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摘要少数民族在城市中的流动现象存在已久,改革开放后,城市少数民族流动人口大幅度增长,它既为城市及各少数民族地区的发展注入了活力,也给城市民族工作带来了挑战。本文旨在通过整理归纳一些学者的研究成果的基础上,系统的阐述少数民族流动人口引发问题和一些对策建议。
关键词少数民族 流动人口 城市民族工作
中图分类号C936 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-198-03
一、少数民族流动人口内涵
要探讨城市少数民族流动人口问题,而如果没有对少数民族流动人口的概念进行界定,那就犹如无根之木,无源之水。所以在研究展开之前必须首先明确城市少数民族流动人口的概念。
流动人口一般指那类在一定时期内(通常指一年)不改变自身户籍状况,并且离开常住户口所在地在另一行政区域暂住寄居或临时外出的人口。①有研究者根据这一定义,将少数民族流动人口简单的定义为流动人口中的少数民族,或也有人将其称为“城市流动少数民族”,或是笼统地称为“城市少数民族外来人口”、“城市少数民族移民”、“城市少数民族外来就业者”,等等。这一界定最大的拓展了少数民族流动人口这一研究对象的范围,使得研究过程中的样本量搜集和取样都变得较为容易,但是,由于其过于笼统宽泛,使得研究的结果的精确性下降。在我们的研究中发现,在这种定义中有很大一部分少数民族流动人口,由于迁出地经济发展、民族融合等因素,以及自身在外时间等个体差异,其自身的民族文化特点已经微乎其微,除了少数民族身份外,已经与一般流动人口无异,显然将他们界定在研究范围内,必会使我们的研究失之偏颇。为了使研究更臻于完善,我们将少数民族流动人口定义为指由于经济动因从农村、牧区、乡镇流入城市且不改变户籍的、作为民族文化携带者存在的少数民族人口。基于某一具体城市而言通常是指流入人口,不包括流出人口。
二、少数民族流动人口引发的问题
少数民族在城市中的流动现象存在已久。在改革开放以前,受多种因素的影响,比如当时的高度行政化管理、严格户籍制度,以及自身的传统观念、生活方式等等,生活在内地和边远地区的少数民族群众很少与外界进行联系交流,也就不存在太多的人口流动现象。改革开放后,少数民族地区的经济、文化都有所发展,群众渐渐摆脱了封闭落后的思想,纷纷走出农村涌进城市,去经商、务工,甚至开始定居在城市。少数民族对移入地的城市发展确实起到了积极的作用,充实了迁入地的劳动力市场,充足的劳动力成为迁入地城市发展的坚实后盾。丰富了迁入地的物质产品,许多掌握本民族特色工艺的人才的涌入为迁入地的市场经济发展锦上添花。同时,由于少数民族流动人口原有的生活环境、生活行为方式、习惯风俗等与城市的环境、生活都有很大不同,他们很多无法转变自己去适应城市的生活,这就在一定程度上影响了城市民族关系和城市社会秩序,给城市管理工作带来一定困难。同时,城市管理制度的弊端,管理体制的缺憾,管理方式的误区又进一步加剧了少数民族流动人口对城市发展的负面影响。
(一)城市少数民族流动人口的生活方式引发的问题
1.少数民族流动人口的某些生活习惯跟城市生活准则相悖
少数民族流动人口原有的生活方式和行为习惯与城市生活方式本来就有很大差距,少数民族流动人口进入城市后,不能够及时调整其原有的生活方式,努力适应城市生活。而且,有的来自边远落后地区的少数民族流动人口仅仅通过其自身的是非观念和道德规范去约束自己的行为,由于法律观念淡薄,他们不去遵守或者去抵制一些与原有行为准则不同的城市法规和公约,也就难免会引起城市群众和少数民族流动人口之间的一些误会和摩擦。比如围地而坐,酗酒,通宵唱歌等,其中有些是与城市文明生活方式原则相背离的,这就引起了城市居民的反感,容易引起矛盾和纠纷。
