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[摘 要]基层检察机关身处检察工作一线，承担了绝大多数的检察工作，案多人少的矛盾突出。执法规范化水平的提高、检察工作的司法属性的凸显、人民群众对司法公正期望的满足等案管工作既定职能目标是否实现，均有赖于基层检察机关的案管工作。文章拟以基层检察机关的案管工作为视角，对当前案件管理工作的现状、困境进行梳理，并结合域外的案件管理工作的经验做法，对下一阶段的案管工作深入推进提出可行性建议。
[关键词]案件管理；基层检察机关；现状与困境；完善
2011年7月，最高人民检察院检察长曹建明在第十三次全国检察工作会议上提出“在地级市以上检察院和有条件的基层检察院设置案件管理机构，建立统一受案、全程管理、动态监督、案后评价、综合考评的执法办案管理新机制”；同年11月28日，最高人民检察院案件管理办公室正式成立；2012年8月开始，检察机关统一业务应用系统投入研发，历时一年零两个月，随后在山东、广东和宁夏检察机关顺利完成试点工作；2013年11月，最高人民检察院在全国检察机关全面推行统一业务应用系统。
一、基层检察院案件管理工作的现状及困境
自2011年11月28日最高人民检察院案件管理办公室成立以来，全国各级检察机关相继成立案件管理办公室并开展案管工作；天津市各级检察机关从2011年底开始推动案件管理办公室的成立，从无到有，循序渐进、稳步推进案件管理的各项工作，对案件管理办公室的工作模式、工作流程、人员分配等做出了具体的部署安排。结合自身实际情况，通过借鉴与创新相结合，努力把握案管工作规律，大胆探索，稳步推进，及时总结，全面推进案管各项工作。通过打造“阳光检务新窗口”，律师接待、案件受理和移送、流程监控、赃物证监管、案件评查等各项工作全面推进，案管部门的职能有效发挥，功能逐步显现。目前，基层检察院的案件管理工作面临如下困难：
（一）基层检察院案件管理部门人员配备不足
自今年4月26日全国检察机关统一业务应用系统在天津市正式上线运行以来，案管部门人员不足的问题被放大，原因有三：一是，案管部门工作范围的迅速扩展。统一业务应用系统上线运行前，案管工作范围主要侧重于侦监和公诉部门的案件集中受理和律师接待，但统一业务应用系统上线运行后，案管部门的监控范围迅速扩张至反贪、反渎、侦监、公诉、预防、控申、民行等十一个部门，包括公安机关移送案件和本院自侦案件的集中受理、统一分配，办案数据统计、案件流程监控、送案审核、文书监管、律师接待等具体事务。二是，业务部门事务性工作向案管部门的转移。统一业务应用系统上线运行后，公诉、侦监、未检等业务部门不断提出案卷材料移送公安法院等项工作由案管部门承担的要求，也大大增加了案管部门的工作压力。检察机关案件大部分集中在基层检察院，而由于基层检察院人员编制不足，很多干警身兼多职，在工作繁重的案件管理部门尤其突出。这种事多人少的状况不利于案件管理工作的有效开展。三是，上级检察机关对案管工作要求更加具体。统一业务应用系统上线运行后，市院案管部门修订了考核标准，对于各项案管工作的监督、检查力度不断加大，案件流程监控、案件质量评查、案管理论调研等具体工作更加具体化，案管工作深度广度不断拓展，对各项案管工作提出了更加精细的要求。
（二）与同级审判机关的工作协调难度较大
