会商会联合会，则应赋予联合会对行业协会商会的违法违规行为进行监督和惩戒的权力；其次，应建立相应的参与机制，保证公众通过有效的渠道将行业协会商会的违法违规行为信息送达相关部门，相关部门在调查核实后再将相关信息及时反馈给举报者；最后，应建立相应的申诉和救济机制，利益相关者对行业协会商会实施的行业规则、行业自律制度或者其他决定有异议的，可以依法提请登记机关审查或向人民法院提起诉讼。
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[关键词] 全面深化改革； 行业协会商会； 监管体制； 双重管理； 合规性监管
From the Dual Management to the Rulebased Regulation： The Rebuilding of the Regulation System for Business Associations during the Era of Comprehensively Deepening Reform in China
Yu Jianxing1 Shen Yongdong1 Zhou Jun2
（1.School of Public Affairs， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China；
2.School of Public Administration， East China Normal University， Shanghai 200062， China）
Abstract： The Third Plenary Session of 18th CCP Central Committee restarts the reform agenda， which indicates that China enters the era of comprehensively deepening reform. It is the market that will dominate the resource allocation in China. As the third sector， business associations play a significant role of marketsupporting and marketcomplementing. Therefore， rebuilding the regulation system of business associations will be the key issue of comprehensively deepening reform in China.
The business associations regulation system has been featured in the dual management for a long time in China. During the era of the dual management system， the regulation system of business associations mainly focuses on exante regulation， however process regulation and postregulation has been ignored. The government sets a high standard for business associations registration with dual check from both the Civil Affairs Department and affiliated departments. The development of business associations meets opportunities with the dissolution of dual management system， while facing unprecedented challenges as well.
Based on the experience of business associations regulation abroad and the advancement of comprehensively deepening reform in China， the regulation system of business associations should be rebuilt. This paper develops a concept of ″rulebased regulation，″ which means both business associations and regulatory body should behave under the framework of laws and regulations. The core dimensions of ″rulebased regulation″ include laws and regulations which are the premise of ″rulebased regulation，″ regulatory body consisting of the government and other individuals/organizations， regulatory process focusing more on the process regulation and postregulation， and regulatory content. ″Rulebased regulation″ overcomes the disadvantages of the dual management， such as administration intervention and monitoring control. Compared with the dual management， ″rulebased regulation″ has more diverse regulatory bodies， and pays more attention on the regulatory process. It emphasizes that both business associations and regulatory body should comply with laws and regulations. This can only be achieved when business associations could develop better in the unified， open， competitive and orderly market system. As an innovative concept， ″rulebased regulation″ makes a great contribution to the research of rebuilding the regulation system for business associations in China.
This paper concludes by discussing the practice of ″rulebased regulation，″ including how to improve laws and regulations， how to reinforce the regulation of tax preference and profitseeking behavior for business associations， and how to coordinate regulatory behavior of different government sectors and other regulatory body. This analysis indicates the practice of ″rulebased regulation″ needs other conditions to support. For example， the capacity of business associations is especially significant for ″rulebased regulation.″ Future work is needed in this area.