2.城市少数民族流动人口引发部分城市公共设施供给不足
少数民族大多有自己的生活饮食习惯和宗教信仰,随着少数民族流动人口大量流入城市,也使得一些城市的公共设施供给显得相对不足。这主要表现在,第一,供穆斯林就餐的清真餐点相对较少,以纵观南北的北京东四大街为例,清真饭馆只有一家,从前门珠市口的这条繁华大街上,也仅有一家清真餐馆尚在营业,?这不仅给回族等少数民族的就餐带来不便。第二,某些少数民族流动人口有宗教信仰,而天主教堂、基督教堂和清真寺的有限使得少数民族流动人口不能正常的过上宗教生活。
(二)城市少数民族流动人口经商过程中引发的问题
伴随我国社会主义市场经济不断深化以及现代化建设的逐步推进,农村劳动力过剩的问题越发突出,城市化建设必须解决农村过剩劳动力的消化问题。少数民族大多居住在落后的农村地区,从这个意义上讲,他们走出偏远的民族村寨,涌入城市从事其他非农职业,是我国社会主义建设的必然趋势。而且,少数民族人口流入城镇后,对于推动城镇经济发展,解决城镇劳动力不足等等问题也具有积极的推动作用。但是,我们也应该看到少数民族流动人口受到由于来自不发达地区以及自身文化水平以及脱贫欲望强烈等主客观因素限制,加之自身对市场经济的规则并不了解,沿用自己以往的经商经验,从而导致违反市场经济秩序的行为时有发生。
首先,少数民族流动人员在经商过程中出现的问题,这些问题大多是由外来少数民族群众引发。外来经商的少数民族群众,或是沿街叫卖,或是路边摆摊设点,烤羊肉串的浓烟,餐饮店排出的废水、污物、油烟等环境卫生问题。他们的活动常常与创建文明卫生城市的要求相抵触,不仅给城市管理工作带来了一定的难度,而且也容易导致经营者与市容、交通、城管、卫生防疫等部门发生矛盾和冲突。同时,一些少数民族的流动经商人员中,在经商过程中缺乏经营必备的合法手续,不办执照。外来少数民族在经商过程中,也不乏一些以次充好、以假乱真、短斤少两的行为。最后,不同民族成员之间,尤其是外来少数民族人员与城市汉族之间因经济利益原因发生的纠纷,成为影响民族关系的不稳定因素。
(三)城市少数民族流动人口受歧视引发的问题
各民族之间的传统文化和风俗习惯有很大差异,进入城市的少数民族流动人口在穿着打扮、生活习惯以及语言等方面仍保持着以前的方式,都与汉族群众有较大的区别,加上传统的民族歧视的观念仍有残余,使城市的某些汉族居民依旧对少数民族流动人口存在看法,尽可能地不与他们接触、交往。比较明显的歧视行为主要发生在少数民族流动人口住宿就餐等方面,一些旅店往往以客满,另有预定等借口,拒绝少数民族入住。原因是嫌其肮脏,担心影响汉族客源:也有的担心其酗酒闹事,使旅店经济受损。还有的旅店,对汉族旅客实行打折优惠,知道是少数民族,就拒绝打折。②
更为严重的是对少数民族流动人口的用工歧视,少数民族流动人口的流动动机主要是经济因素,但这种用工歧视或用工壁垒却人为将他们的阻隔于城市之外。对流动少数民族劳动用工歧视首先表现为职业歧视。此外,还受“大民族主义”思想残余的影响,城市中的少数人因看不起少数民族而不愿给其提供就业机会。对流动少数民族劳动用工歧视还具体体现在,外来少数民族人员在就业中缺乏基本的社会保障。在我国长期维系的城乡分立的二元社会图式下,国家对城市常住人口所实行的教育、就业、医疗、养老等一系列特殊优惠政策,均不对城市暂住人口实行,使大量进城的少数民族的生活和就业遭到了城市社会保障体系的排斥和疏离。这些与切身利益密切相关的事情更容易引起少数民族流动人口的不满情绪,引发民族矛盾。
(四)城市少数民族流动人口管理不力引发的问题
