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【摘要】到2020年中国要实现全面建成小康社会的奋斗目标，现在时间越来越短，但任务却依然十分艰巨。本报告立足目前的指标体系和相关调查，对民族地区小康社会建设进程进行了评估，指出了取得的进展和存在的主要问题，提出了促进民族地区小康社会建设的思路与若干政策建议。文章认为，只要适当调整小康社会评价指标体系，切实采取有力举措加快少数民族和民族地区发展，民族地区实现全面建成小康社会的目标还是可期的。
【关键词】少数民族;民族地区;小康社会;指标分析;发展对策
【作者】王延中，中国社会科学院民族学与人类学研究所所长、劳动与社会保障研究中心主任、研究员、博士研究生导师。北京，100732
【中图分类号】D633 【文献标识码】A
【文章编号】1004-454X（2015）05-0001-010
CHALLENGES OF BUILDING A WELL-OFF
SOCIETY IN ETHNIC MINORITY AREAS IN CHINA：
PROGRESS， PROBLEMS AND COUNTERMEASUERS（PARTⅡ）
Wang Yanzhong etc.
Abstract： Although the time left for China to build an all-around well-off society by 2020 is closer， the task remains tremendous difficulties. The building of a well-off society in ethnic minority areas plays a strategic role in fulfilling the above-mentioned task. Based on the present indicator system and related investigations， the report assesses the process of building a well-off society in ethnic minority areas. It points out the progresses and problems， and suggests some ideas and policy recommendations of promoting the process. The report concludes that the task of building an all-around well-off society in ethnic minority areas is expectable only if the indicator system is appropriately adjusted and forceful measures are taken to speed up the development in ethnic minority areas.
Key Words： ethnic minorities; ethnic minority areas; well-off society; indicator analysis; countermeasures
（接上篇）
四、民族地区全面小康社会建设面临的主要问题
（一）民族地区小康社会建设与全国平均水平总体差距依然十分明显，差距扩大趋势尚未得到遏制。
尽管新世纪以来民族地区小康社会建设进程加快，尤其是在“十一五”期间和“十二五”前半期增长速度明显快于东部地区和全国平均水平，但受发展基数等因素的制约，民族地区在全面建设小康社会指标甚至民生改善指标等很多方面，总体差距并没有明显缩小甚至有所扩大。民族地区与东部及全国平均发展水平的差距依然十分明显（见表1、表12）。
从表1及其内部指标分析可以看出，经济发展指标、社会和谐指标、生活质量指标、文化教育指标、资源环境指标，民族8省区除个别省份在一类指标上达到或超过全国平均水平外，其他类别的指标均大幅度落后于全国平均水平。从2010年民族8省区全面建设小康社会的6个方面完成情况来看，经济发展、文化教育是民族地区全面建设小康进程中的“短板”，资源环境也是制约民族地区全面建设小康社会的重要因素。民族地区的落后根本是经济的落后，民族地区与全国全面建设小康社会的差距，主要是经济发展方面的差距。“经济发展”指标中，最重要的指标“人均GDP”，除了内蒙古实现程度已经达到全面小康标准，其他7个民族省区的实现程度都不及60%，其中青海、新疆、广西、宁夏的实现程度为50%～60%，西藏、云南不到5成，最低的贵州仅为323%。对于实现程度最低的贵州来说，时间已过2/3，只完成目标值的1/3，很显然，用剩余1/3的时间完成目标难度很大。而“R&D经费支出占GDP比重”，民族8省区的实现程度都不及60%;“第三产业增加值占GDP比重”，除贵州、西藏外，其他6个民族省区的实现程度都在60%～89%之间，部分省区还处于不稳定状态;“城镇人口比重”，除内蒙古外，广西、宁夏、新疆、云南、青海的实现程度都在60%～89%之间，离全面建设小康标准还有一段距离，贵州、西藏的实现程度不及60%，要在2020年达到小康标准十分艰难。“文化教育”指标中，民族8省区实现程度最好的是“平均受教育年限”，除了内蒙古、新疆实现程度达到或基本达到小康标准，其他6个民族省区的实现程度都在60%～89%之间，与全面建成小康社会标准尚有一定距离。“文化产业增加值占GDP比重”，除了云南外，其他7个民族省区的实现程度都不及60%，与全国平均水平有一定的差距，与小康标准距离遥远。“居民文教娱乐服务支出占家庭消费支出比重”，除了内蒙古外，其他7个民族省区的实现程度都不及60%。“文化教育”是严重制约民族地区全面建设小康社会的重要因素。“资源环境”指标中，“环境质量指数”除了广西已经达到小康标准外，其他7个民族省区的实现程度都在60%～89%之间，离小康标准还有一段距离。“单位GDP能耗”，除了西藏因未开发达到小康标准外，广西达到60%～89%的区间，内蒙古、宁夏、新疆、云南、青海和贵州的实现程度都不及60%。“生活质量”部分的“居民人均可支配收入”，除了内蒙古外，其他7个民族省区的实现程度都不及60%。“5岁以下儿童死亡率和平均预期寿命”指标，除了内蒙古外，广西、云南、宁夏、青海的实现程度在60%～89%之间，西藏、贵州、新疆的实现程度不到60%。“社会和谐”部分的“城乡居民收入比”指标，除了内蒙古、新疆外，青海、西藏的实现程度在60%～89%之间，广西、云南、贵州、宁夏的实现程度不及60%。“地区经济发展差异系数”，宁夏、新疆、青海的实现程度都不到60%。 从表12可以看出，民族8省区的地区发展和民生改善指数比小康指数看起来差距小一些，但是与全国平均水平及东部地区的总体差距依然十分明显。很多分类指标上的落差巨大，其中最突出的为科技创新指数。民族8省区中科技创新指数最高的广西只有1074%，比东北地区、中部地区、乃至西部地区平均水平分别落后592、89、728个百分点，比东部地区更是落后3646个百分点。
（二）制约民族地区经济社会健康发展的因素众多，解决发展难题的能力不足。
1民族地区在承接东部产业转移和工业化的进程中，面临经济发展与生态环境保护的难题。民族地区在资源开发、经济发展和环境保护方面面临两难处境，如何处理好发展经济与生态保护的关系是一对突出矛盾。民族地区为了发展，不得不发展工业，甚至承接东中部产业梯度转移的一些落后产业，这就需要为保护生态环境投入更大的资金、技术等方面的成本，这恰恰又是民族地区最缺乏的。目前国家在民族地区资源开发利益分享、生态保护补偿机制等方面的法律还不健全，如果在经济开发中没有更大的生态环境保护力度，民族地区为了经济发展目标，难免重走发达地区“先污染、后治理”的老路。
2基础设施不足、产业结构整体落后，经济发展方式转型困难。民族地区面积广大，基础设施投入远远不能满足现实需要，尤其是难以满足扩大开放、建设丝绸之路经济带和环北部湾经济圈的功能拓展要求。同时，民族地区在国土功能区规划中限制开发和禁止开发区域面积大，国家级自然保护区面积，民族8省区占8237%，真正能够大规模开发建设的国土面积并不充足。沿海地区大规模基础设施建设热潮处于压缩冷却阶段，很多民族地区基础设施建设热潮还没有到来，仅仅依靠民族地区自身无力完成完善基础设施的任务。
民族地区山区面积广大，自然环境复杂多样，长期投入不足制约了水利设施等农业基础设施的改善，物质装备水平较低，农业公共服务和社会化服务比较滞后，科技成果转化和推广应用能力不强。在工业化、城镇化过程中土地非农化、农业劳动力转移、农村资金外流等问题突出，农业生产要素流失严重。
草原畜牧业是牧区经济发展的基础产业，是牧民收入的主要来源，是全国畜牧业的重要组成部分。草原是我国面积最大的陆地生态系统，主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要。牧业现代化与草原保护问题日益突出。我国牧区主要分布在少数民族地区，有268个牧区半牧区县（旗、市），占全国国土面积的40%以上，在我国经济社会发展大局中具有重要战略地位。但是，我国草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，以承包分割为主要方向的草场经营体制与草原生态规律的矛盾日益突出，牧区基础设施建设和社会事业发展欠账较多，牧民生活水平的提高普遍滞后于农区，牧区仍然是我国全面建设小康社会的难点。