Key words： comprehensively deepening reform； business association； regulation system； dual management； rulebased regulation
一、 问题的提出
以中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为标志，我国的改革开放事业进入了20版。在新一轮改革战略和路径中，经济体制改革是重点，对其他领域改革发挥着“牵引作用”，《决定》要求“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，而“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。与此同时，在《决定》中，解放和增强社会活力被提到了与解放思想、解放和发展社会生产力同等重要的战略地位，深化社会体制改革的议程得以全面开启[1]。
行业协会商会作为政府与市场之外的第三部门，是我国得到优先且最为充分发展的社会组织，它在全面深化社会体制改革的进程中无疑扮演着重要角色。十八大报告在论述社会体制改革时要求加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。2013年十二届全国人大一次会议更是明确提出了时间表，即在2017年前形成这一现代社会组织体制。更重要的是，一个健全的市场体系及市场运行机制离不开行业协会。行业协会商会以市场和企业为基础，是一种经济组织的再组织，也就是各种经济组织（工商业企业）以某种形式组织起来执行服务、自律、协调和监督职能，以实现行业共同利益。作为经济组织的再组织，行业协会商会属于“私序”范畴，它为行业内的市场主体提供互益性公共服务。十八届三中全会强调经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在这里，无论是构建使市场在资源配置中发挥决定性作用的体制基础，还是更好地发挥政府作用，都需要行业协会商会获得重大发展。
可以看到，成熟发达的行业协会商会体系不仅是我国现代社会组织体系的重要组成部分，而且也是转变政府职能、发挥市场决定性作用的社会组织基础。当前正是我国全面深化改革的大时代，也是行业协会商会发展的大时代，我国行业协会商会面临前所未有的重大机遇。
已有多项研究揭示了行业协会商会双重管理体制的弊端与不足，但少有论者着力于行业协会商会监管体制的重构。行业协会商会监管体制在本质上是行业协会商会与政府关系的反映，行业协会商会监管体制的重构即意味着行业协会商会与政府关系的重构。以双重管理为主要特征的行业协会商会监管体制更多地呈现出政府对行业协会商会的监护与控制，行业协会商会的自由发展受到了严重限制。在全面深化改革时代，重构行业协会商会监管体制需要明确行业协会商会与政府的权责，发挥市场机制在行业协会商会配置资源中的主导作用，避免政府过度控制，激发行业协会商会的自主性，在法律法规框架下重新定位行业协会商会与政府的关系。也就是说，全面深化改革时代行业协会商会监管体制的重构既要实现政府监管的有效性，也要保证行业协会商会的自主性，并以此构建行业协会商会与政府的新关系。 本文以全面深化改革时代行业协会商会监管体制为论题，着力于提出行业协会商会“合规性监管”的新概念，这既包括行业协会商会活动行为可以自由开放，不设禁区，但必须合乎法律法规；也包括监管主体各项监管工作要依法开展，履行好消极意义上的监管规制角色。合规性监管突破了先前以双重管理为主要特征的行业协会商会监管体制中存在的“行政性过强”、“监护型控制”等弊端，强调行业协会商会行为与政府及其部门监管行为都要“依法合规”、“规范有序”，以保证行业协会商会能够在统一开放、竞争有序的市场体系中自由、合规地发展。基于合规性监管的新概念，本文具体考察了全面深化改革时代行业协会商会监管体制重构的基本思路、重点难点及相应的政策建议。
二、 行业协会商会的双重管理体制及其解体
（一） 行业协会商会的双重管理体制及其弊端
长期以来，我国行业协会商会实行以双重管理为主要特征的管理体制，这要求行业协会商会的成立首先经业务主管部门审查同意，而后才能到民政部或县级以上地方各级民政部门登记注册，而且行业协会商会的注册登记还要遵循“一业一会、一地一会”原则，即“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”，登记管理机关不予批准成立。