长期以来，如何对审判机关的审判行为进行有效监督一直是一个重要课题，检察机关传统的监督方式属事后监督，虽可在一定程度上对法院的审判行为进行监督约束，但与新时期广大人民群众对公平正义的需求难以适应。统一业务应用系统上线运行后，送案审核移转案卷材料、接收法院的各类审判文书等，不仅是案管工作的重要环节，更是检察机关实现监督权限前移，敢于监督、善于监督、全方位履行法律监督职责的有力抓手。不过，面对统一业务应用系统仅在检察机关内部运行的现实，以及审判机关工作的具体情况，如何协调审判机关对案件接收、法律文书出具和送达等工作的衔接与配合，值得检察机关深思熟虑。
（三）案件质量评查工作有待提高
参谋助手是案管部门的既定职能之一，这一职能的实现一方面有赖于统计数据的全面、准确、及时抓取，另一方面有赖于案件质量评查数据。从目前来看，基层院的案件质量评查多存在评查组织不健全、评查人员评查程序不规范、评查标准不统一、评查结果公信力低等诸多问题。特别是案件评查结果的量化问题是否恰当，有待检验。量化打分看似实现精细化、公允、便于操作，但是它更适用于企业工厂的管理，检察官不是计件生产的普通工人，片面追求数字效率，意图通过数字管理实现对“司法产品”的质量控制，这样的想法欠妥，这样的考核方式很有可能引发“逐底竞争”{1}，案件的办理并不是单纯的生产加工，而是社会管理，工作对象是形形色色的人，每个人都有每个人的个体差异，既然存在着差异性，就很难简单地用一些数字指标来评价，衡量工作的好坏。司法工作有着很强的主观评价因素，所以越是片面追求绩效考核的精细化，越是可能与实际工作评价南辕北辙。
二、基层检察院案件管理工作的完善途径
案件管理部门的相对独立地位与案管工作的专门性是案管工作长远发展的基础。借鉴德国案件管理的先进经验，回归我国基层检察系统的实际情况，笔者就完善我国案件管理制度的提出如下建议：
（一）不断强化案管工作的培训力度
最高人民检察院始终高度重视案管工作，自案件管理办公室成立之初，就多次组织全国范围内的案管工作培训，也正是这种高强度的无盲点培训奠定了全国案件管理工作的坚实基础；但是，随着案管工作的开展和不断深入，对于案管工作的培训提出了新的更高要求：一是，基层检察机关案管工作的范围不断扩展，工作专业性不断加强。原来由最高人民检察院组织的基础性培训，已无法满足基层院案管工作的实际需要。二是，案管工作的考核指标不断细化、规范，尝试性操作的空间不断压缩。全国检察机关统一业务应用系统是一个全新的技术操作平台，很多操作都是“第一次”，而且从最高人民检察院推广的经验来看，还是鼓励或允许基层检察机关通过“大胆试错，通过试错查原因、找方法”{2}的途径进行操作，但是很多情况下的尝试，可能会产生“删除案件”的后果，随着近期最高人民检察院将“删除案件”的权限从基层院回收到省级院，大大增加了基层检察机关尝试性操作的成本；而不进行尝试性操作的选择，只能是加强对具体条线的培训，并将案管部门吸收到具体条线培训中来。 （二）进一步完善案件质量评查工作
提高诉讼效率，维护司法公正，实现执法规范化，是案管工作的重要目标，而案件质量评查则是实现上述工作目标的有力抓手。案件管理工作开展之前，检察机关的案件质量评查主要由监察部门、政工部门、研究室等承担，存在评查人员不专业、评查程序不规范、评查标准不统一、评查结果反馈不及时等问题，而且多在年终进行案件质量评查，对于执法办案、检察官的升职晋级作用不明显；案管工作开展后，案件质量评查与案件流程监控、动态监管、风险预警等相结合，评查工作的滞后性弊端大大缓解，且增加了专项评查、专案评查等方式，极大丰富了案件质量评查工作的内涵，同时评查结果可以及时反馈到具体承办人，评查工作对办案质量的推动做着得以显现。但从目前基层检察机关的案件质量评查情况来看，评查组织的构建、评查人员的选任、评查案件的范围、评查反馈机制等均处于探索阶段，尚未形成相对成熟的体系，严重制约了案件评查工作的开展。为了有效提升评查结果的公信力，部分基层检察机关充分利用与高校搭建的“教学实践基地”平台，邀请知名法学专家、学者参与院内疑难案件的评查工作，不断提升案件评查的专业化水平，无疑是一种积极而有益的探索。