我国50多年来的民族工作实践证明,想要理顺民族关系,必须认真贯彻落实党的民族政策,如若不然,民族关系就无法协调,甚至导致国内出现政治上的紧张局面。改革开放,不仅仅是促进了我国和世界之间的联系和交流,更促进了国内各民族各地区的交流联系,各民族之间的关系日趋紧密,落后地区的少数民族人口流入城市,也使得城市呈现出多元化发展的趋势。但是,一些单位和部门对这一形势认识不够深刻,忽视了少数民族暂住和流动人口的管理工作,部门间的协同联系不紧密,对个别问题处理上缺乏必然的政策常识,本来公务员应该作为民族政策的积极布道者,但是却由于疏忽大意,反而对党和国家的民族政策知之不多,于是在执法过程中出现法律意识淡薄,执法简单粗暴,在工作中偏离了我国少数民族政策的基本内涵,少数民族流动人口的权益无法得到保证,自然引起了他们的不满情绪,由此导致的民族矛盾严重影响了健康民族关系的发展。近年来,已经发生了多起因为执法人员对少数民族风俗习惯和宗教信仰的缺乏了解,在执法过程中不尊重他们的风俗习惯和宗教信仰而引起的城市民族问题。
三、解决城市中少数民族流动人口问题的对策与方法
(一)加强法制建设,健全民族的法律法规体系
法律缺失是我国城市少数民族流动人口工作机制一个比较严重的问题。我国现在提倡和实践的是依法治国,因此开展各项工作都要有法律依据。从民族工作角度来讲,我国民族法律法规的建设取得了巨大的成就,但是离依法治国和依法行政的要求还有很大差距。③尤其是城市民族工作方面,相关的民族法律法规和规章制度显得更加薄弱。实际民族工作中很多时候是出现少数民族问题,没有法律依据,民族工作者不知道怎么处理。
在涉及城市少数民族流动人口方面需要法律加以规范的问题主要有清真食品问题、少数民族殡葬问题、少数民族流动人口管理问题、少数民族流动人口子女受教育、少数民族突发事件应急处理等问题,总的来说可以归纳为少数民族权益保护问题。这些问题在一些大城市早已发现,各级工作部门也要求有相应的法律法规支持,虽然一些地方出台了《少数民族权益保障条例》、《清真食品管理条例》,但是由于是地方性法规,缺乏上位法的支撑,执行起来很难达到应有的效果。
因此,国务院及各部门应当就此制定专门的行政法规和规章,如《城市少数民族流动人口管理条例》等,以便各省、自治区、直辖市尽快出台相应的地方性法规和规章。把少数民族流动人口进城务工、经商、服务、管理方面纳入法制轨道,充分保障他们的合法权益,同时也使民族工作有法可依,依法行政。
(二)创造良好的政策环境,提供必要支持
在和谐社会这一基调之下,少数民族流动人口的有关政策的落脚点应以保护少数民族流动人口的权益为出发点,统筹安排好城市各民族之间的相互关系。国家民委公布的《少数民族事业"十一五"规划》其主导思想正是如此,在其中特别强调建立民族事务服务体系,在管理工作中着力加强对散居少数民族和城市少数民族流动人口的服务,尤其是在劳动就业、子女入学、职业培训等有关民生方面给予适当帮助。
为了实现这一目标,必须将城市少数民族流动人口纳入到城市的基本管理和服务体系中来,使他们充分享受市民待遇,不被边缘化。政府部门在加强管理,改善服务的基础上,也根据流入城市少数民族劳动力的自身特点,结合城市建设中的需要,提供必要的就业培训、展开技能培训工作、使他们能够尽快适合城市发展需要和动力,而不是成为城市发展的阻力和负担。与此同时,权益保护一定要提到重要的位置上来,以人为本的核心理念就是要注重保护人民的合法权益,这要求在少数民族人口管理的实际工作中破除条块分割的瓶颈,通过部门联动形成一个服务型的少数民族流动人口管理协调的有机整体。最后,由于少数民族流动人口大多来自相对迁入地比较落后的地区,本着社会公平的原则,各级政府可以适当的在政策上给予一定的倾斜,这是有利于促进社会整体福利的,有利于城市稳定发展的,有利于和谐社会建设的。