在以双重管理为主要特征的管理体制中，我国行业协会商会的监管以事前监管为重心，行业协会商会需要通过民政部门和业务主管单位双重审核方能建立，体现出政府对行业协会商会的“预防型”监管理念，而“一业一会、一地一会”的规定则表明政府限制行业协会商会竞争的思路。这种监管体制是一种典型的“监护型控制”[2]，它的形成虽然与我国政府缺乏行业协会商会监管经验、行业协会商会高度复杂性等现实状况有关，但最终是为了增强政府对行业协会商会监管的针对性，降低监管的政治风险[3]。
然而，以双重管理为主要特征的管理体制对行业协会商会发展构成了严重阻碍，具体表现在以下几个方面：（1）行业协会商会因找不到业务主管单位而无法登记注册。在向民政部门正式合法登记前，行业协会商会需要找到一个业务主管部门，否则不能合法登记。（2）双重管理体制注重事前监管，忽视事中、事后监管。双重管理体制过于强调对登记注册的把关，而未能注重行业协会商会的过程监管与退出机制的建立，导致登记后行业协会商会的违法行为不能及时得到查处与惩戒。（3）双重管理体制导致行业协会具有较强的行政依附性。行政部门兼任行业协会商会领导职务，政会不分，行业协会商会成为“二政府”而不能为会员企业服务。
（二） 双重管理体制的解体与行业协会商会监管的新挑战
双重管理体制的种种弊端引发部分地方政府开展了模式各异的行业协会商会管理体制改革与创新。归纳起来，主要有三种模式，分别是新双重管理体制（又称“新二元制”）、三重管理体制（又称“三元制”）和单重管理体制（又称“一元制”）。新双重管理体制模式沿袭了双重管理体制，但将工商联或工经联作为行业协会商会的业务主管单位，这有利于打破旧有部门管理体制的弊端，为行业协会商会提供更宽松的发展环境，避免了自发建立的行业协会商会因找不到业务主管单位而无法注册登记的问题。其中比较典型的是浙江省温州市和嘉兴市对工商联业务主管单位资格的探索，以及河北省和辽宁省鞍山市对工经联业务主管单位的实践[4]。三重管理体制模式是在不改变现有民政部门和业务主管部门的前提下，通过组建专门的、过渡性政府机构来统一负责协调行业协会商会的发展，进而形成三重管理体制的模式。这种做法有利于促进行业协会商会的发展，以及相关政策法规的出台与落实；而且因为专门机构具有行政权力和资源，可以较好地协调各政府部门之间的利益关系，为自发筹建的行业协会商会发展充当业务主管单位。其中比较典型的有上海市行业协会发展署、北京市行业协会和市场中介发展办公室、深圳市行业协会服务署以及天津市行业协会脱钩办公室等实践。单重管理体制模式则是取消业务主管单位，行业协会商会只需直接去登记管理机关注册登记即可，这有利于减轻政府负担，实现政府职能转变和机构改革，促进行业协会商会市场竞争。比较典型的有广东省“一元制”的改革实践。
上述改革和创新提供了重要的地方经验，尤其是单重管理体制的实践有效助推了全国行业协会商会管理体制的变革。2013年3月14日，十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中提出，要“更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，通过逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制等措施，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。这意味着我国社会组织管理体制即将出现新的突破。2013年3月18日，国务院总理李克强在主持召开新一届国务院第一次常务会议中，进一步确定实施《国务院机构改革和职能转变方案》的任务分工，要求“出台规范非许可审批项目设定和实施的具体办法，抓紧制定对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度的方案”。实行民政部门直接登记制度，取消原有的双重审批限制，将大大降低登记注册门槛，实现行业协会商会获取合法性身份的便利性。按照国务院办公厅的要求，发改委、民政部会同国资委等部门，需要提出行业协会商会与行政机关脱钩方案，确定一批行业协会商会进行试点，同时试点一业多会；到2014年底，要总结脱钩工作、一业多会试点经验，研究提出逐步推开的意见；到2015年，则“基本完成”行业协会商会与行政机关脱钩，并出台实行一业多会的具体办法参见2013年3月28日国务院办公厅发布的《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》。。