产业结构不合理的问题十分突出。重工业与轻工业的比例不尽合理，非公有制经济发展不足，经济活力和竞争力较弱。西部民族地区农业人口多，产值占GDP大于其贡献率，贫困面广，少数民族贫困人口比例高。城镇化水平低，农村剩余劳动力转移难度大。民族地区产业结构升级困难，新型产业尤其是城镇服务业发展严重滞后，难以实现产业结构转移升级的要求。
3.民族地区财政保民生、保基本建设负担沉重。我国西部民族地区地域辽阔，公共服务成本和费用相对较高，民生类支出的刚性增长难以避免，基础设施建设支出比重高于全国水平：2012年民族8省区教育、社保、医疗卫生和住房保障4项民生支出占财政支出比重高达3934%;农林水事务、交通运输支出占财政支出比重2258%，较全国平均水平高503个百分点;民生支出及基础设施建设支出占总支出比重高达6192%。此外，民族区域自治法虽然规定上级国家机关对民族地区的投资应减少或免于资金配套，但在实际运行过程中，绝大部分投向西部民族地区的投资均要求一定比例的资金配套，这对于财政状况十分窘迫的西部民族地区无异于雪上加霜，不少民族地区为了获得上级国家机关的投入不惜向银行举债，这在客观上造成了西部民族地区地方债务负担沉重，经济发展和举办公共事业举步维艰。西部民族地区的政府机关是国家在广大民族地区实施管理、处理公共事务的专责机构，民族地区的财政困窘状况直接决定了党和国家政策的推行和实施力度，改善西部民族地区的财政状况不仅是地方发展的财政问题，更是意义重大的政治问题，必须予以特别关注和特别扶助。
4民族地区经济社会发展自主权落实和生态补偿机制不到位，国家能源资源价格改革滞后。我国含民族8省区在内的西部12省区面积6867万平方公里，占全国的714%。以西部为主的民族自治地方面积6133万平方公里，占全国的639%。西部民族地区矿产、能源、水利等资源十分丰富，部分资源品种在全国占优势地位，开发潜力巨大。但长期以来，这些资源并未充分实现其价值。究其原因是多方面的：一是西部民族地区由于受资金、技术、市场、生态等条件的约束，没有能力开发、变现这些资源潜在的价值;二是由于我国资源价格体系长期没有理顺，偏低的价格和低廉的环境成本，一方面助长了上下游产业的粗放式开放利用和资源浪费，另一方面也转移了资源产地应得的利益，导致经济结构、地区发展的“双失衡”;三是落实“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益”的原则不到位，资源所在地及其居民对本地自然资源的优先开发和优先受益权难以落实;四是生态保护补偿机制不健全，对于民族地区在保护生态环境方面的发展权益损失没有进行合理和有效的补偿。
5文化教育落后、人才匮乏、科技创新能力不足，困扰民族地区经济社会发展。改革开放以来，西部族地区和少数民族人才队伍建设在相当长的时期受“孔雀东南飞”影响而人才流失严重，人才匮乏困扰民族地区经济社会发展：民族地区面临的现实仍然是人才总量不足，结构分布不合理，整体文化素质参与全国竞争处于劣势，少数民族传统文化现代化发展缺少强有力的人才支撑。农牧业技术、工程技术人才缺口巨大，教学科研学术人才、企业经营管理人才和高层次双语文化人才严重短缺。在一项2011年省际比较研究中，借助基本人力资本指标、研发实力指标和科技效能指标分析结果显示，各民族省区人才资源综合实力处于全国中等实力地区只有内蒙古、新疆、广西和云南，贵州、宁夏、青海、西藏则在综合实力方面处于全国末位。如何通过政策手段，让西部民族地区多出人才、留住人才、用好人才，已经成为制约整个西部民族地区综合发展能力提升的瓶颈。 五、加快少数民族与民族地区全面小康社会建设的对策建议
（一）进一步完善民族地区全面小康社会建设指标体系
国家统计局2003年制定、2007年修订的《全面建设小康社会统计监测方案》，确定了6个方面23项指标组成的全面建设小康社会指标体系，对于促进各地开展全面小康建设工作发挥了一定积极作用，但是过于强调经济增长作用仍是该指标的主要弊端。2010年之后，随着国家把发展重点转移到转变经济发展方式、提高经济发展的质量效益上，指标更全面、评价更科学的“地区发展与民生指数”应运而生。
对比两套指标体系，可以看出“地区与民生发展指数”比“全面小康社会建设指标体系”更容易因地制宜，发挥各自优势，也可以在一定程度上避免过度强调经济增长的发展导向。地区与民生发展指数可以更好地体现党的十八大看重的“改善民生”等方面的新要求，也可以更准确地反映各地尤其是民族8省区的全面建设小康社会进程，准确反映少数民族和民族地区经济社会发展实际。例如，2001～2012年，民族8省区的GDP、人均GDP年均增速高于全国平均值，地区发展与民生指数也显示民族8省区的年均增速超过了东部和中部，但除内蒙古外，小康社会建设指标显示的差距则是在扩大的，与人们的认知有较大的偏差;在地区发展与民生指数中，西藏、青海、宁夏、新疆是我国生态环境最脆弱的地区，其“生态建设”与中部地区的差距分别为1703、1888、149和196，表明4省区是我国生态建设压力最大的地区，也比较符合人们的认知，但在全面小康社会建设指标的“资源环境”指标中，西藏成为我国“资源环境最好的地区”（2000～2010年保持在95%左右），未必能够准确评价西藏的发展潜力与生态文明建设工作。此外，“科技创新”指标的设立，也更加符合全面建设小康社会的客观要求，同时也准确揭示了民族八省区经济社会发展的薄弱环节。另一方面，如果以地区发展与民生指数的80%替换全面建设小康社会指标，按民族八省区2001～2012年年均增长4%的速度，2020年实现全面小康社会目标是可以预期的。我们建议以地区发展与民生指数替代小康社会建设指标体系，结合中央十八届三中全会通过的《深化改革若干重大问题的决定》精神，从民族地区全面建设小康社会进程需要和主客观条件出发，进一步完善“地区发展与民生指数”。完善思路是在保持上述评价指数框架基础上，适当增加一些有利于少数民族和民族地区加快发展的考核指标。
1增加地区生态保护贡献指标。
小康社会指标体系、地区发展与民生指数中均没有“环境保护”本身的内容。民族8省区生态环境脆弱，大多位于边疆，是我国大江大河的主要源头，其生态环境保护的重任较之东、中部地区又有所不同，其生态环境保护对于全国都有举足轻重的作用。如民族8省区的国防林、国家自然保护区等无法用于经济发展的土地面积占比明显偏高，而财政转移支付力度不足，因而应增加西部民族8省区生态环境保护的指标，并给予较之环境治理和资源消耗更多的权重，可以更好地体现民族地区对全国生态文明建设的贡献，同时有助于国家从生态安全屏障建设的角度加大对民族地区生态补偿的投入，也有利于促进全国可持续发展体制机制的建立。建议在综合考评指标中新增的指标包括：（1）国家自然保护区所占国土面积比例。应充分考虑国土功能区规划中限制开发和禁止开发区域面积比例与地方经济发展之间的关系，建议设立国家保护区占所在省区的比例，并赋予与资源消耗、环境治理、环境质量相同或更高权重。（2）水资源流出地和流入地的水质评价。我国的资源税中没有包括水资源，但最不可或缺的水资源保护应得到足够重视。许多大江大河的上游位于民族8省区，其保护效果对下游意义重大。虽然有“谁污染谁治理”的要求，但“自己保护，他人受益”的成效也应进行评估。建议增加水资源流入和流出的水质评价指标。（3）空气质量指标。可以考虑将Pm25等不同等级天气占一年天数的比例分别考核，以更好地反映地区环境质量状况，也有助于治理大气污染，减少雾霾天气，提高居民健康水平和生活质量。
2增加扶贫工作及减贫贡献率指标。
按照2011年国家贫困标准（农村居民家庭人均纯收入2300元人民币/年），全国还有128亿贫困人口。民族8省区是贫困人口最多、贫困面积最大、贫困发生率最高的地区。连片贫困人口绝大多数集中在民族地区。不脱贫根本无法建成小康社会，民族地区扶贫工作和社会保障工作直接关系到全面小康社会建设进程。事实上，如果民族地区扶贫工作和社会保障工作取得良好效果，对于全国全面小康社会建设进程也是最大最直接的贡献。衡量一个国家经济社会的发展，不仅要看其最高水平和平均水平，也要看其最低水平——贫困人口的生活状况，贫困地区的发展程度如何。就民族8省区而言，扶贫开发是长期而重大的任务。因此，建议借鉴联合国千年发展目标，将扶贫开发及其成效（脱贫贡献度）作为小康社会建设考核指标的内容之一。建议增加的减贫贡献率指标：（1）减贫人数占各省区贫困人口比例指标。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》总体目标，划分每年各省区应完成的减贫人数占贫困人口的比例，核定完成任务的等级并对应不同的分值。（2）贫困人口生活水平提高率。《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》总体目标中指出贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国水平，扭转发展差距扩大趋势。从人类发展和世界范围来看，扶贫是一项永恒使命。因此，以收入提高幅度和享受的公共服务为核心内容，衡量出贫困人口自身生活水平提高幅度也很有意义。
3增加少数民族发展和民族关系指标。
相关研究证明，我国少数民族自改革开放以来从总体上得到了很大发展，但在教育、预期寿命、正规就业岗位、收入分配等方面的弱势十分明显。目前缺少这些指标，难以全面显示少数民族民生改善进展状况，也无法准确评估少数民族和民族地区在全面建设小康社会进程中面临的主要困难与问题。由于少数民族发展指标可能主要适用于民族地区，但是随着城镇化进程加快、少数民族人口流动规模扩大，这个问题的覆盖面将越来越大。建议增加的指标包括：（1）民族地区人口自然增长与预期寿命指标，反映人口计划生育工作及经济社会发展综合水平。（2）民族地区族际人口收入差别系数，根据指标结果更好采取相关扶持政策，实现因地制宜、因族施策、缩小差距、科学发展的目的。 此外，考虑到民族省区大多处于陆地边疆地区，承担固边守疆任务，可以适当考虑增加国家职能贡献率指标。比如从事边境安全的当地人员占劳动力总量的比例，地方财政中用于边境安全的支出比例等。当然，考虑到全面建设小康社会是一项长期任务，指标取舍要考虑科学全面、简便可行、适当稳定的原则。是否在今后几年增加多少对于民族地区看似有利的指标并不十分重要，关键是要针对民族地区存在的发展难题，采取切实可行的扶持政策和有力举措加以解决，促使民族地区更好更快发展。