（三）不断推进与公安机关、审判机关的协调力度
案管工作的顺利开展，协调好与本院各部门的关系是一方面，而如何处理好与同级公安机关、同级审判机关的关系则是另一方面，二者缺一不可。从基层检察机关的运行情况来看，与公安机关的配合比较协调，公安机关对于案管部门提出的案件受理标准、文书规范化、及时送达法律文书、随案移送赃物证等要求，基本上都会给予支持和配合；但与同级审判机关的配合默契有待加强，诸如提起公诉案件材料的接受时间、出庭通知书和判决书等主要法律文书的送达等，两家还存在分歧。从案管工作的角度看，审判机关依法、及时接受公诉案件材料，发放出庭通知书、送达判决书等主要法律文书，是案管部门实施案件流程监控、动态监管的前提和保障，但由于上述行为可能与审判机关的实际工作情况略有出入，且挤压了审判机关的工作灵活性空间，遭受到一定抵触也就不难理解。同时，统一业务应用系统仅仅在检察机关部署使用，检察机关亦无法对审判机关的抵触行为进行有效制约，相信不久的将来公检法三家实现办案系统并轨后，这一问题将迎刃而解。困难虽然存在，工作还大有可为，案管部门将积极与同级审判机关进行沟通协调，专门就案件签收的时间、接收人，出庭通知书，判决书裁定书等法律文书的接收或送达方式等问题进行深入探讨，努力做好案件提起公诉后各环节的衔接，杜绝超期羁押等违法办案行为，切实提高检察机关执法规范化和法律监督水平，维护司法公正，不断提升司法公信力。
注释
{1}指在竞争激烈的环境下，为寻找最高回报率，竞争参与者以牺牲道德、触犯法则的代价换取更大的利益。
{2}最高人民检察院《案件管理工作情况》，2014年第12期第4页，2014年6月30日。
[作者简介]刘乐才，天津市北辰区人民检察院助理检察员，法律硕士，研究方向：刑法和刑事诉讼法；边疆，天津市北辰区人民检察院案件管理办公室副主任，研究方向：刑法和刑事诉讼法。
[关键词]案件管理；基层检察机关；现状与困境；完善
2011年7月，最高人民检察院检察长曹建明在第十三次全国检察工作会议上提出“在地级市以上检察院和有条件的基层检察院设置案件管理机构，建立统一受案、全程管理、动态监督、案后评价、综合考评的执法办案管理新机制”；同年11月28日，最高人民检察院案件管理办公室正式成立；2012年8月开始，检察机关统一业务应用系统投入研发，历时一年零两个月，随后在山东、广东和宁夏检察机关顺利完成试点工作；2013年11月，最高人民检察院在全国检察机关全面推行统一业务应用系统。
一、基层检察院案件管理工作的现状及困境
自2011年11月28日最高人民检察院案件管理办公室成立以来，全国各级检察机关相继成立案件管理办公室并开展案管工作；天津市各级检察机关从2011年底开始推动案件管理办公室的成立，从无到有，循序渐进、稳步推进案件管理的各项工作，对案件管理办公室的工作模式、工作流程、人员分配等做出了具体的部署安排。结合自身实际情况，通过借鉴与创新相结合，努力把握案管工作规律，大胆探索，稳步推进，及时总结，全面推进案管各项工作。通过打造“阳光检务新窗口”，律师接待、案件受理和移送、流程监控、赃物证监管、案件评查等各项工作全面推进，案管部门的职能有效发挥，功能逐步显现。目前，基层检察院的案件管理工作面临如下困难：
（一）基层检察院案件管理部门人员配备不足