民政部也将完成《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订，行业协会商会直接统一登记的法律障碍将被清除。 包括行业协会商会在内的社会组织管理体制突破或将如期而至，行业协会商会已经或即将直接统一登记，这无疑对行业协会商会的发展带来巨大机遇，但也对监管带来前所未有的挑战，突出体现在以下几个方面：
（1）民政部门将面临更大的监管压力。一方面，行业协会商会的民政部门直接登记制度和一业多会试点使民政部门注册登记审核工作量骤增，监管压力增大；另一方面，民政部门面临着帮助行业协会商会建立内部治理结构、规范管理制度，做好常规性巡查、依法查处与建立合法退出机制的监管新任务。
（2）公安、财政、市场监督、税务和其他部门将成为行业协会商会的重要监管主体。除了民政部门进行合法登记审查与违法违规退出监管外，财政、税收、公安等专业领域需要相应的监管部门加以监督查处，以配合民政部门开展有效的监督，或是建立平等合作的机制与平台，这是监管即将面临的又一个难题。
（3）现有法律法规政策无法保障行业协会商会的有效监督。这一方面体现在现有法律法规的缺失与不足，缺少特定的行业协会商会法律法规；另一方面则体现在现有相关法律法规多属程序性规定，对行业协会商会的业务活动、内部治理、运作制度等都未能做出具体规定。现有行业协会商会监管直接依据的法律法规是《社会团体登记管理条例》，在其第五章“监督管理”中规定了登记管理机构和业务主管单位的监管职责，也对社团的资产、经费和财务管理做了简单描述，但这些规定显得过于原则性、程序性，为行业协会商会监管留下了很大的可操作空间。
（4）财务税收、免税资格、公共项目财务审计、非市场行为等将成为行业协会商会监管的重点和难点。双重管理体制的突破将使大量行业协会商会得以建立。全面深化市场改革要求这些行业协会商会更好地为所在行业、会员企业提供优质服务，而不同的服务所得需要有不同的财务税收标准或免税资格相匹配，如对于政府委托的公共项目需要相应部门予以监督，对于营业性收入所得是否转为行业协会商会的个体私利也需要行之有效的监督。
（5）社会监督力量不足，会员利益、公众利益等因信息不足、参与渠道不畅而无法被代表。在全面深化市场化改革的背景下，行业协会商会将具有更多的运作空间、利益获取与分配权力。相应地，行业协会商会的利益代表性、信用信誉、财务透明等问题被提上日程。现有信息披露制度和信息平台的缺失导致行业协会商会的行为在公众、会员、政府监督机关下无法公开透明；同时，行业协会商会内部监督制度和内部治理结构的形式化导致行业协会商会内部治理缺乏公平性、民主性与公正性，利益代表不足，甚至出现寡头垄断；政府司法部门也没有相应畅通的申诉渠道，社会监督力量没有充足的后盾保障。
由此可见，双重管理体制的解体在“去行政化”方面取得了重大突破，但“破”并不等于“立”，它既没有解决既有监管体制所存在的问题，也未能给出应对全面深化改革时代行业协会商会监管的新思路。在全面深化改革时代，迫切需要构建一种能够适应新形势和竞争性环境的行业协会商会监管体制。
三、 国外行业协会商会监管的基本经验
已有研究将世界各国行业协会商会分为三种模式：大陆模式、英美模式和混合模式。以德国和法国为代表的大陆模式行业协会商会属于公法人，具有公共权力，承担政府公共职能，获取政府资金的支持，而政府对行业协会商会的监督也较为严格；以日本为代表的混合模式行业协会商会承担的公共职能相对较少，政府资金支持也较少，政府的监管比大陆模式相对宽松；以英国和美国为代表的英美模式中，政府不授予行业协会商会任何政府职能，行业协会商会自由竞争淘汰，政府对行业协会商会只做一般常规性的规范，在三种模式中政府监管最少[5]。
通过考察三种不同模式行业协会商会法律制度与监督实践，我们从法律法规、注册变更、监督主体、监督方式、税收财务以及社会力量监督等方面将国外行业协会商会监管的基本经验归纳如下：