（二）加快少数民族与民族地区发展的若干建议
1完善生态补偿及资源开发约束机制。
民族地区是国家重要的生态屏障和战略资源储备区，民族地区生态环境的保护和自然资源的有序利用关系到国家未来的可持续发展，必须从国家整体生态安全和生态战略的高度认识生态保护问题。为此建议完善生态补偿机制，加大资源开发约束机制。
第一，完善生态补偿机制。目前国家对于生态保护已经采取了一系列措施，如退耕还林、退牧还草以及中央政府通过财政转移等方式间接地给予生态补偿。但是，这些方式的局限性在于江河下游经济发达省区等生态产品收益者并未直接贡献补偿。建立生态补偿机制不仅仅是中央政府的职责，更应当提高受益地区的责任，切实提高生态保护区政府和民众的积极性。建议在评估现有机制及经验教训的基础上，统筹协调各方利益，明确生态保护各相关方面责任义务，在科学研究基础上，建立具有可操作性的量化体系，特别是明确江河上游省区的生态保护责任和江河下游生态收益省区的补偿责任。坚持生态保护与促进广大农牧民增收相结合，通过实施多样化的补助、奖励等方式，直接对当地农牧民给予经济补偿，确保当地居民的收入稳定，从而调动和提高广大农牧民保护生态的积极性。
第二，进一步加大资源开发约束机制。切实杜绝生态关键区域内自然资源的无序开发利用，是生态保护工作中的重要环节，必须改变民族地区自然资源开发利用中的无序状态，通过有效的途径加大资源开发约束机制。（1）建议尽快建立民族地区资源利用中的利益分享机制。协调民族区域自治法及其配套法规与相关资源单行法律法规的内容，在现行法律框架内，充分考虑民族区域自治法的要求，明确资源开发利益分享途径。（2）建议国务院有关部门制定具体办法，明确资源开发企业中少数民族职工的最低比例，以落实民族区域自治法关于“上级国家机关隶属的在民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收当地少数民族人员”的要求。对于技术含量高的企业，需对少数民族职工进行必要的技能培训和就业指导，在5年内逐渐达到这一比例。（3）建议国家民委联合有关部门协商，制定民族地区资源输出补偿具体标准和实施办法，以落实民族区域自治法关于“对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿”的规定。（4）建议通过财税手段提高资源开发成本、提高资源开发准入门槛等方式，遏制民族地区资源利用中存在的无序和混乱状况。
2对民族地区实施更优惠的财政、税收扶持政策。
改革开放以来，我国逐步确立了由市场起决定作用的价格机制，但在全面反映市场供求关系、资源稀缺程度、资源所有者权益、环境损害成本等方面的市场体系和政府管理制度仍存在缺陷。建议在尽快建立全国统一市场的前提下，给予民族地区更加优惠的财政、税收优惠或扶持政策，使发展相对落后的民族地区在市场竞争中获得公平地位。
第一，完善资源税费制度，建立有助于增强民族地区自我发展能力的成本分摊与利益分享机制。目前中央为民族地区在资源税费分享比例上的优惠安排原则多，还缺乏更具操作性的具体方案。涉及资源产地和资源使用地（者）之间，开发企业与当地政府及居民的利益之间，无论是资源成本分摊还是利益分享等方面都存在不平衡问题。建议从资源稀缺程度和扶持民族地区发展的角度，适度提高资源的补偿费和资源税率，节约资源，倒逼经济结构做出调整，转变粗放型发展方式。（1）把资源补偿费综合费率调高至4%左右。水力发电的水资源费，在一定程度上类似火力发电中的煤炭、燃油成本，可大幅提高;破除电力工业的地方保护主义，切实推动各种电力竞价入网，鼓励使用绿色能源，减少污染和能耗。（2）“清费正税”，清理地方和部门不合理、不合法的资源收费，按“从价定率”提高并征收资源费。资源税的综合税率，可参照原油、天然气暂定在5%～10%水平。需要说明的是，原油、天然气5%～10%的资源税率，与俄罗斯等国家相比是较低水平的税率，没有必要暂按5%征收，应尽快过渡到直接按10%征收。
第二，完善生态补偿制度，试点开征专门用于环境保护和生态恢复的环境税。2007年6月，国家发改委会同有关部门制定《节能减排综合性工作方案》，明确提出要“研究开征环境税”。2010年，国务院批转发改委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中也提到，要加快理顺环境税费制度，研究开征环境税。这其中的两个难点：一是环境税如何与其他税种的税制改革相互协调，例如资源税、增值税;二是环境税与现有环境方面的收费如何协调，如排污费、矿产开发保护费等。难点客观存在，但我们可以按“清费正税”思路，选择小区域进行试点。
第三，提高与矿产资源开发的相关税费的分享比例。矿产资源开发是民族地区优势产业，也是民族自治地方政府财政收入的重要来源。但矿产资源开发相关税收分配过度偏向中央财政，不仅限制民族自治地方政府财政能力的提高，而且对中央与地方以及开发企业与当地民族关系有一定程度的负面影响。建议将增值税、企业所得税两大税种中央与地方分成比例改为五五分成，营业税仍依企业隶属征收，资源税还归地方征收。依照2011年国务院修改《中华人民共和国资源税暂行条例》规定，在实行油气从价征收后，推动煤以及其他矿产资源开发企业从价征收资源税，同时提高资源税税率。提高矿产资源补偿费收费标准和分享比例。中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为改为二八分成，并使资源所在地政府所得占到补偿费总数的5成以上。 3夯实民族地区农牧业发展基础，促进农牧业现代化。
2011年民族8省区第一产业产值占全国的1526%，超过其人口比重（1385%），更超过第二产业（905%）、第三产业（799%）产值占全国的比重，必须重视和强化民族地区农牧业发展的基础地位。
第一，夯实民族地区农业发展基础。（1）重点改善民族地区农业基础设施和装备水平。一是着力农田水利建设，尤其是加快符合民族地区特点的中小型农田水利建设，因地制宜兴建、提升民族地区山（丘）区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等五小水利工程水平。国家建设大型重点水利工程项目与资金，要适度向民族地区倾斜。同时，对于农村五小水利工程给予资金、技术方面的倾斜扶持及贷款优惠。二是加强以土地平整、土壤改良、地力培肥、机耕道路、农田林网等工程为依托的土地整治和中低产田改造，提高旱涝保收高标准农田比重。三是立足民族地区实际，面向产业需求，提升基层农技推广服务能力，大力推进现代农业产业技术体系建设，普及适合山（丘）区小型农业机械。（2）大力发展特色农业，提高民族地区农业生产经营组织化程度。一是加大民族地区政策支持力度，扶持并依托农业龙头企业带动农户大力建设适宜当地生态、资源环境特点的特色农业基地，加快构建生产、加工、销售有机结合的农业产业体系，尤其便捷高效、成本低廉的农产品流通网络;二是扶持、引导民族地区发展农业、农民专业合作组织，创新合作发展形式，有序、稳步推进土地等农业生产要素流转，优化农业要素资源配置和产出，提高市场竞争能力。（3）大力发展建设农村基本公共服务。民族贫困地区、山区，要切实加强以公共服务机构为依托，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。要充分利用国家扶持政策，重点解决农村安全饮用水、危房改造、环境公共卫生整治等急需解决的急迫问题。
第二，深化现代牧业经营管理体制，积极探索适合民族地区牧业发展道路。从产值上看，民族地区牧业的重要性似乎有所下降。但是，草原作为我国面积最大的陆地生态系统，是主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要。因此，现代牧业发展和牧区草原资源开发，必须探索为农牧民增产增收与保护国家生态安全的平衡之路。针对草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，草场经营体制不太适应草原生态规律的问题，要按照十八届三中全会改革精神，从牧区实际深化改革，加大牧区基础设施建设和社会事业发展发展。（1）加强草原生态建设，恢复草原生态平衡。以生态脆弱区为重点，通过实施重大生态建设工程等方式，坚持工程措施和管理措施相结合，加强草原生态综合治理，促进草原植被恢复。同时，加大对牧区生态移民和牧民定居工作的扶持力度，解决好搬迁牧民的生产生活。（2）完善草场经营体制，鼓励牧区合作社建设。深刻认识牧业生产和草原生态的特殊规律，进一步完善草场承包经营体制，在牧民自愿的基础上，积极鼓励联合经营、专业合作社等新型体制，通过草场联片经营等方式，积极探索符合草原生态特点的生产经营方式，防止牧区各项改革简单照搬农村地区改革措施。（3）鼓励多种经营，提高牧区公共服务水平。针对目前草原畜牧业发展状况，应鼓励在保护草原生态的前提下积极发展具有牧区特色的优势产业。比如发展优质畜牧业，有序开发矿产资源，推广生态畜牧业，发展现代物流服务业，做大做强草原文化产业和旅游业等。实施更加积极的就业政策，加大牧民转产就业培训，提高牧民就业能力。加大牧区公共服务能力建设，进一步完善教育、医疗、文化等社会事业基础设施建设，逐步实现公共服务城乡一体化，对牧区发展给予全方位扶持。
4加快基础设施建设与提升经济社会可持续发展的能力。
