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主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人大农业与农村委员会的委托，现就《浙江省农村集体资产管理条例（草案）》作说明如下：
一、制定条例的必要性
规范农村集体资产管理，发展壮大农村集体经济，对于增加农民收入，保障村级政权组织正常运转，巩固党在农村执政基础，推进城乡一体化发展，具有十分重大意义。
近年来，各地创新农村集体经济发展路子，加大政策扶持力度，推进农村集体产权制度改革，加强农村集体资产管理，我省农村集体经济得到较快发展。截止2014年底，全省农村集体经济组织拥有资产3817亿元，其中流动资产1502.73亿元、长期资产2298.3亿元；1.1亿亩农村集体土地，其中耕地2046.2万亩、园地540.3万亩、林地8046万亩、水面202.7万亩。同时，我省农村集体经济的管理面临着不少困难和问题：一是农村集体资产管理的法律法规还是空白。目前，国家和我省对农村集体资产管理还没有专门立法，相关的管理制度基本是政策层面的，权威性不够。特别是农村集体资产的产权界定、股份合作、产权交易，以及政府监管职责与手段措施等，缺少法律法规层面的支撑与规范，严重制约了规范化运行。二是农村集体资产的经营管理机制尚需完善。治理机制难以完全适应市场经济发展的需要；村级民主管理、民主决策、民主监督机制还不够健全，导致一些地方农村集体资产被侵占、挪用、流失，损害农民合法权益的情况时有发生。去年中央巡视组对我省反馈意见就明确指出了村级财务混乱的问题，影响了农村社会的和谐稳定。三是农村集体经济的发展面临新瓶颈。农村集体经济发展的地区不平衡性较为突出，不少地方存在缺少新增长点，增收渠道不多，刚性支出不断增加，政策扶持不够有力等问题，影响了农村集体经济的持续发展壮大。
因此，尽快制定出台《浙江省农村集体资产管理条例》，解决我省农村集体经济管理和发展中存在的突出问题，对于巩固公有制的基础，规范农村集体资产管理，维护农村集体经济组织及其成员合法权益，保障农村集体经济健康持续发展，显得十分必要和迫切。
二、起草过程
今年省人大常委会将《浙江省农村集体资产管理条例》列为立法计划一类项目，由农委负责直接提请。对此，我们高度重视，牵头成立了法规起草小组、召开专家立法研讨会、组织立法前期调研等，形成了法规草案征求意见稿，即向全省设区市和县（市、区）人大常委会和人大代表书面征求意见；程渭山副主任和农委领导分五组赴杭州、湖州、嘉兴、绍兴、台州市等地进行立法调研，广泛听取意见；先后两次征求了省有关部门的意见并召开了协调会，还就有关问题专程赴农业部征求相关司局和专家的意见。起草小组多次召开会议，对法规草案进行反复研究和修改。农委还征求了省委、省政府领导的意见，李强省长、王辉忠副书记和黄旭明副省长对法规草案都作了重要批示，并提出了修改建议。9月10日，农业与农村委员会召开全体会议，对法规草案进行了审议，提出了《浙江省农村集体资产管理条例（草案）》（以下简称草案）。
在整个起草过程中，农业与农村委员会注重把握以下三点：一是把促进农村集体经济发展壮大、维护和保障农村集体经济组织及其成员合法权益，作为立法的出发点和着力点。二是注重规范农村集体资产的管理和运行并与深化改革相适应，在具体条款中为下一步改革留有一定的空间。三是做到与《浙江省村经济合作社组织条例》相衔接，增强地方立法的系统性和可操作性。
三、草案的主要内容