（1）健全的法律法规。法律法规是行业协会商会监管的前提和依据，国外对行业协会商会的管理都有相应的法律，尽管不同国家的法律法规规定有所不同。大陆模式下的德国有《工商会法》，法国设有《工商会法》和《结社法》；混合模式下的日本和韩国都设有《商工会议所法》；英美模式国家虽没有特定的行业协会商会法律法规，但美国《非营利性法人法案》、澳大利亚《公司法》和澳大利亚各州《社团注册条例》都对行业协会商会行为有所规约。可见，各国对行业协会商会的法律规定尽管有所不同，但对行业协会商会的法律地位和活动内容都做到了有法可依。
（2）多元主体的监管体系。国外政府往往构建起一个多元主体的监管体系，通过登记管理、税收、审计、检察、司法等多个部门对包括行业协会商会在内的社会组织实施监督。在美国，联邦国税局通过税收制度要求行业协会商会填写财务状况表格（Form 990）等；在日本，业务主管单位在行业协会商会的日常监管中发挥了重要作用，通商产业省等部门对所辖的行业协会商会开展年度报告制度、行政处罚等工作。此外，社会力量监管在各国行业协会商会监管中发挥了重要作用。作为一种非正式的监督机制，行业协会商会要向社会及其利益相关人公开其财务、各项活动和内部管理等信息。享受免税政策、获得会员会费的行业协会商会有责任向社会和会员公开财务以承诺其非营利性。
（3）多样化的监管方式。世界各国政府对行业协会商会的监督方式主要体现在对行业协会商会的业务活动监管。在不同法律法规规定下，各国对行业协会商会活动的监管方式基本类似：审查年度业务报告和财务报告，督促行业协会商会按照法律章程和宗旨范围开展活动，进行定期和不定期的日常检查。美国比较特殊，它只对行业协会商会的营利性活动实施监管，其余都自由放开。在行业协会商会的经济活动监管方面，日本《内阁指导准则》对包括行业协会商会在内的社会组织的投资做出限制。必须指出的是，各国都严格规定作为非营利组织的行业协会商会没有分配权，禁止个人从组织获得分红和过多报酬可参见樊欢欢《对外国社会组织规范管理的国际比较研究》，民政部2008年社会组织理论研究课题，2009年1月4日，http：//www.chinanpo.gov.cn/1831/32362/index.html， 2014年6月6日。。 （4）税收财务监管。世界各国政府主要通过减免税登记、年度财务审计、举报以及将行业协会商会财务公开等方式实现有效监管。在具体规定和实施过程中，各国尚有一定差异。美国和加拿大要求行业协会商会进行法人登记的同时，也要求其向税务部门履行社团减免税登记手续，如在美国想要寻求税收优惠的社会组织均需向美国联邦国税局申请免税资格；德国和法国按照国家预算法规定的内容办理财务审查工作，政府监督部门提出年度账目审计要求并指定审计部门对工商会进行账目审计；大部分亚洲国家没有相应的免税税法和优惠待遇，很多免税待遇取决于有合法资格的行业协会商会收入所得的性质，如对于会费收入实施减免税，对于投资收入或与商业有关的收入实施正常征税。
四、 合规性监管： 行业协会商会监管体制的重构
在全面深化改革时代，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时要更好地发挥政府作用。这意味着政府不仅要退出经济社会发展的微观领域、激发市场和社会的活力，而且还要打造良好的法制环境、扮演好监管规制的角色，两者相辅相成，缺一不可。由此，重构行业协会商会监管体制应基于市场起决定性作用这一大的形势和背景。在借鉴国外行业协会商会监管经验的基础上，我国行业协会商会监管不仅要“去行政化”，破除双重管理的体制性障碍，让行业协会商会在市场环境中自由、竞争性发展，更要构建良好的法律法规环境，明确监管主体行为的规范化与监管方式的合规性，即实现行业协会商会的合规性监管。
（一） 合规性监管的含义
行业协会商会合规性监管强调对行业协会商会的监管必须依法合规。合规性监管一词源自金融领域，原意是指对被监管对象执行有关法规、制度和规章的情况进行监管，以规范被监管对象的经营行为，维护金融秩序[6]179。将合规性监管概念引入行业协会商会后，除意指监管主体需对行业协会商会的行为是否合乎法律法规进行监管外，还强调监管主体的各项监管工作要依法进行[7]60。