按照人口计算，民族地区基础设施建设力度不算小，国家也进行了大量投资。但是按照国土面积计算，民族地区单位面积基础设施投资强度远远落后于全国平均水平和东部地区。民族地区山区多平地少、地形复杂，投资成本高，使用率低，本身缺乏大规模建设资金和市场化融资能力，配套建设资金也很困难，交通、通讯、信息化基础设严重滞后，成为制约当地经济社会发展的重要因素。国家也不可能短时间内完全解决民族地区基础设施不足的问题，要确实按照国家经济建设总体规划框架，从民族地区发展和国家长治久安角度，对民族地区的基础设施建设不论是资金还是相关政策，均要长时期实施倾斜、扶持。要加快基础设施骨架建设，尽快打通“卡脖子”的工程。要认真测算地方配套资金投入问题，对于没有能力配套的民族地区实施一揽子解决办法，不要强行资金配套。可以实施以工代赈、技术援助等有利于当地发挥劳动力资源优势的措施。要从国家安全战略角度考虑，对于民族地区自身的基础设施建设给予倾斜扶持。国家扶持政策与内地对于民族地区的发展援助，要更多向基础设施建设领域倾斜，提升民族地区经济社会可持续发展的能力。
要加强扶贫攻坚力度，创新扶贫开发方式。根据国家“加快推进集中连片特殊困难区域发展和扶贫攻坚”的要求，整合扶贫资源，集中一批扶贫资金用于当地基础设施建设和公共服务能力建设，减少一般性的产业项目。以县为单位整合各个部门的培训资源，按区域集中培训本地农村劳动力，提高农民就业技术能力和劳动力迁移就业能力，促进农业转移人口就近就业。
5因地制宜推进工业化与城镇化，促进发展方式转变与经济结构转型升级。
全国工业化、城镇化已经进入中后期阶段，绝大部分民族地区仅仅处于工业化中期阶段、城镇化起步阶段。工业化、城镇化、信息化是民族地区发展与现代化必由之路，但不是所有民族地区都要复制沿海地区发展之路。要遵循市场规律发展民族地区的现代产业，注意汲取沿海地区工业化、城镇化的经验教训，因地制宜、从本地区、本市县实际，制定实施具有民族地区特色的工業化、城镇化发展道路。
第一，坚持工业园区建设，迎接产业转移，发展本地资源开发与高新技术产业。民族地区的工业化不要过于分散化，要坚持规划先行、环保门槛、就业优先战略。当地资源开发更要注意环境保护与吸收当地居民就业问题。凡是不利于环境保护与可持续发展要求的产业，宁肯少上一些、发展慢一些。 第二，大力扶持和发展民族手工业，把发展经济与保护民族文化、促进剩余劳动力转移结合起来，带动当地少数民族参与到现代经济过程之中。坚持区域规划先行、促进产业主体转型升级发展战略，扶持区域市场广阔、民族特色浓郁的传统手工业的发展保护。各地区根据本身特点，选择一些特色产业设立发展基金、建设生产基地、营销中心，鼓励采用现代科学技术改进传统工业，按照非物质文化遗产保护原则健全传承人手工艺保护制度，积极培育区域性民族品牌。
第三，大力发展特色旅游业。一些自然与文化旅游资源富集的民族地区，通过大力发展旅游业实现了整体脱贫，并带动了周边地区的发展。这是民族地区跨越式发展的重要途径。旅游开发要规划先行，在发展中逐步带动产业升级。加大旅游人才培养，健全旅游市场秩序，注意民族文化保护，走可持续发展之路。
第四，因地制宜推进适度城镇化，构建城乡一体化发展格局。依托民族地区的中心城市，尤其是县城、中心乡镇及工业园区积极稳妥推进城镇化。要把城镇化作为一个长期的历史过程，不宜“摊大饼”“拼规模”“争速度”。要实施城乡一体化发展战略，加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖和区域人口一体化，使农业转移人口与城镇户籍人口一样享受公共服务与城市文明，促使城市文明和基本公共服务向农村居民扩展，逐步缩小城乡差距。
第五，全面深化各领域改革，积极发挥市场在资源配置中的决定性作用与政府有效弥补市场失灵的作用。民族地区的市场机制不健全，政府在很大程度上仍属于“全能型”政府。要根据中央部署，结合本地实际，不断深化经济管理体制和行政管理体制改革，发挥好政府、市场、社会各自作用，促使改革、发展与社会稳定的有机统一。
6大力发展教育事业与人才培养，提升劳动者素质与干部综合能力。
民族地区经济社会发展的滞后性突出地反映了教育滞后及各类人才匮乏的实质，为实现少数民族地区与全国同步进入小康社会的目标，建议实施特殊的扶持政策，加速民族地区教育事业发展，并通过有效方式强化科技人才等各类人才队伍建设。
第一，国家民委应在民族地区人才队伍建设工作中发挥重要作用。中央人才工作协调小组20个成员单位对人才政策的落实和完善承担着重要角色，但是，国务院主管民族事务的国家民族事务委员会并非小组成员，不利于针对民族地区和少数民族地区各类人才队伍建设政策和措施的完善和全面执行党的民族政策。建议应将国家民族事务委员会纳入中央人才工作协调小组成员单位，使其承担协调民族地区和少数民族各类人才队伍建设责任。同时，进一步加强民族地区干部培训、援助民族地区干部任前培训等工作。国家民委应承担起各系统派往民族地区的干部的民族政策、民族宗教知识的宣传、教育、指导、培训工作，力求在干部和各类人才中树立正确的民族观，推动平等、团结、互助、和谐民族关系原则落到实处。
第二，民族地区经济社会的可持续发展取决于各类人才队伍的建设状况。建议提高各级地方政府在人才规划方面的影响力，确立人才教育、培养、引进的中长期工作计划。鉴于民族地区县域经济发展滞后，很难获得本地急需的人才的实际，应将人才政策的重点置于造就本地急需的社会工作人才、农村实用人才、高技能人才和不断优化的党政管理人才队伍建设上，将本地培养与外部引进相结合，在强本固基的基础上，改善人才队伍状况。特别需要强调的是在实际工作中应大力培养、充分信任并放手使用少数民族干部，使他们成为民族地区现代化建设队伍中的中坚力量。
第三，加强基础教育工作，尤其是在少数民族集中的区域要把义务教育贯彻落实到实处，努力提升教育质量和效果。基础教育仍然是少数民族和民族地区人才队伍成长的最基本工作，各级政府仍需加大基础教育投入，不仅改善教育基础设施条件，还必须不断提高边远民族地区教师待遇，在工资保障、社会保障等方面完善政策措施。加大教师专业技能培训投入，积极执行教师全员培训制度，完善教师培训体系。
第四，切实提高民族地区基层干部综合素质，不仅要善于管理，把党的民族宗教政策落实好，更要通过扎扎实实的工作为少数民族群众解决实际发展难题与实际困难。加大对基层干部的业务能力培训和少数民族语言培训。对于长期在基层工作的干部应加大党性原则和国家政策理解能力的培训，提高管理水平。对于各类非当地少数民族干部应加大语言培训力度，以使管理人员能够及时准确地了解基层全面信息，提高与广大群众的联系能力。
7加快陆海丝绸之路经济带建设，进一步提升对外开放水平。
民族地区是我国沿边开放的前沿地带，要认真落实习近平总书记陆海丝绸之路经济带建设思想，按照十八届三中全会全面深化改革“决定”和国务院2014年初颁布的《关于加快沿边开发开放的若干意见》精神，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。
第一，加大跨境道路通讯基础设施建设，提升民族地区扩大开放和大规模物流能力。民族区域自治地方边境线约占全国陆疆总长度的90%，但是货物进出口总额只占全国的2%左右，国际旅游人数和旅游外汇收入只占全国的4%～5%。这与民族地区的资源、人口、经济潜力相比极不相称。中国沿海开放战略已经发展成全方位开放战略，必须提升民族地区的开放能力和开放水平，加快建设边境交通干道工程，尤其是加快解决西部特殊经济区、开发开放试验区建设中的重点工程“瓶颈”问题。国务院各个部门要进一步加强协调力度，减少项目审批环节，提升建设速度。要充分利用民族地区与周边国家的陆界相连与人文交往密切优势，按照“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通”的指示，大力加强与周边国家的协调与沟通，使沿边开放成为中国全方位开放的新支点。
第二，深化投资体制改革，改善投资环境，加大引进外资力度。新世纪以来，民族地区引进外资数量增速很快，但依然低于全国平均水平，导致其占全国引进外资比重进一步下降，占全国引进外资的总水平很低。外资对于民族地区而言不仅仅意味着资金、技术、管理，更重要的是完全通过市场的力量带动民族地区现代产业发展和经济结构转型升级。加大引进外资力度对于民族地区的经济发展十分重要。要深化投资体制改革，只要守住国家安全门槛、生态环境门槛的底线，其他领域均可以开放。民族地区要加快政府职能转变，切实改善公共服务能力，为外资进入和内地资金进入创造更加宽松、便利的环境。
第三，充分利用地缘优势、资源优势和民族文化优势，大力发展过境贸易和国际旅游业。民族地区要变成中国能源、资源的战略通道，通过实施新时期对外开放战略，畅通商品流、资金流、信息流，大力发展以边疆边境商贸物流为基础、以跨境人员来往为引导的新型开放格局，密切中国边境地区与周边国家的交流交往与协调合作。
参考文献：
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[7]潘晨光中国人才发展报告[M]北京：社科文献出版社，2011
〔责任编辑：罗柳宁〕
【关键词】少数民族;民族地区;小康社会;指标分析;发展对策
【作者】王延中，中国社会科学院民族学与人类学研究所所长、劳动与社会保障研究中心主任、研究员、博士研究生导师。北京，100732
【中图分类号】D633 【文献标识码】A
【文章编号】1004-454X（2015）05-0001-010
CHALLENGES OF BUILDING A WELL-OFF
SOCIETY IN ETHNIC MINORITY AREAS IN CHINA：
PROGRESS， PROBLEMS AND COUNTERMEASUERS（PARTⅡ）
Wang Yanzhong etc.