(三)重视法律普及和思想教育工作,树立正确的民族观
少数民族群众有勇气涌入城市经商务工,无疑有利于加快少数民族的现代化建设进程,有利于我国的全面发展,值得大力支持和肯定。但是,一些少数民族流动人口法律意识较差,不履行有关城市管理的规定,不服从有关部门的管理,从而引发各类矛盾纠纷和群体性事件,造成了一定范围的不良影响。
这就需要劳务输出地加强对外出务工人员的普法教育,使他们树立法制观念,提高法律意识,做到知法、懂法、守法。并且,也要加强对城市群众和少数民族流动人口的文化普及,使人们认识到各民族文化都是中华文化的一部分,虽然它们之间是存在差异性,但各民族有各民族的优秀文化,各族人民应当互相了解、团结友爱,从而让人民尊重其他民族的风俗习惯,以免引起不必要的民族事件。同时,加大对少数民族流动人口的思想教育工作,宣扬市场经济以及“法律面前人人平等”的思想,使他们抛弃“少数民族就应该得到特殊照顾”的错误认识,自觉遵守国家的法律法规,平等的参与市场竞争。
(四)加强城市政府部门工作主动性,建立社区管理模式
由于目前城市在流动人口管理和服务方面的局限,特别是尚未建立起有效的管理模式,并且由于流动人口居住分散、流动性大、调查有难度的缘故,许多地方政府部门对辖区内少数民族流动人口的数量只有大体估计,而没有比较准确的统计。加强地方政府部门工作主动性是城市民族工作必须首先解决的问题。目前我国城市对外来人口的管理基本上沿袭了计划经济体制下的思路,采取以公安部门为主、自上而下的防范型管理模式,过分侧重治安管理和整治打击,对外来人口管理多、服务少。
所以,必须充分发挥政府的主导作用,将原有的防范性管理模式向服务型、参与型管理模式转变,妥善解决全国城市流动人口在就业、居住、子女教育方面普遍面临的困难。可以在政府的统一领导和有关职能部门的积极配合下,基层社区以社区资源为基础,运用社区管理的机制和手段对外来流动人口实施管理。建立社区化的管理模式,既能堵塞外来人口管理中的许多漏洞,又能通过社区工作为少数民族流动人口切实提供服务和保障,促进流动人口参与所居住社区的服务和管理,从而增强其社区意识,培养其对城市的认同感和归属感,促使少数民族流动人口更快地适应、融入城市。
(五)充分发挥民族团体和专业社会工作者的作用
少数民族团体作为少数民族人民和政府、社会之间交流沟通的桥梁和纽带,与广大少数民族群众有着十分密切的联系,在少数民族群众和社会中都具有很大的感召力和影响力。民族团体作为第三部门的一类,对于协助政府做好少数民族流动人口管理工作是有积极作用的。他们正好可以作为政府硬性管理的一个软性补充,一方面少数民族流动人口透过他们可以将自己的意愿诉求传递给政府有关部门,使政府能够及时对少数民族政策进行微调,从而保证了少数民族流动人口和当地政府之间的良性互动;另一方面,一些政府部门不便管理协调的事物,可以由这些民族团体通过行业协会的作用方式进行有效的解决。例如引导少数民族流动人口的就业方向等等工作,这些工作由政府出面做则有悖于市场原则,但是由民族团体进行则最合适不过。
专业社会工作者作为志愿者参与少数民族人口的服务,是现代社会发展的必然结果,专业社会工作者有很多是有深厚理论研究功底的学者教授,他们的理论方法唯有到少数民族人口工作实践中才能得以发挥和检验,而且通过个案、团体、社区和社会行政工作等实践形式,他们可以收集到重要的研究数据。而少数民族流动人口可以通过他们提供的服务,尽快适应新的工作和生活环境,尽快形成对迁入城市的认同感和归属感,还能获得有关合法权益保护的必要帮助,如子女的受教育权等。④
注释:
①陈岱孙.中国经济百科全书(下).北京:中国经济出版社.1991.1655.
②杨健吾.城市少数民族流动人口问题研究一以成都市为例.西南民族学院学报.2002(7).