行业协会商会合规性监管的具体内容包括三个层面：第一，政府对行业协会商会的监管应有法可依，避免随意性的行政干预；第二，行业协会商会应严格按照法律法规开展活动，依法开展自我监管；第三，其他监管主体应依法协同政府开展监管工作[7]60。行业协会商会合规性监管具体程序包括事前监管、事中监管和事后监管三个重要环节的全程监管：事前监管指登记主管部门依据有关法律法规，对行业协会商会的设立申请进行资格审查认证；事中监管指监管者依据相关法律法规以及行业协会商会自身章程与宗旨，检查其活动是否符合身份地位、宗旨使命和政策法规，以保证行业协会商会活动的合法合规；事后监管指相关监管主体依据法律法规对行业协会商会的行为结果进行执法查处，依法变更、清算或解散违法违规的行业协会商会。在行业协会商会全程监管过程中，监管主体需要依据法律法规统筹兼顾事前、事中和事后监管三个环节，不可偏废其一。同时，将监管重心实现从事前监管向事中、事后监管转移。
在行业协会商会监管主体方面，政府、行业协会商会、公众和舆论等都成为行业协会商会合规性监管的重要主体。政府监管是消极意义上的监管规制，以纠正行业协会商会的不合规行为；行业协会商会的自我监管是积极意义上的监管规制，以主动从源头上避免不合规行为的发生；社会监管分为行业协会商会的同业监管、公众监督和舆论监督[7]60。同业监管既可以是行业协会商会联合会，也可以是同行自主发起的监督自律；公众监督为利益相关者或普通公众对行业协会商会违法违规行为的揭发与举报；舆论监督则指媒体、网站论坛等公共舆论对行业协会商会不法行为的公开报道、曝光与讨论等。
（二） 行业协会商会合规性监管的分析框架
行业协会商会合规性监管意味着，无论是监管主体的政府与社会其他主体，还是被监管对象行业协会商会本身，都必须依法合规。也就是说，行业协会商会的合规性监管是一种消极意义上的监管，只要行业协会商会行为不违反法律法规就可以自主行动；监管主体的监管行为不符合法律法规或制约干涉行业协会商会的合法性自由意志与行为的，则被视为“不合规”。
行业协会商会合规性监管包括监管主体、监管过程、监管内容。相比于原有的双重管理体制，合规性监管实现了从一元主体监管向多元主体监管、以事前监管为主向过程监管的全面转变，弱化了事前监管，强化了事后监管，突出了事中监管（见表1）。
五、 我国行业协会商会合规性监管的路径选择
国外行业协会商会监管经验表明，有效的监管并不意味着过多的行政干预和准入限制。完善的法律法规和监管政策、资产财税和商业性活动监督、多元监管主体分工合作与相互协调及多样化的监管方式是国外行业协会商会监管的重要经验。行业协会商会的合规性监管要求整个监管过程中，行业协会商会严格按照法律法规设立并开展活动，依法开展自我监管；政府和其他监管主体也要依法对行业协会商会开展合规性监督，做到有法可依，以推进全面深化改革时代下我国行业协会商会健康有序的发展，实现行业协会商会合规性监管。针对当前我国行业协会商会发展的现状，需要具体做到以下几个方面：
（1）完善法律法规和相关政策。完善的法律法规和相关政策是开展合规性监管的重要前提。首先，要尽快制定出台《社会组织基本法》，明确社会组织依法自治的基本框架和监管的基本原则，对社会组织的主体资格、主要功能、运行机制、监督管理等进行规定，以保证行业协会商会依法自主开展各项活动而不受其他主体的干涉与规约。其次，依照新修订的《社会团体登记管理条例》，加快落实由民政部门直接登记的管理体制；明确民政部门以及行业协会商会相关部门的监管职责，民政部门应在统筹协调、宏观指导以及登记备案、年检评估、执法查处等方面发挥主要作用，税务机关对行业协会商会的税收工作进行监督管理，审计部门监督行业协会商会的经济行为，以保证监管主体的行为做到有法可依。当然，如果《社会组织基本法》先行制定出台，《社会团体登记管理条例》就不复需要了。但由于该法律在我国尚处规划阶段，而《社会团体登记管理体例》的修订工作即将完成，因此，本文将依照条例制定具体监管办法置于完善法律法规的具体路径之中。 （2）实现监管重心的转移。原有行业协会商会监管体制更多强调事前监管，准入门槛过高，市场竞争性不足。行业协会商会合规性监管需要将监管重心实现从事前监管向事中、事后监管转移。在放宽行业协会商会设立的准入门槛、实施直接登记的同时，要加强事中监管，有效监督行业协会商会的业务活动是否背离宗旨与使命，是否超出其应有的业务范围，一旦发现违法违规行为，就要通过警告、处分和制裁等手段加以纠正与惩罚，做到依法处置；监督行业协会商会的内部治理结构是否健康完善，引导行业协会商会逐步建立良好的法人治理结构，建立会员大会、理事会、监事会等相应的决议、执行和内部监督机构，实现内部治理的民主化与法治化，防止出现行业协会商会代表性不足和被少数人控制的不良现象。此外，要注重行业协会商会的事后监管。对于长期不开展活动、不接受职能部门依法管理的行业协会商会应予以依法及时注销或撤销；对于有违法违规行为的行业协会商会应加以惩罚或追责；对于自愿解散、合并或分立、责令关闭撤销等解散的，需要做好清算监督工作，维护行业协会商会的财产安全。