Abstract： Although the time left for China to build an all-around well-off society by 2020 is closer， the task remains tremendous difficulties. The building of a well-off society in ethnic minority areas plays a strategic role in fulfilling the above-mentioned task. Based on the present indicator system and related investigations， the report assesses the process of building a well-off society in ethnic minority areas. It points out the progresses and problems， and suggests some ideas and policy recommendations of promoting the process. The report concludes that the task of building an all-around well-off society in ethnic minority areas is expectable only if the indicator system is appropriately adjusted and forceful measures are taken to speed up the development in ethnic minority areas.
Key Words： ethnic minorities; ethnic minority areas; well-off society; indicator analysis; countermeasures
（接上篇）
四、民族地区全面小康社会建设面临的主要问题
（一）民族地区小康社会建设与全国平均水平总体差距依然十分明显，差距扩大趋势尚未得到遏制。
尽管新世纪以来民族地区小康社会建设进程加快，尤其是在“十一五”期间和“十二五”前半期增长速度明显快于东部地区和全国平均水平，但受发展基数等因素的制约，民族地区在全面建设小康社会指标甚至民生改善指标等很多方面，总体差距并没有明显缩小甚至有所扩大。民族地区与东部及全国平均发展水平的差距依然十分明显（见表1、表12）。
从表1及其内部指标分析可以看出，经济发展指标、社会和谐指标、生活质量指标、文化教育指标、资源环境指标，民族8省区除个别省份在一类指标上达到或超过全国平均水平外，其他类别的指标均大幅度落后于全国平均水平。从2010年民族8省区全面建设小康社会的6个方面完成情况来看，经济发展、文化教育是民族地区全面建设小康进程中的“短板”，资源环境也是制约民族地区全面建设小康社会的重要因素。民族地区的落后根本是经济的落后，民族地区与全国全面建设小康社会的差距，主要是经济发展方面的差距。“经济发展”指标中，最重要的指标“人均GDP”，除了内蒙古实现程度已经达到全面小康标准，其他7个民族省区的实现程度都不及60%，其中青海、新疆、广西、宁夏的实现程度为50%～60%，西藏、云南不到5成，最低的贵州仅为323%。对于实现程度最低的贵州来说，时间已过2/3，只完成目标值的1/3，很显然，用剩余1/3的时间完成目标难度很大。而“R&D经费支出占GDP比重”，民族8省区的实现程度都不及60%;“第三产业增加值占GDP比重”，除贵州、西藏外，其他6个民族省区的实现程度都在60%～89%之间，部分省区还处于不稳定状态;“城镇人口比重”，除内蒙古外，广西、宁夏、新疆、云南、青海的实现程度都在60%～89%之间，离全面建设小康标准还有一段距离，贵州、西藏的实现程度不及60%，要在2020年达到小康标准十分艰难。“文化教育”指标中，民族8省区实现程度最好的是“平均受教育年限”，除了内蒙古、新疆实现程度达到或基本达到小康标准，其他6个民族省区的实现程度都在60%～89%之间，与全面建成小康社会标准尚有一定距离。“文化产业增加值占GDP比重”，除了云南外，其他7个民族省区的实现程度都不及60%，与全国平均水平有一定的差距，与小康标准距离遥远。“居民文教娱乐服务支出占家庭消费支出比重”，除了内蒙古外，其他7个民族省区的实现程度都不及60%。“文化教育”是严重制约民族地区全面建设小康社会的重要因素。“资源环境”指标中，“环境质量指数”除了广西已经达到小康标准外，其他7个民族省区的实现程度都在60%～89%之间，离小康标准还有一段距离。“单位GDP能耗”，除了西藏因未开发达到小康标准外，广西达到60%～89%的区间，内蒙古、宁夏、新疆、云南、青海和贵州的实现程度都不及60%。“生活质量”部分的“居民人均可支配收入”，除了内蒙古外，其他7个民族省区的实现程度都不及60%。“5岁以下儿童死亡率和平均预期寿命”指标，除了内蒙古外，广西、云南、宁夏、青海的实现程度在60%～89%之间，西藏、贵州、新疆的实现程度不到60%。“社会和谐”部分的“城乡居民收入比”指标，除了内蒙古、新疆外，青海、西藏的实现程度在60%～89%之间，广西、云南、贵州、宁夏的实现程度不及60%。“地区经济发展差异系数”，宁夏、新疆、青海的实现程度都不到60%。 从表12可以看出，民族8省区的地区发展和民生改善指数比小康指数看起来差距小一些，但是与全国平均水平及东部地区的总体差距依然十分明显。很多分类指标上的落差巨大，其中最突出的为科技创新指数。民族8省区中科技创新指数最高的广西只有1074%，比东北地区、中部地区、乃至西部地区平均水平分别落后592、89、728个百分点，比东部地区更是落后3646个百分点。
（二）制约民族地区经济社会健康发展的因素众多，解决发展难题的能力不足。
1民族地区在承接东部产业转移和工业化的进程中，面临经济发展与生态环境保护的难题。民族地区在资源开发、经济发展和环境保护方面面临两难处境，如何处理好发展经济与生态保护的关系是一对突出矛盾。民族地区为了发展，不得不发展工业，甚至承接东中部产业梯度转移的一些落后产业，这就需要为保护生态环境投入更大的资金、技术等方面的成本，这恰恰又是民族地区最缺乏的。目前国家在民族地区资源开发利益分享、生态保护补偿机制等方面的法律还不健全，如果在经济开发中没有更大的生态环境保护力度，民族地区为了经济发展目标，难免重走发达地区“先污染、后治理”的老路。
2基础设施不足、产业结构整体落后，经济发展方式转型困难。民族地区面积广大，基础设施投入远远不能满足现实需要，尤其是难以满足扩大开放、建设丝绸之路经济带和环北部湾经济圈的功能拓展要求。同时，民族地区在国土功能区规划中限制开发和禁止开发区域面积大，国家级自然保护区面积，民族8省区占8237%，真正能够大规模开发建设的国土面积并不充足。沿海地区大规模基础设施建设热潮处于压缩冷却阶段，很多民族地区基础设施建设热潮还没有到来，仅仅依靠民族地区自身无力完成完善基础设施的任务。
民族地区山区面积广大，自然环境复杂多样，长期投入不足制约了水利设施等农业基础设施的改善，物质装备水平较低，农业公共服务和社会化服务比较滞后，科技成果转化和推广应用能力不强。在工业化、城镇化过程中土地非农化、农业劳动力转移、农村资金外流等问题突出，农业生产要素流失严重。
草原畜牧业是牧区经济发展的基础产业，是牧民收入的主要来源，是全国畜牧业的重要组成部分。草原是我国面积最大的陆地生态系统，主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要。牧业现代化与草原保护问题日益突出。我国牧区主要分布在少数民族地区，有268个牧区半牧区县（旗、市），占全国国土面积的40%以上，在我国经济社会发展大局中具有重要战略地位。但是，我国草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，以承包分割为主要方向的草场经营体制与草原生态规律的矛盾日益突出，牧区基础设施建设和社会事业发展欠账较多，牧民生活水平的提高普遍滞后于农区，牧区仍然是我国全面建设小康社会的难点。
产业结构不合理的问题十分突出。重工业与轻工业的比例不尽合理，非公有制经济发展不足，经济活力和竞争力较弱。西部民族地区农业人口多，产值占GDP大于其贡献率，贫困面广，少数民族贫困人口比例高。城镇化水平低，农村剩余劳动力转移难度大。民族地区产业结构升级困难，新型产业尤其是城镇服务业发展严重滞后，难以实现产业结构转移升级的要求。