（一）关于调整范围。目前，我省农村集体资产重点是村级集体资产，乡镇（街道）集体资产和村内组级集体资产所占比重并不高。根据宪法、民法通则、物权法等法律有关规定和《浙江省村经济合作社组织条例》第二条、第四十四条的规定，草案对农村集体资产和农村集体经济组织作了界定。草案第二条第二款、第三款明确：“本条例所称的农村集体资产，是指村农民集体所有的资源性、经营性和非经营性资产。”“本条例所称的农村集体经济组织及其成员，是指依照《浙江省村经济合作社组织条例》所规定的村经济合作社及其社员。”同时，附则第五十一条补充规定：“其他社区性农村集体经济组织包括乡镇（街道）集体经济组织和村内集体经济组织所有的资产管理，参照本条例执行。”
（二）关于资产权属。为加强和规范农村集体资产的清产核资、登记确权等工作，草案专设资产权属一章：一是依法确定农村集体资产范围。根据民法通则第七十四条、物权法第五十八条和国务院有关文件的规定，草案第八条明确列举了属于农村集体资产的四种情形，并明确“农村集体经济组织接受社会资助、捐赠和国家财政直接补助所形成的资产，属于本集体经济组织所有。”二是强调农村集体资产的登记确权制度。根据物权法和不动产登记暂行条例规定，草案第九条明确县级以上人民政府应当对农村集体经济组织的资产所有权或者使用权进行界定确认、不动产登记造册，并要求农村集体经济组织建立资产登记制度。三是授权设区市人民政府制定农村集体土地征收留用地政策。省委省政府《关于进一步发展壮大村级集体经济的通知》（浙委〔2001〕20号）规定：“村集体土地被征用，可以按批准征用土地面积的10%-15%作为安置人员留用地，用于发展二、三产业。”基层普遍反映，土地征收留用地政策对于发展农村集体经济非常必要，但因各地情况差异较大，实际执行并不理想。为了增强可操作性，草案第十一条要求市、县（市、区）人民政府应当按照批准征收土地面积的一定比例，作为被征地村的集体经济发展留用地，或者用货币等形式予以补偿；具体办法授权各设区市人民政府另行制定。四是建立债务风险防范制度。当前，农村集体经济组织负债情况比较普遍，有的村举债规模远超自身承受能力，严重影响了村级组织有效运转和农村社会和谐稳定。因此，草案第十二条第一款明确：“农村集体经济组织应当控制举债规模，防止债务风险。乡镇人民政府可以对农村集体经济组织的举债规模设置警戒线，并对农村集体经济组织及其成员发布预警信息。” （三）关于资产运营。为规范资产运营，草案第三章对此作出如下规定：一是确立资产经营基本方针。草案第十三条规定农村集体经济组织应当建立和完善资产经营管理、责任考核和风险控制等制度，实现保值增值；对本集体资产可以直接经营，也可以采取发包、租赁、合资、合作等多种方式经营。二是规范资产运营基本要求。参照国有资产管理有关规定，草案对农村集体资产经营管理相关人员任职条件、农村集体资产经营者权利义务、资产运行规则以及农村集体经济组织作为出资人的经营管理权利作出具体规定（草案第十四条至第十六条和第十八条）。三是明确禁止以农村集体经济组织的名义提供担保。为保障农村集体经济安全，维护成员经济利益，草案第十七条明确禁止以农村集体经济组织的名义为单位和个人提供担保，同时禁止任何单位和个人强制农村集体经济组织捐款捐助或者向其摊派。
（四）关于财务管理。根据国家相关规定，总结近年来我省农村财务管理的经验做法，草案从这几方面作了规定：一是规范财会制度。草案明确应当完善并遵守农村集体经济组织财务和会计制度，大额存款可以委托农业行政主管部门或者乡镇人民政府统一组织公开招标确定金融机构。同时，明确了会计委托代理、财务公开的具体要求（草案第十九条、第二十条、第二十二条）。二是实行民主决策。为完善农村基层治理机制，提升农村自治民主化水平，草案要求农村集体经济组织对六项重大资产经营管理事项应当经本集体组织成员大会或者成员代表大会三分之二以上表决通过，并由村社监会实行全程监督（草案第二十一条）。三是强化民主监督。为保障农村集体经济组织成员对本集体资产经营和财务管理的知情权、监督权，草案明确调整农村集体资产权属、土地补偿费的分配和使用以及开展股份合作等重大事项的实施方案，应当在本集体经济组织范围内公示和征求意见，并要求村社监会对农村集体资产经营管理和财务收支进行审查，及时公布审查情况（草案第二十三条）。