（3）加强财务税收监管。目前，税收监管制度是我国行业协会商会监督中最薄弱的环节。美国的经验表明，税收监管制度是监督社会组织的资金流向、保障公益资产被有效使用的最重要渠道之一[8]。申请税收优惠的行业协会商会需要向财税机关上报相关财务明细，接受财税审查。财税部门也要完善行业协会商会的会计准则，制定行业协会商会免税资格的项目和标准，并对行业协会商会不免税的业务内容确定相应的税种与税率。一般而言，对于行业协会商会的会费收入实行免税；对于政府部门委托的公共物品或公共服务等公共项目的经费支持项目也实行免税或零税率；对行业协会商会向政府、会员企业或行业企业提供的技术、检测、鉴定、培训等收费性服务则实行征税，但税率较一般营业性收入相对要低；对行业协会商会向社会和其他组织提供的非会员服务则实行全额征税。也就是说，财务税收的征收需要与行业协会商会的服务类别和服务对象相结合，对纯公共服务和纯公共产品的供给实现免税或零税率，而对半公共物品或半公共服务以及营利性资产收入等实行正常征税（见表2）。
（4）增强互益性资产与筹资行为的监管。行业协会商会的财产是互益性资产，不可作为私益资产投资或归入私人口袋流失。行业协会商会的筹资则主要体现在从事技术服务、培训服务、管理咨询、品牌营销、展览会等业务活动中的服务性收入，或从政府购买服务中获得补贴。需要明确的是，行业协会商会利用已有资产进行市场投资营利，以及通过各种服务供给实现营利性收入等都是合法的。但现实中部分行业协会商会的营利性行为却出现了错误倾向，如筹集资金成为非法集资，部分行业协会商会领导利用职权之便巧设私有公司，将服务项目收入转为私有，甚至出现行业协会商会与会员企业展开利益争夺等不良现象。因此，作为监督机构的政府需要对行业协会商会营利性行为进行限制、定性与规范，一旦发现有营利倾向的行业协会商会，坚决处以重罚。此外，行业协会商会内部监督是防止行业协会商会私益化的最好方式，会员和理事会成员是内部监督的重要主体。
（5）建立信息公示平台及信息披露制度。目前，行业协会商会的监管主要通过行业协会商会的年度工作报告加以实现，详细的业务活动和财务审查报告都还未作为一种常规性审查内容呈交给相应的监管部门进行稽查和审核。因此，建立行业协会商会的信息披露制度就显得十分迫切。在信息平台基础上，政府监督部门可以将行业协会商会开展的业务活动、营利性项目、政府的监管信息和监管结果等发布在指定网络平台、媒体或电子公示上，以方便公众或行业协会商会会员查询。一旦发现信息虚假、伪造或违法，政府相关部门就要依法追究相应行业协会商会的法律责任。此外，信息公示平台还需建立信息披露制度，对违法违规的行业协会商会进行信息披露与信用等级评分，以提升监督效率，降低监督成本。
（6）建立政府各部门联合监管机制。实施民政部门直接登记管理体制后，行业协会商会的成立、变更、注销的审查、登记和备案以及年度检查仍然放在民政部门，同时民政部门要加强行业协会商会负责人管理、资金管理、信息公开，指导行业协会商会开展有效的内部治理，加强其对违规违法、整改退出的管理。公安、财政、市场监督和税务等机关在其职责范围内对行业协会商会的经营活动、票据使用、纳税行为、资金使用等开展监督管理。在明确各监管部门职责的基础上，还需建立健全部门间的沟通与协调机制，尤其要以上述信息公示平台为依托，实现各部门网上办事，协调沟通工作，建立联合监管机制。
（7）建立健全社会监管机制。社会监管主要包括同业监管、公众监督和舆论监督。然而，目前我国社会监管力量有限，监管制度尚不完善，监管渠道也不畅通。因此，进一步扩大社会监管的效度与深度必须做到如下几个方面：首先，如果已建立行业协会商会联合会，则应赋予联合会对行业协会商会的违法违规行为进行监督和惩戒的权力；其次，应建立相应的参与机制，保证公众通过有效的渠道将行业协会商会的违法违规行为信息送达相关部门，相关部门在调查核实后再将相关信息及时反馈给举报者；最后，应建立相应的申诉和救济机制，利益相关者对行业协会商会实施的行业规则、行业自律制度或者其他决定有异议的，可以依法提请登记机关审查或向人民法院提起诉讼。
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