③沈林.民族工作缺失与民族工作过渡.广西民族学院学报.2005(3).
④李林凤.社会工作视野下的少数民族流动人口问题.黑龙江民族丛刊.2006(1).51-56.
关键词少数民族 流动人口 城市民族工作
中图分类号C936 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-198-03
一、少数民族流动人口内涵
要探讨城市少数民族流动人口问题,而如果没有对少数民族流动人口的概念进行界定,那就犹如无根之木,无源之水。所以在研究展开之前必须首先明确城市少数民族流动人口的概念。
流动人口一般指那类在一定时期内(通常指一年)不改变自身户籍状况,并且离开常住户口所在地在另一行政区域暂住寄居或临时外出的人口。①有研究者根据这一定义,将少数民族流动人口简单的定义为流动人口中的少数民族,或也有人将其称为“城市流动少数民族”,或是笼统地称为“城市少数民族外来人口”、“城市少数民族移民”、“城市少数民族外来就业者”,等等。这一界定最大的拓展了少数民族流动人口这一研究对象的范围,使得研究过程中的样本量搜集和取样都变得较为容易,但是,由于其过于笼统宽泛,使得研究的结果的精确性下降。在我们的研究中发现,在这种定义中有很大一部分少数民族流动人口,由于迁出地经济发展、民族融合等因素,以及自身在外时间等个体差异,其自身的民族文化特点已经微乎其微,除了少数民族身份外,已经与一般流动人口无异,显然将他们界定在研究范围内,必会使我们的研究失之偏颇。为了使研究更臻于完善,我们将少数民族流动人口定义为指由于经济动因从农村、牧区、乡镇流入城市且不改变户籍的、作为民族文化携带者存在的少数民族人口。基于某一具体城市而言通常是指流入人口,不包括流出人口。
二、少数民族流动人口引发的问题
少数民族在城市中的流动现象存在已久。在改革开放以前,受多种因素的影响,比如当时的高度行政化管理、严格户籍制度,以及自身的传统观念、生活方式等等,生活在内地和边远地区的少数民族群众很少与外界进行联系交流,也就不存在太多的人口流动现象。改革开放后,少数民族地区的经济、文化都有所发展,群众渐渐摆脱了封闭落后的思想,纷纷走出农村涌进城市,去经商、务工,甚至开始定居在城市。少数民族对移入地的城市发展确实起到了积极的作用,充实了迁入地的劳动力市场,充足的劳动力成为迁入地城市发展的坚实后盾。丰富了迁入地的物质产品,许多掌握本民族特色工艺的人才的涌入为迁入地的市场经济发展锦上添花。同时,由于少数民族流动人口原有的生活环境、生活行为方式、习惯风俗等与城市的环境、生活都有很大不同,他们很多无法转变自己去适应城市的生活,这就在一定程度上影响了城市民族关系和城市社会秩序,给城市管理工作带来一定困难。同时,城市管理制度的弊端,管理体制的缺憾,管理方式的误区又进一步加剧了少数民族流动人口对城市发展的负面影响。
(一)城市少数民族流动人口的生活方式引发的问题
1.少数民族流动人口的某些生活习惯跟城市生活准则相悖
少数民族流动人口原有的生活方式和行为习惯与城市生活方式本来就有很大差距,少数民族流动人口进入城市后,不能够及时调整其原有的生活方式,努力适应城市生活。而且,有的来自边远落后地区的少数民族流动人口仅仅通过其自身的是非观念和道德规范去约束自己的行为,由于法律观念淡薄,他们不去遵守或者去抵制一些与原有行为准则不同的城市法规和公约,也就难免会引起城市群众和少数民族流动人口之间的一些误会和摩擦。比如围地而坐,酗酒,通宵唱歌等,其中有些是与城市文明生活方式原则相背离的,这就引起了城市居民的反感,容易引起矛盾和纠纷。
2.城市少数民族流动人口引发部分城市公共设施供给不足