3.民族地区财政保民生、保基本建设负担沉重。我国西部民族地区地域辽阔，公共服务成本和费用相对较高，民生类支出的刚性增长难以避免，基础设施建设支出比重高于全国水平：2012年民族8省区教育、社保、医疗卫生和住房保障4项民生支出占财政支出比重高达3934%;农林水事务、交通运输支出占财政支出比重2258%，较全国平均水平高503个百分点;民生支出及基础设施建设支出占总支出比重高达6192%。此外，民族区域自治法虽然规定上级国家机关对民族地区的投资应减少或免于资金配套，但在实际运行过程中，绝大部分投向西部民族地区的投资均要求一定比例的资金配套，这对于财政状况十分窘迫的西部民族地区无异于雪上加霜，不少民族地区为了获得上级国家机关的投入不惜向银行举债，这在客观上造成了西部民族地区地方债务负担沉重，经济发展和举办公共事业举步维艰。西部民族地区的政府机关是国家在广大民族地区实施管理、处理公共事务的专责机构，民族地区的财政困窘状况直接决定了党和国家政策的推行和实施力度，改善西部民族地区的财政状况不仅是地方发展的财政问题，更是意义重大的政治问题，必须予以特别关注和特别扶助。
4民族地区经济社会发展自主权落实和生态补偿机制不到位，国家能源资源价格改革滞后。我国含民族8省区在内的西部12省区面积6867万平方公里，占全国的714%。以西部为主的民族自治地方面积6133万平方公里，占全国的639%。西部民族地区矿产、能源、水利等资源十分丰富，部分资源品种在全国占优势地位，开发潜力巨大。但长期以来，这些资源并未充分实现其价值。究其原因是多方面的：一是西部民族地区由于受资金、技术、市场、生态等条件的约束，没有能力开发、变现这些资源潜在的价值;二是由于我国资源价格体系长期没有理顺，偏低的价格和低廉的环境成本，一方面助长了上下游产业的粗放式开放利用和资源浪费，另一方面也转移了资源产地应得的利益，导致经济结构、地区发展的“双失衡”;三是落实“国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益”的原则不到位，资源所在地及其居民对本地自然资源的优先开发和优先受益权难以落实;四是生态保护补偿机制不健全，对于民族地区在保护生态环境方面的发展权益损失没有进行合理和有效的补偿。
5文化教育落后、人才匮乏、科技创新能力不足，困扰民族地区经济社会发展。改革开放以来，西部族地区和少数民族人才队伍建设在相当长的时期受“孔雀东南飞”影响而人才流失严重，人才匮乏困扰民族地区经济社会发展：民族地区面临的现实仍然是人才总量不足，结构分布不合理，整体文化素质参与全国竞争处于劣势，少数民族传统文化现代化发展缺少强有力的人才支撑。农牧业技术、工程技术人才缺口巨大，教学科研学术人才、企业经营管理人才和高层次双语文化人才严重短缺。在一项2011年省际比较研究中，借助基本人力资本指标、研发实力指标和科技效能指标分析结果显示，各民族省区人才资源综合实力处于全国中等实力地区只有内蒙古、新疆、广西和云南，贵州、宁夏、青海、西藏则在综合实力方面处于全国末位。如何通过政策手段，让西部民族地区多出人才、留住人才、用好人才，已经成为制约整个西部民族地区综合发展能力提升的瓶颈。 五、加快少数民族与民族地区全面小康社会建设的对策建议
（一）进一步完善民族地区全面小康社会建设指标体系
国家统计局2003年制定、2007年修订的《全面建设小康社会统计监测方案》，确定了6个方面23项指标组成的全面建设小康社会指标体系，对于促进各地开展全面小康建设工作发挥了一定积极作用，但是过于强调经济增长作用仍是该指标的主要弊端。2010年之后，随着国家把发展重点转移到转变经济发展方式、提高经济发展的质量效益上，指标更全面、评价更科学的“地区发展与民生指数”应运而生。
对比两套指标体系，可以看出“地区与民生发展指数”比“全面小康社会建设指标体系”更容易因地制宜，发挥各自优势，也可以在一定程度上避免过度强调经济增长的发展导向。地区与民生发展指数可以更好地体现党的十八大看重的“改善民生”等方面的新要求，也可以更准确地反映各地尤其是民族8省区的全面建设小康社会进程，准确反映少数民族和民族地区经济社会发展实际。例如，2001～2012年，民族8省区的GDP、人均GDP年均增速高于全国平均值，地区发展与民生指数也显示民族8省区的年均增速超过了东部和中部，但除内蒙古外，小康社会建设指标显示的差距则是在扩大的，与人们的认知有较大的偏差;在地区发展与民生指数中，西藏、青海、宁夏、新疆是我国生态环境最脆弱的地区，其“生态建设”与中部地区的差距分别为1703、1888、149和196，表明4省区是我国生态建设压力最大的地区，也比较符合人们的认知，但在全面小康社会建设指标的“资源环境”指标中，西藏成为我国“资源环境最好的地区”（2000～2010年保持在95%左右），未必能够准确评价西藏的发展潜力与生态文明建设工作。此外，“科技创新”指标的设立，也更加符合全面建设小康社会的客观要求，同时也准确揭示了民族八省区经济社会发展的薄弱环节。另一方面，如果以地区发展与民生指数的80%替换全面建设小康社会指标，按民族八省区2001～2012年年均增长4%的速度，2020年实现全面小康社会目标是可以预期的。我们建议以地区发展与民生指数替代小康社会建设指标体系，结合中央十八届三中全会通过的《深化改革若干重大问题的决定》精神，从民族地区全面建设小康社会进程需要和主客观条件出发，进一步完善“地区发展与民生指数”。完善思路是在保持上述评价指数框架基础上，适当增加一些有利于少数民族和民族地区加快发展的考核指标。
1增加地区生态保护贡献指标。
小康社会指标体系、地区发展与民生指数中均没有“环境保护”本身的内容。民族8省区生态环境脆弱，大多位于边疆，是我国大江大河的主要源头，其生态环境保护的重任较之东、中部地区又有所不同，其生态环境保护对于全国都有举足轻重的作用。如民族8省区的国防林、国家自然保护区等无法用于经济发展的土地面积占比明显偏高，而财政转移支付力度不足，因而应增加西部民族8省区生态环境保护的指标，并给予较之环境治理和资源消耗更多的权重，可以更好地体现民族地区对全国生态文明建设的贡献，同时有助于国家从生态安全屏障建设的角度加大对民族地区生态补偿的投入，也有利于促进全国可持续发展体制机制的建立。建议在综合考评指标中新增的指标包括：（1）国家自然保护区所占国土面积比例。应充分考虑国土功能区规划中限制开发和禁止开发区域面积比例与地方经济发展之间的关系，建议设立国家保护区占所在省区的比例，并赋予与资源消耗、环境治理、环境质量相同或更高权重。（2）水资源流出地和流入地的水质评价。我国的资源税中没有包括水资源，但最不可或缺的水资源保护应得到足够重视。许多大江大河的上游位于民族8省区，其保护效果对下游意义重大。虽然有“谁污染谁治理”的要求，但“自己保护，他人受益”的成效也应进行评估。建议增加水资源流入和流出的水质评价指标。（3）空气质量指标。可以考虑将Pm25等不同等级天气占一年天数的比例分别考核，以更好地反映地区环境质量状况，也有助于治理大气污染，减少雾霾天气，提高居民健康水平和生活质量。
2增加扶贫工作及减贫贡献率指标。
按照2011年国家贫困标准（农村居民家庭人均纯收入2300元人民币/年），全国还有128亿贫困人口。民族8省区是贫困人口最多、贫困面积最大、贫困发生率最高的地区。连片贫困人口绝大多数集中在民族地区。不脱贫根本无法建成小康社会，民族地区扶贫工作和社会保障工作直接关系到全面小康社会建设进程。事实上，如果民族地区扶贫工作和社会保障工作取得良好效果，对于全国全面小康社会建设进程也是最大最直接的贡献。衡量一个国家经济社会的发展，不仅要看其最高水平和平均水平，也要看其最低水平——贫困人口的生活状况，贫困地区的发展程度如何。就民族8省区而言，扶贫开发是长期而重大的任务。因此，建议借鉴联合国千年发展目标，将扶贫开发及其成效（脱贫贡献度）作为小康社会建设考核指标的内容之一。建议增加的减贫贡献率指标：（1）减贫人数占各省区贫困人口比例指标。根据《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》总体目标，划分每年各省区应完成的减贫人数占贫困人口的比例，核定完成任务的等级并对应不同的分值。（2）贫困人口生活水平提高率。《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》总体目标中指出贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国水平，扭转发展差距扩大趋势。从人类发展和世界范围来看，扶贫是一项永恒使命。因此，以收入提高幅度和享受的公共服务为核心内容，衡量出贫困人口自身生活水平提高幅度也很有意义。
3增加少数民族发展和民族关系指标。
相关研究证明，我国少数民族自改革开放以来从总体上得到了很大发展，但在教育、预期寿命、正规就业岗位、收入分配等方面的弱势十分明显。目前缺少这些指标，难以全面显示少数民族民生改善进展状况，也无法准确评估少数民族和民族地区在全面建设小康社会进程中面临的主要困难与问题。由于少数民族发展指标可能主要适用于民族地区，但是随着城镇化进程加快、少数民族人口流动规模扩大，这个问题的覆盖面将越来越大。建议增加的指标包括：（1）民族地区人口自然增长与预期寿命指标，反映人口计划生育工作及经济社会发展综合水平。（2）民族地区族际人口收入差别系数，根据指标结果更好采取相关扶持政策，实现因地制宜、因族施策、缩小差距、科学发展的目的。 此外，考虑到民族省区大多处于陆地边疆地区，承担固边守疆任务，可以适当考虑增加国家职能贡献率指标。比如从事边境安全的当地人员占劳动力总量的比例，地方财政中用于边境安全的支出比例等。当然，考虑到全面建设小康社会是一项长期任务，指标取舍要考虑科学全面、简便可行、适当稳定的原则。是否在今后几年增加多少对于民族地区看似有利的指标并不十分重要，关键是要针对民族地区存在的发展难题，采取切实可行的扶持政策和有力举措加以解决，促使民族地区更好更快发展。