自今年4月26日全国检察机关统一业务应用系统在天津市正式上线运行以来，案管部门人员不足的问题被放大，原因有三：一是，案管部门工作范围的迅速扩展。统一业务应用系统上线运行前，案管工作范围主要侧重于侦监和公诉部门的案件集中受理和律师接待，但统一业务应用系统上线运行后，案管部门的监控范围迅速扩张至反贪、反渎、侦监、公诉、预防、控申、民行等十一个部门，包括公安机关移送案件和本院自侦案件的集中受理、统一分配，办案数据统计、案件流程监控、送案审核、文书监管、律师接待等具体事务。二是，业务部门事务性工作向案管部门的转移。统一业务应用系统上线运行后，公诉、侦监、未检等业务部门不断提出案卷材料移送公安法院等项工作由案管部门承担的要求，也大大增加了案管部门的工作压力。检察机关案件大部分集中在基层检察院，而由于基层检察院人员编制不足，很多干警身兼多职，在工作繁重的案件管理部门尤其突出。这种事多人少的状况不利于案件管理工作的有效开展。三是，上级检察机关对案管工作要求更加具体。统一业务应用系统上线运行后，市院案管部门修订了考核标准，对于各项案管工作的监督、检查力度不断加大，案件流程监控、案件质量评查、案管理论调研等具体工作更加具体化，案管工作深度广度不断拓展，对各项案管工作提出了更加精细的要求。
（二）与同级审判机关的工作协调难度较大
长期以来，如何对审判机关的审判行为进行有效监督一直是一个重要课题，检察机关传统的监督方式属事后监督，虽可在一定程度上对法院的审判行为进行监督约束，但与新时期广大人民群众对公平正义的需求难以适应。统一业务应用系统上线运行后，送案审核移转案卷材料、接收法院的各类审判文书等，不仅是案管工作的重要环节，更是检察机关实现监督权限前移，敢于监督、善于监督、全方位履行法律监督职责的有力抓手。不过，面对统一业务应用系统仅在检察机关内部运行的现实，以及审判机关工作的具体情况，如何协调审判机关对案件接收、法律文书出具和送达等工作的衔接与配合，值得检察机关深思熟虑。
（三）案件质量评查工作有待提高
参谋助手是案管部门的既定职能之一，这一职能的实现一方面有赖于统计数据的全面、准确、及时抓取，另一方面有赖于案件质量评查数据。从目前来看，基层院的案件质量评查多存在评查组织不健全、评查人员评查程序不规范、评查标准不统一、评查结果公信力低等诸多问题。特别是案件评查结果的量化问题是否恰当，有待检验。量化打分看似实现精细化、公允、便于操作，但是它更适用于企业工厂的管理，检察官不是计件生产的普通工人，片面追求数字效率，意图通过数字管理实现对“司法产品”的质量控制，这样的想法欠妥，这样的考核方式很有可能引发“逐底竞争”{1}，案件的办理并不是单纯的生产加工，而是社会管理，工作对象是形形色色的人，每个人都有每个人的个体差异，既然存在着差异性，就很难简单地用一些数字指标来评价，衡量工作的好坏。司法工作有着很强的主观评价因素，所以越是片面追求绩效考核的精细化，越是可能与实际工作评价南辕北辙。
二、基层检察院案件管理工作的完善途径
案件管理部门的相对独立地位与案管工作的专门性是案管工作长远发展的基础。借鉴德国案件管理的先进经验，回归我国基层检察系统的实际情况，笔者就完善我国案件管理制度的提出如下建议：
（一）不断强化案管工作的培训力度