（五）关于股份合作。为依法推进我省农村集体经济组织股份合作改造，草案专设一章：一是明确股份合作的原则与类型。草案明确了成员对农村集体资产股份的权能、农村集体经济组织股份合作改造不得改变农村集体资产的性质，并分别规范了农村集体经济组织资源性资产、经营性资产和非经营性资产的股份合作类型（草案第二十四条、第二十五条）。二是规范股份合作改造。草案对农村集体经济组织的股份合作程序、改造后登记注册以及股权管理作出统一规范（草案第二十六条至第二十八条）。三是确立收益分配制度。草案对按股分红前提条件、公积金和公益金提取最低比例等予以明确规范（草案第二十九条）。
（六）关于产权交易。为规范农村产权交易，草案作了以下规定：一是明确产权交易的条件与范围。草案明确，除农村集体土地所有权外，一定标的额以上的农村集体资产的处置应当进入农村产权交易市场公开进行；农村集体经济组织折股量化到其成员的农村集体资产股权，限于在本农村集体经济组织内部转让；限定了每个成员、成员家庭最高持股比例（草案第三十一条、第三十二条）。二是规范产权交易管理。草案要求县级以上人民政府应当加强农村产权交易市场建设，明确了农村产权交易市场的责任义务（草案第三十三条）。三是建立资产评估制度。按照国务院及农业部有关农村集体资产评估的规定，草案明确了农村集体资产应当评估的四种情形，并对评估委托、评估结果异议处理作了相应的规定（草案第三十四条、第三十五条）。
（七）关于审计监督。为强化农村集体资产的审计监督，根据《浙江省审计条例》的规定，草案明确县级人民政府农业行政主管部门或者乡镇人民政府为农村集体经济审计的责任主体，列举了纳入农村集体经济审计的八种情形，规范了审计结果公开与运用，并对审计机关有关职责做了衔接性规定。（草案第三十六条至第三十九条）
（八）关于保障措施。草案要求县级以上人民政府对农村集体经济组织运转、村级公共事业和基础设施建设与管护加大转移支付力度，县级人民政府通过购买服务等方式促进会计委托代理机构无偿为农村集体经济组织提供服务，对农村集体经济组织投资兴办并控股的物业项目及其办理非交易性质的产权变更手续减免相关收费。（草案第四十条至第四十二条）
此外，草案对违反本法规规定的行为设置了法律责任，并在附则部分对相关用语作了名词解释等。
以上说明和《浙江省农村集体资产管理条例（草案）》，请予审议。
我受省人大农业与农村委员会的委托，现就《浙江省农村集体资产管理条例（草案）》作说明如下：
一、制定条例的必要性
规范农村集体资产管理，发展壮大农村集体经济，对于增加农民收入，保障村级政权组织正常运转，巩固党在农村执政基础，推进城乡一体化发展，具有十分重大意义。
近年来，各地创新农村集体经济发展路子，加大政策扶持力度，推进农村集体产权制度改革，加强农村集体资产管理，我省农村集体经济得到较快发展。截止2014年底，全省农村集体经济组织拥有资产3817亿元，其中流动资产1502.73亿元、长期资产2298.3亿元；1.1亿亩农村集体土地，其中耕地2046.2万亩、园地540.3万亩、林地8046万亩、水面202.7万亩。同时，我省农村集体经济的管理面临着不少困难和问题：一是农村集体资产管理的法律法规还是空白。目前，国家和我省对农村集体资产管理还没有专门立法，相关的管理制度基本是政策层面的，权威性不够。