（二）加快少数民族与民族地区发展的若干建议
1完善生态补偿及资源开发约束机制。
民族地区是国家重要的生态屏障和战略资源储备区，民族地区生态环境的保护和自然资源的有序利用关系到国家未来的可持续发展，必须从国家整体生态安全和生态战略的高度认识生态保护问题。为此建议完善生态补偿机制，加大资源开发约束机制。
第一，完善生态补偿机制。目前国家对于生态保护已经采取了一系列措施，如退耕还林、退牧还草以及中央政府通过财政转移等方式间接地给予生态补偿。但是，这些方式的局限性在于江河下游经济发达省区等生态产品收益者并未直接贡献补偿。建立生态补偿机制不仅仅是中央政府的职责，更应当提高受益地区的责任，切实提高生态保护区政府和民众的积极性。建议在评估现有机制及经验教训的基础上，统筹协调各方利益，明确生态保护各相关方面责任义务，在科学研究基础上，建立具有可操作性的量化体系，特别是明确江河上游省区的生态保护责任和江河下游生态收益省区的补偿责任。坚持生态保护与促进广大农牧民增收相结合，通过实施多样化的补助、奖励等方式，直接对当地农牧民给予经济补偿，确保当地居民的收入稳定，从而调动和提高广大农牧民保护生态的积极性。
第二，进一步加大资源开发约束机制。切实杜绝生态关键区域内自然资源的无序开发利用，是生态保护工作中的重要环节，必须改变民族地区自然资源开发利用中的无序状态，通过有效的途径加大资源开发约束机制。（1）建议尽快建立民族地区资源利用中的利益分享机制。协调民族区域自治法及其配套法规与相关资源单行法律法规的内容，在现行法律框架内，充分考虑民族区域自治法的要求，明确资源开发利益分享途径。（2）建议国务院有关部门制定具体办法，明确资源开发企业中少数民族职工的最低比例，以落实民族区域自治法关于“上级国家机关隶属的在民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收当地少数民族人员”的要求。对于技术含量高的企业，需对少数民族职工进行必要的技能培训和就业指导，在5年内逐渐达到这一比例。（3）建议国家民委联合有关部门协商，制定民族地区资源输出补偿具体标准和实施办法，以落实民族区域自治法关于“对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿”的规定。（4）建议通过财税手段提高资源开发成本、提高资源开发准入门槛等方式，遏制民族地区资源利用中存在的无序和混乱状况。
2对民族地区实施更优惠的财政、税收扶持政策。
改革开放以来，我国逐步确立了由市场起决定作用的价格机制，但在全面反映市场供求关系、资源稀缺程度、资源所有者权益、环境损害成本等方面的市场体系和政府管理制度仍存在缺陷。建议在尽快建立全国统一市场的前提下，给予民族地区更加优惠的财政、税收优惠或扶持政策，使发展相对落后的民族地区在市场竞争中获得公平地位。
第一，完善资源税费制度，建立有助于增强民族地区自我发展能力的成本分摊与利益分享机制。目前中央为民族地区在资源税费分享比例上的优惠安排原则多，还缺乏更具操作性的具体方案。涉及资源产地和资源使用地（者）之间，开发企业与当地政府及居民的利益之间，无论是资源成本分摊还是利益分享等方面都存在不平衡问题。建议从资源稀缺程度和扶持民族地区发展的角度，适度提高资源的补偿费和资源税率，节约资源，倒逼经济结构做出调整，转变粗放型发展方式。（1）把资源补偿费综合费率调高至4%左右。水力发电的水资源费，在一定程度上类似火力发电中的煤炭、燃油成本，可大幅提高;破除电力工业的地方保护主义，切实推动各种电力竞价入网，鼓励使用绿色能源，减少污染和能耗。（2）“清费正税”，清理地方和部门不合理、不合法的资源收费，按“从价定率”提高并征收资源费。资源税的综合税率，可参照原油、天然气暂定在5%～10%水平。需要说明的是，原油、天然气5%～10%的资源税率，与俄罗斯等国家相比是较低水平的税率，没有必要暂按5%征收，应尽快过渡到直接按10%征收。
第二，完善生态补偿制度，试点开征专门用于环境保护和生态恢复的环境税。2007年6月，国家发改委会同有关部门制定《节能减排综合性工作方案》，明确提出要“研究开征环境税”。2010年，国务院批转发改委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中也提到，要加快理顺环境税费制度，研究开征环境税。这其中的两个难点：一是环境税如何与其他税种的税制改革相互协调，例如资源税、增值税;二是环境税与现有环境方面的收费如何协调，如排污费、矿产开发保护费等。难点客观存在，但我们可以按“清费正税”思路，选择小区域进行试点。
第三，提高与矿产资源开发的相关税费的分享比例。矿产资源开发是民族地区优势产业，也是民族自治地方政府财政收入的重要来源。但矿产资源开发相关税收分配过度偏向中央财政，不仅限制民族自治地方政府财政能力的提高，而且对中央与地方以及开发企业与当地民族关系有一定程度的负面影响。建议将增值税、企业所得税两大税种中央与地方分成比例改为五五分成，营业税仍依企业隶属征收，资源税还归地方征收。依照2011年国务院修改《中华人民共和国资源税暂行条例》规定，在实行油气从价征收后，推动煤以及其他矿产资源开发企业从价征收资源税，同时提高资源税税率。提高矿产资源补偿费收费标准和分享比例。中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为改为二八分成，并使资源所在地政府所得占到补偿费总数的5成以上。 3夯实民族地区农牧业发展基础，促进农牧业现代化。
2011年民族8省区第一产业产值占全国的1526%，超过其人口比重（1385%），更超过第二产业（905%）、第三产业（799%）产值占全国的比重，必须重视和强化民族地区农牧业发展的基础地位。
第一，夯实民族地区农业发展基础。（1）重点改善民族地区农业基础设施和装备水平。一是着力农田水利建设，尤其是加快符合民族地区特点的中小型农田水利建设，因地制宜兴建、提升民族地区山（丘）区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等五小水利工程水平。国家建设大型重点水利工程项目与资金，要适度向民族地区倾斜。同时，对于农村五小水利工程给予资金、技术方面的倾斜扶持及贷款优惠。二是加强以土地平整、土壤改良、地力培肥、机耕道路、农田林网等工程为依托的土地整治和中低产田改造，提高旱涝保收高标准农田比重。三是立足民族地区实际，面向产业需求，提升基层农技推广服务能力，大力推进现代农业产业技术体系建设，普及适合山（丘）区小型农业机械。（2）大力发展特色农业，提高民族地区农业生产经营组织化程度。一是加大民族地区政策支持力度，扶持并依托农业龙头企业带动农户大力建设适宜当地生态、资源环境特点的特色农业基地，加快构建生产、加工、销售有机结合的农业产业体系，尤其便捷高效、成本低廉的农产品流通网络;二是扶持、引导民族地区发展农业、农民专业合作组织，创新合作发展形式，有序、稳步推进土地等农业生产要素流转，优化农业要素资源配置和产出，提高市场竞争能力。（3）大力发展建设农村基本公共服务。民族贫困地区、山区，要切实加强以公共服务机构为依托，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。要充分利用国家扶持政策，重点解决农村安全饮用水、危房改造、环境公共卫生整治等急需解决的急迫问题。
第二，深化现代牧业经营管理体制，积极探索适合民族地区牧业发展道路。从产值上看，民族地区牧业的重要性似乎有所下降。但是，草原作为我国面积最大的陆地生态系统，是主要江河的发源地和水源涵养区，生态地位十分重要。因此，现代牧业发展和牧区草原资源开发，必须探索为农牧民增产增收与保护国家生态安全的平衡之路。针对草原生态总体恶化趋势尚未根本遏制，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，草场经营体制不太适应草原生态规律的问题，要按照十八届三中全会改革精神，从牧区实际深化改革，加大牧区基础设施建设和社会事业发展发展。（1）加强草原生态建设，恢复草原生态平衡。以生态脆弱区为重点，通过实施重大生态建设工程等方式，坚持工程措施和管理措施相结合，加强草原生态综合治理，促进草原植被恢复。同时，加大对牧区生态移民和牧民定居工作的扶持力度，解决好搬迁牧民的生产生活。（2）完善草场经营体制，鼓励牧区合作社建设。深刻认识牧业生产和草原生态的特殊规律，进一步完善草场承包经营体制，在牧民自愿的基础上，积极鼓励联合经营、专业合作社等新型体制，通过草场联片经营等方式，积极探索符合草原生态特点的生产经营方式，防止牧区各项改革简单照搬农村地区改革措施。（3）鼓励多种经营，提高牧区公共服务水平。针对目前草原畜牧业发展状况，应鼓励在保护草原生态的前提下积极发展具有牧区特色的优势产业。比如发展优质畜牧业，有序开发矿产资源，推广生态畜牧业，发展现代物流服务业，做大做强草原文化产业和旅游业等。实施更加积极的就业政策，加大牧民转产就业培训，提高牧民就业能力。加大牧区公共服务能力建设，进一步完善教育、医疗、文化等社会事业基础设施建设，逐步实现公共服务城乡一体化，对牧区发展给予全方位扶持。