少数民族大多有自己的生活饮食习惯和宗教信仰,随着少数民族流动人口大量流入城市,也使得一些城市的公共设施供给显得相对不足。这主要表现在,第一,供穆斯林就餐的清真餐点相对较少,以纵观南北的北京东四大街为例,清真饭馆只有一家,从前门珠市口的这条繁华大街上,也仅有一家清真餐馆尚在营业,?这不仅给回族等少数民族的就餐带来不便。第二,某些少数民族流动人口有宗教信仰,而天主教堂、基督教堂和清真寺的有限使得少数民族流动人口不能正常的过上宗教生活。
(二)城市少数民族流动人口经商过程中引发的问题
伴随我国社会主义市场经济不断深化以及现代化建设的逐步推进,农村劳动力过剩的问题越发突出,城市化建设必须解决农村过剩劳动力的消化问题。少数民族大多居住在落后的农村地区,从这个意义上讲,他们走出偏远的民族村寨,涌入城市从事其他非农职业,是我国社会主义建设的必然趋势。而且,少数民族人口流入城镇后,对于推动城镇经济发展,解决城镇劳动力不足等等问题也具有积极的推动作用。但是,我们也应该看到少数民族流动人口受到由于来自不发达地区以及自身文化水平以及脱贫欲望强烈等主客观因素限制,加之自身对市场经济的规则并不了解,沿用自己以往的经商经验,从而导致违反市场经济秩序的行为时有发生。
首先,少数民族流动人员在经商过程中出现的问题,这些问题大多是由外来少数民族群众引发。外来经商的少数民族群众,或是沿街叫卖,或是路边摆摊设点,烤羊肉串的浓烟,餐饮店排出的废水、污物、油烟等环境卫生问题。他们的活动常常与创建文明卫生城市的要求相抵触,不仅给城市管理工作带来了一定的难度,而且也容易导致经营者与市容、交通、城管、卫生防疫等部门发生矛盾和冲突。同时,一些少数民族的流动经商人员中,在经商过程中缺乏经营必备的合法手续,不办执照。外来少数民族在经商过程中,也不乏一些以次充好、以假乱真、短斤少两的行为。最后,不同民族成员之间,尤其是外来少数民族人员与城市汉族之间因经济利益原因发生的纠纷,成为影响民族关系的不稳定因素。
(三)城市少数民族流动人口受歧视引发的问题
各民族之间的传统文化和风俗习惯有很大差异,进入城市的少数民族流动人口在穿着打扮、生活习惯以及语言等方面仍保持着以前的方式,都与汉族群众有较大的区别,加上传统的民族歧视的观念仍有残余,使城市的某些汉族居民依旧对少数民族流动人口存在看法,尽可能地不与他们接触、交往。比较明显的歧视行为主要发生在少数民族流动人口住宿就餐等方面,一些旅店往往以客满,另有预定等借口,拒绝少数民族入住。原因是嫌其肮脏,担心影响汉族客源:也有的担心其酗酒闹事,使旅店经济受损。还有的旅店,对汉族旅客实行打折优惠,知道是少数民族,就拒绝打折。②
更为严重的是对少数民族流动人口的用工歧视,少数民族流动人口的流动动机主要是经济因素,但这种用工歧视或用工壁垒却人为将他们的阻隔于城市之外。对流动少数民族劳动用工歧视首先表现为职业歧视。此外,还受“大民族主义”思想残余的影响,城市中的少数人因看不起少数民族而不愿给其提供就业机会。对流动少数民族劳动用工歧视还具体体现在,外来少数民族人员在就业中缺乏基本的社会保障。在我国长期维系的城乡分立的二元社会图式下,国家对城市常住人口所实行的教育、就业、医疗、养老等一系列特殊优惠政策,均不对城市暂住人口实行,使大量进城的少数民族的生活和就业遭到了城市社会保障体系的排斥和疏离。这些与切身利益密切相关的事情更容易引起少数民族流动人口的不满情绪,引发民族矛盾。
(四)城市少数民族流动人口管理不力引发的问题