最高人民检察院始终高度重视案管工作，自案件管理办公室成立之初，就多次组织全国范围内的案管工作培训，也正是这种高强度的无盲点培训奠定了全国案件管理工作的坚实基础；但是，随着案管工作的开展和不断深入，对于案管工作的培训提出了新的更高要求：一是，基层检察机关案管工作的范围不断扩展，工作专业性不断加强。原来由最高人民检察院组织的基础性培训，已无法满足基层院案管工作的实际需要。二是，案管工作的考核指标不断细化、规范，尝试性操作的空间不断压缩。全国检察机关统一业务应用系统是一个全新的技术操作平台，很多操作都是“第一次”，而且从最高人民检察院推广的经验来看，还是鼓励或允许基层检察机关通过“大胆试错，通过试错查原因、找方法”{2}的途径进行操作，但是很多情况下的尝试，可能会产生“删除案件”的后果，随着近期最高人民检察院将“删除案件”的权限从基层院回收到省级院，大大增加了基层检察机关尝试性操作的成本；而不进行尝试性操作的选择，只能是加强对具体条线的培训，并将案管部门吸收到具体条线培训中来。 （二）进一步完善案件质量评查工作
提高诉讼效率，维护司法公正，实现执法规范化，是案管工作的重要目标，而案件质量评查则是实现上述工作目标的有力抓手。案件管理工作开展之前，检察机关的案件质量评查主要由监察部门、政工部门、研究室等承担，存在评查人员不专业、评查程序不规范、评查标准不统一、评查结果反馈不及时等问题，而且多在年终进行案件质量评查，对于执法办案、检察官的升职晋级作用不明显；案管工作开展后，案件质量评查与案件流程监控、动态监管、风险预警等相结合，评查工作的滞后性弊端大大缓解，且增加了专项评查、专案评查等方式，极大丰富了案件质量评查工作的内涵，同时评查结果可以及时反馈到具体承办人，评查工作对办案质量的推动做着得以显现。但从目前基层检察机关的案件质量评查情况来看，评查组织的构建、评查人员的选任、评查案件的范围、评查反馈机制等均处于探索阶段，尚未形成相对成熟的体系，严重制约了案件评查工作的开展。为了有效提升评查结果的公信力，部分基层检察机关充分利用与高校搭建的“教学实践基地”平台，邀请知名法学专家、学者参与院内疑难案件的评查工作，不断提升案件评查的专业化水平，无疑是一种积极而有益的探索。
（三）不断推进与公安机关、审判机关的协调力度
案管工作的顺利开展，协调好与本院各部门的关系是一方面，而如何处理好与同级公安机关、同级审判机关的关系则是另一方面，二者缺一不可。从基层检察机关的运行情况来看，与公安机关的配合比较协调，公安机关对于案管部门提出的案件受理标准、文书规范化、及时送达法律文书、随案移送赃物证等要求，基本上都会给予支持和配合；但与同级审判机关的配合默契有待加强，诸如提起公诉案件材料的接受时间、出庭通知书和判决书等主要法律文书的送达等，两家还存在分歧。从案管工作的角度看，审判机关依法、及时接受公诉案件材料，发放出庭通知书、送达判决书等主要法律文书，是案管部门实施案件流程监控、动态监管的前提和保障，但由于上述行为可能与审判机关的实际工作情况略有出入，且挤压了审判机关的工作灵活性空间，遭受到一定抵触也就不难理解。同时，统一业务应用系统仅仅在检察机关部署使用，检察机关亦无法对审判机关的抵触行为进行有效制约，相信不久的将来公检法三家实现办案系统并轨后，这一问题将迎刃而解。困难虽然存在，工作还大有可为，案管部门将积极与同级审判机关进行沟通协调，专门就案件签收的时间、接收人，出庭通知书，判决书裁定书等法律文书的接收或送达方式等问题进行深入探讨，努力做好案件提起公诉后各环节的衔接，杜绝超期羁押等违法办案行为，切实提高检察机关执法规范化和法律监督水平，维护司法公正，不断提升司法公信力。
注释
{1}指在竞争激烈的环境下，为寻找最高回报率，竞争参与者以牺牲道德、触犯法则的代价换取更大的利益。
{2}最高人民检察院《案件管理工作情况》，2014年第12期第4页，2014年6月30日。
[作者简介]刘乐才，天津市北辰区人民检察院助理检察员，法律硕士，研究方向：刑法和刑事诉讼法；边疆，天津市北辰区人民检察院案件管理办公室副主任，研究方向：刑法和刑事诉讼法。