4加快基础设施建设与提升经济社会可持续发展的能力。
按照人口计算，民族地区基础设施建设力度不算小，国家也进行了大量投资。但是按照国土面积计算，民族地区单位面积基础设施投资强度远远落后于全国平均水平和东部地区。民族地区山区多平地少、地形复杂，投资成本高，使用率低，本身缺乏大规模建设资金和市场化融资能力，配套建设资金也很困难，交通、通讯、信息化基础设严重滞后，成为制约当地经济社会发展的重要因素。国家也不可能短时间内完全解决民族地区基础设施不足的问题，要确实按照国家经济建设总体规划框架，从民族地区发展和国家长治久安角度，对民族地区的基础设施建设不论是资金还是相关政策，均要长时期实施倾斜、扶持。要加快基础设施骨架建设，尽快打通“卡脖子”的工程。要认真测算地方配套资金投入问题，对于没有能力配套的民族地区实施一揽子解决办法，不要强行资金配套。可以实施以工代赈、技术援助等有利于当地发挥劳动力资源优势的措施。要从国家安全战略角度考虑，对于民族地区自身的基础设施建设给予倾斜扶持。国家扶持政策与内地对于民族地区的发展援助，要更多向基础设施建设领域倾斜，提升民族地区经济社会可持续发展的能力。
要加强扶贫攻坚力度，创新扶贫开发方式。根据国家“加快推进集中连片特殊困难区域发展和扶贫攻坚”的要求，整合扶贫资源，集中一批扶贫资金用于当地基础设施建设和公共服务能力建设，减少一般性的产业项目。以县为单位整合各个部门的培训资源，按区域集中培训本地农村劳动力，提高农民就业技术能力和劳动力迁移就业能力，促进农业转移人口就近就业。
5因地制宜推进工业化与城镇化，促进发展方式转变与经济结构转型升级。
全国工业化、城镇化已经进入中后期阶段，绝大部分民族地区仅仅处于工业化中期阶段、城镇化起步阶段。工业化、城镇化、信息化是民族地区发展与现代化必由之路，但不是所有民族地区都要复制沿海地区发展之路。要遵循市场规律发展民族地区的现代产业，注意汲取沿海地区工业化、城镇化的经验教训，因地制宜、从本地区、本市县实际，制定实施具有民族地区特色的工業化、城镇化发展道路。
第一，坚持工业园区建设，迎接产业转移，发展本地资源开发与高新技术产业。民族地区的工业化不要过于分散化，要坚持规划先行、环保门槛、就业优先战略。当地资源开发更要注意环境保护与吸收当地居民就业问题。凡是不利于环境保护与可持续发展要求的产业，宁肯少上一些、发展慢一些。 第二，大力扶持和发展民族手工业，把发展经济与保护民族文化、促进剩余劳动力转移结合起来，带动当地少数民族参与到现代经济过程之中。坚持区域规划先行、促进产业主体转型升级发展战略，扶持区域市场广阔、民族特色浓郁的传统手工业的发展保护。各地区根据本身特点，选择一些特色产业设立发展基金、建设生产基地、营销中心，鼓励采用现代科学技术改进传统工业，按照非物质文化遗产保护原则健全传承人手工艺保护制度，积极培育区域性民族品牌。
第三，大力发展特色旅游业。一些自然与文化旅游资源富集的民族地区，通过大力发展旅游业实现了整体脱贫，并带动了周边地区的发展。这是民族地区跨越式发展的重要途径。旅游开发要规划先行，在发展中逐步带动产业升级。加大旅游人才培养，健全旅游市场秩序，注意民族文化保护，走可持续发展之路。
第四，因地制宜推进适度城镇化，构建城乡一体化发展格局。依托民族地区的中心城市，尤其是县城、中心乡镇及工业园区积极稳妥推进城镇化。要把城镇化作为一个长期的历史过程，不宜“摊大饼”“拼规模”“争速度”。要实施城乡一体化发展战略，加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖和区域人口一体化，使农业转移人口与城镇户籍人口一样享受公共服务与城市文明，促使城市文明和基本公共服务向农村居民扩展，逐步缩小城乡差距。
第五，全面深化各领域改革，积极发挥市场在资源配置中的决定性作用与政府有效弥补市场失灵的作用。民族地区的市场机制不健全，政府在很大程度上仍属于“全能型”政府。要根据中央部署，结合本地实际，不断深化经济管理体制和行政管理体制改革，发挥好政府、市场、社会各自作用，促使改革、发展与社会稳定的有机统一。
6大力发展教育事业与人才培养，提升劳动者素质与干部综合能力。
民族地区经济社会发展的滞后性突出地反映了教育滞后及各类人才匮乏的实质，为实现少数民族地区与全国同步进入小康社会的目标，建议实施特殊的扶持政策，加速民族地区教育事业发展，并通过有效方式强化科技人才等各类人才队伍建设。
第一，国家民委应在民族地区人才队伍建设工作中发挥重要作用。中央人才工作协调小组20个成员单位对人才政策的落实和完善承担着重要角色，但是，国务院主管民族事务的国家民族事务委员会并非小组成员，不利于针对民族地区和少数民族地区各类人才队伍建设政策和措施的完善和全面执行党的民族政策。建议应将国家民族事务委员会纳入中央人才工作协调小组成员单位，使其承担协调民族地区和少数民族各类人才队伍建设责任。同时，进一步加强民族地区干部培训、援助民族地区干部任前培训等工作。国家民委应承担起各系统派往民族地区的干部的民族政策、民族宗教知识的宣传、教育、指导、培训工作，力求在干部和各类人才中树立正确的民族观，推动平等、团结、互助、和谐民族关系原则落到实处。
第二，民族地区经济社会的可持续发展取决于各类人才队伍的建设状况。建议提高各级地方政府在人才规划方面的影响力，确立人才教育、培养、引进的中长期工作计划。鉴于民族地区县域经济发展滞后，很难获得本地急需的人才的实际，应将人才政策的重点置于造就本地急需的社会工作人才、农村实用人才、高技能人才和不断优化的党政管理人才队伍建设上，将本地培养与外部引进相结合，在强本固基的基础上，改善人才队伍状况。特别需要强调的是在实际工作中应大力培养、充分信任并放手使用少数民族干部，使他们成为民族地区现代化建设队伍中的中坚力量。
第三，加强基础教育工作，尤其是在少数民族集中的区域要把义务教育贯彻落实到实处，努力提升教育质量和效果。基础教育仍然是少数民族和民族地区人才队伍成长的最基本工作，各级政府仍需加大基础教育投入，不仅改善教育基础设施条件，还必须不断提高边远民族地区教师待遇，在工资保障、社会保障等方面完善政策措施。加大教师专业技能培训投入，积极执行教师全员培训制度，完善教师培训体系。
第四，切实提高民族地区基层干部综合素质，不仅要善于管理，把党的民族宗教政策落实好，更要通过扎扎实实的工作为少数民族群众解决实际发展难题与实际困难。加大对基层干部的业务能力培训和少数民族语言培训。对于长期在基层工作的干部应加大党性原则和国家政策理解能力的培训，提高管理水平。对于各类非当地少数民族干部应加大语言培训力度，以使管理人员能够及时准确地了解基层全面信息，提高与广大群众的联系能力。
7加快陆海丝绸之路经济带建设，进一步提升对外开放水平。
民族地区是我国沿边开放的前沿地带，要认真落实习近平总书记陆海丝绸之路经济带建设思想，按照十八届三中全会全面深化改革“决定”和国务院2014年初颁布的《关于加快沿边开发开放的若干意见》精神，推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设，形成全方位开放新格局。
第一，加大跨境道路通讯基础设施建设，提升民族地区扩大开放和大规模物流能力。民族区域自治地方边境线约占全国陆疆总长度的90%，但是货物进出口总额只占全国的2%左右，国际旅游人数和旅游外汇收入只占全国的4%～5%。这与民族地区的资源、人口、经济潜力相比极不相称。中国沿海开放战略已经发展成全方位开放战略，必须提升民族地区的开放能力和开放水平，加快建设边境交通干道工程，尤其是加快解决西部特殊经济区、开发开放试验区建设中的重点工程“瓶颈”问题。国务院各个部门要进一步加强协调力度，减少项目审批环节，提升建设速度。要充分利用民族地区与周边国家的陆界相连与人文交往密切优势，按照“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通”的指示，大力加强与周边国家的协调与沟通，使沿边开放成为中国全方位开放的新支点。
第二，深化投资体制改革，改善投资环境，加大引进外资力度。新世纪以来，民族地区引进外资数量增速很快，但依然低于全国平均水平，导致其占全国引进外资比重进一步下降，占全国引进外资的总水平很低。外资对于民族地区而言不仅仅意味着资金、技术、管理，更重要的是完全通过市场的力量带动民族地区现代产业发展和经济结构转型升级。加大引进外资力度对于民族地区的经济发展十分重要。要深化投资体制改革，只要守住国家安全门槛、生态环境门槛的底线，其他领域均可以开放。民族地区要加快政府职能转变，切实改善公共服务能力，为外资进入和内地资金进入创造更加宽松、便利的环境。
第三，充分利用地缘优势、资源优势和民族文化优势，大力发展过境贸易和国际旅游业。民族地区要变成中国能源、资源的战略通道，通过实施新时期对外开放战略，畅通商品流、资金流、信息流，大力发展以边疆边境商贸物流为基础、以跨境人员来往为引导的新型开放格局，密切中国边境地区与周边国家的交流交往与协调合作。
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〔责任编辑：罗柳宁〕