我国50多年来的民族工作实践证明,想要理顺民族关系,必须认真贯彻落实党的民族政策,如若不然,民族关系就无法协调,甚至导致国内出现政治上的紧张局面。改革开放,不仅仅是促进了我国和世界之间的联系和交流,更促进了国内各民族各地区的交流联系,各民族之间的关系日趋紧密,落后地区的少数民族人口流入城市,也使得城市呈现出多元化发展的趋势。但是,一些单位和部门对这一形势认识不够深刻,忽视了少数民族暂住和流动人口的管理工作,部门间的协同联系不紧密,对个别问题处理上缺乏必然的政策常识,本来公务员应该作为民族政策的积极布道者,但是却由于疏忽大意,反而对党和国家的民族政策知之不多,于是在执法过程中出现法律意识淡薄,执法简单粗暴,在工作中偏离了我国少数民族政策的基本内涵,少数民族流动人口的权益无法得到保证,自然引起了他们的不满情绪,由此导致的民族矛盾严重影响了健康民族关系的发展。近年来,已经发生了多起因为执法人员对少数民族风俗习惯和宗教信仰的缺乏了解,在执法过程中不尊重他们的风俗习惯和宗教信仰而引起的城市民族问题。
三、解决城市中少数民族流动人口问题的对策与方法
(一)加强法制建设,健全民族的法律法规体系
法律缺失是我国城市少数民族流动人口工作机制一个比较严重的问题。我国现在提倡和实践的是依法治国,因此开展各项工作都要有法律依据。从民族工作角度来讲,我国民族法律法规的建设取得了巨大的成就,但是离依法治国和依法行政的要求还有很大差距。③尤其是城市民族工作方面,相关的民族法律法规和规章制度显得更加薄弱。实际民族工作中很多时候是出现少数民族问题,没有法律依据,民族工作者不知道怎么处理。
在涉及城市少数民族流动人口方面需要法律加以规范的问题主要有清真食品问题、少数民族殡葬问题、少数民族流动人口管理问题、少数民族流动人口子女受教育、少数民族突发事件应急处理等问题,总的来说可以归纳为少数民族权益保护问题。这些问题在一些大城市早已发现,各级工作部门也要求有相应的法律法规支持,虽然一些地方出台了《少数民族权益保障条例》、《清真食品管理条例》,但是由于是地方性法规,缺乏上位法的支撑,执行起来很难达到应有的效果。
因此,国务院及各部门应当就此制定专门的行政法规和规章,如《城市少数民族流动人口管理条例》等,以便各省、自治区、直辖市尽快出台相应的地方性法规和规章。把少数民族流动人口进城务工、经商、服务、管理方面纳入法制轨道,充分保障他们的合法权益,同时也使民族工作有法可依,依法行政。
(二)创造良好的政策环境,提供必要支持
在和谐社会这一基调之下,少数民族流动人口的有关政策的落脚点应以保护少数民族流动人口的权益为出发点,统筹安排好城市各民族之间的相互关系。国家民委公布的《少数民族事业"十一五"规划》其主导思想正是如此,在其中特别强调建立民族事务服务体系,在管理工作中着力加强对散居少数民族和城市少数民族流动人口的服务,尤其是在劳动就业、子女入学、职业培训等有关民生方面给予适当帮助。
为了实现这一目标,必须将城市少数民族流动人口纳入到城市的基本管理和服务体系中来,使他们充分享受市民待遇,不被边缘化。政府部门在加强管理,改善服务的基础上,也根据流入城市少数民族劳动力的自身特点,结合城市建设中的需要,提供必要的就业培训、展开技能培训工作、使他们能够尽快适合城市发展需要和动力,而不是成为城市发展的阻力和负担。与此同时,权益保护一定要提到重要的位置上来,以人为本的核心理念就是要注重保护人民的合法权益,这要求在少数民族人口管理的实际工作中破除条块分割的瓶颈,通过部门联动形成一个服务型的少数民族流动人口管理协调的有机整体。最后,由于少数民族流动人口大多来自相对迁入地比较落后的地区,本着社会公平的原则,各级政府可以适当的在政策上给予一定的倾斜,这是有利于促进社会整体福利的,有利于城市稳定发展的,有利于和谐社会建设的。
(三)重视法律普及和思想教育工作,树立正确的民族观
少数民族群众有勇气涌入城市经商务工,无疑有利于加快少数民族的现代化建设进程,有利于我国的全面发展,值得大力支持和肯定。但是,一些少数民族流动人口法律意识较差,不履行有关城市管理的规定,不服从有关部门的管理,从而引发各类矛盾纠纷和群体性事件,造成了一定范围的不良影响。
这就需要劳务输出地加强对外出务工人员的普法教育,使他们树立法制观念,提高法律意识,做到知法、懂法、守法。并且,也要加强对城市群众和少数民族流动人口的文化普及,使人们认识到各民族文化都是中华文化的一部分,虽然它们之间是存在差异性,但各民族有各民族的优秀文化,各族人民应当互相了解、团结友爱,从而让人民尊重其他民族的风俗习惯,以免引起不必要的民族事件。同时,加大对少数民族流动人口的思想教育工作,宣扬市场经济以及“法律面前人人平等”的思想,使他们抛弃“少数民族就应该得到特殊照顾”的错误认识,自觉遵守国家的法律法规,平等的参与市场竞争。
(四)加强城市政府部门工作主动性,建立社区管理模式
由于目前城市在流动人口管理和服务方面的局限,特别是尚未建立起有效的管理模式,并且由于流动人口居住分散、流动性大、调查有难度的缘故,许多地方政府部门对辖区内少数民族流动人口的数量只有大体估计,而没有比较准确的统计。加强地方政府部门工作主动性是城市民族工作必须首先解决的问题。目前我国城市对外来人口的管理基本上沿袭了计划经济体制下的思路,采取以公安部门为主、自上而下的防范型管理模式,过分侧重治安管理和整治打击,对外来人口管理多、服务少。
所以,必须充分发挥政府的主导作用,将原有的防范性管理模式向服务型、参与型管理模式转变,妥善解决全国城市流动人口在就业、居住、子女教育方面普遍面临的困难。可以在政府的统一领导和有关职能部门的积极配合下,基层社区以社区资源为基础,运用社区管理的机制和手段对外来流动人口实施管理。建立社区化的管理模式,既能堵塞外来人口管理中的许多漏洞,又能通过社区工作为少数民族流动人口切实提供服务和保障,促进流动人口参与所居住社区的服务和管理,从而增强其社区意识,培养其对城市的认同感和归属感,促使少数民族流动人口更快地适应、融入城市。
(五)充分发挥民族团体和专业社会工作者的作用
少数民族团体作为少数民族人民和政府、社会之间交流沟通的桥梁和纽带,与广大少数民族群众有着十分密切的联系,在少数民族群众和社会中都具有很大的感召力和影响力。民族团体作为第三部门的一类,对于协助政府做好少数民族流动人口管理工作是有积极作用的。他们正好可以作为政府硬性管理的一个软性补充,一方面少数民族流动人口透过他们可以将自己的意愿诉求传递给政府有关部门,使政府能够及时对少数民族政策进行微调,从而保证了少数民族流动人口和当地政府之间的良性互动;另一方面,一些政府部门不便管理协调的事物,可以由这些民族团体通过行业协会的作用方式进行有效的解决。例如引导少数民族流动人口的就业方向等等工作,这些工作由政府出面做则有悖于市场原则,但是由民族团体进行则最合适不过。
专业社会工作者作为志愿者参与少数民族人口的服务,是现代社会发展的必然结果,专业社会工作者有很多是有深厚理论研究功底的学者教授,他们的理论方法唯有到少数民族人口工作实践中才能得以发挥和检验,而且通过个案、团体、社区和社会行政工作等实践形式,他们可以收集到重要的研究数据。而少数民族流动人口可以通过他们提供的服务,尽快适应新的工作和生活环境,尽快形成对迁入城市的认同感和归属感,还能获得有关合法权益保护的必要帮助,如子女的受教育权等。④
注释:
①陈岱孙.中国经济百科全书(下).北京:中国经济出版社.1991.1655.
②杨健吾.城市少数民族流动人口问题研究一以成都市为例.西南民族学院学报.2002(7).
③沈林.民族工作缺失与民族工作过渡.广西民族学院学报.2005(3).
④李林凤.社会工作视野下的少数民族流动人口问题.黑龙江民族丛刊.2006(1).51-56.