特别是农村集体资产的产权界定、股份合作、产权交易，以及政府监管职责与手段措施等，缺少法律法规层面的支撑与规范，严重制约了规范化运行。二是农村集体资产的经营管理机制尚需完善。治理机制难以完全适应市场经济发展的需要；村级民主管理、民主决策、民主监督机制还不够健全，导致一些地方农村集体资产被侵占、挪用、流失，损害农民合法权益的情况时有发生。去年中央巡视组对我省反馈意见就明确指出了村级财务混乱的问题，影响了农村社会的和谐稳定。三是农村集体经济的发展面临新瓶颈。农村集体经济发展的地区不平衡性较为突出，不少地方存在缺少新增长点，增收渠道不多，刚性支出不断增加，政策扶持不够有力等问题，影响了农村集体经济的持续发展壮大。
因此，尽快制定出台《浙江省农村集体资产管理条例》，解决我省农村集体经济管理和发展中存在的突出问题，对于巩固公有制的基础，规范农村集体资产管理，维护农村集体经济组织及其成员合法权益，保障农村集体经济健康持续发展，显得十分必要和迫切。
二、起草过程
今年省人大常委会将《浙江省农村集体资产管理条例》列为立法计划一类项目，由农委负责直接提请。对此，我们高度重视，牵头成立了法规起草小组、召开专家立法研讨会、组织立法前期调研等，形成了法规草案征求意见稿，即向全省设区市和县（市、区）人大常委会和人大代表书面征求意见；程渭山副主任和农委领导分五组赴杭州、湖州、嘉兴、绍兴、台州市等地进行立法调研，广泛听取意见；先后两次征求了省有关部门的意见并召开了协调会，还就有关问题专程赴农业部征求相关司局和专家的意见。起草小组多次召开会议，对法规草案进行反复研究和修改。农委还征求了省委、省政府领导的意见，李强省长、王辉忠副书记和黄旭明副省长对法规草案都作了重要批示，并提出了修改建议。9月10日，农业与农村委员会召开全体会议，对法规草案进行了审议，提出了《浙江省农村集体资产管理条例（草案）》（以下简称草案）。
在整个起草过程中，农业与农村委员会注重把握以下三点：一是把促进农村集体经济发展壮大、维护和保障农村集体经济组织及其成员合法权益，作为立法的出发点和着力点。二是注重规范农村集体资产的管理和运行并与深化改革相适应，在具体条款中为下一步改革留有一定的空间。三是做到与《浙江省村经济合作社组织条例》相衔接，增强地方立法的系统性和可操作性。
三、草案的主要内容
（一）关于调整范围。目前，我省农村集体资产重点是村级集体资产，乡镇（街道）集体资产和村内组级集体资产所占比重并不高。根据宪法、民法通则、物权法等法律有关规定和《浙江省村经济合作社组织条例》第二条、第四十四条的规定，草案对农村集体资产和农村集体经济组织作了界定。草案第二条第二款、第三款明确：“本条例所称的农村集体资产，是指村农民集体所有的资源性、经营性和非经营性资产。”“本条例所称的农村集体经济组织及其成员，是指依照《浙江省村经济合作社组织条例》所规定的村经济合作社及其社员。”同时，附则第五十一条补充规定：“其他社区性农村集体经济组织包括乡镇（街道）集体经济组织和村内集体经济组织所有的资产管理，参照本条例执行。”
（二）关于资产权属。为加强和规范农村集体资产的清产核资、登记确权等工作，草案专设资产权属一章：一是依法确定农村集体资产范围。根据民法通则第七十四条、物权法第五十八条和国务院有关文件的规定，草案第八条明确列举了属于农村集体资产的四种情形，并明确“农村集体经济组织接受社会资助、捐赠和国家财政直接补助所形成的资产，属于本集体经济组织所有。”二是强调农村集体资产的登记确权制度。根据物权法和不动产登记暂行条例规定，草案第九条明确县级以上人民政府应当对农村集体经济组织的资产所有权或者使用权进行界定确认、不动产登记造册，并要求农村集体经济组织建立资产登记制度。三是授权设区市人民政府制定农村集体土地征收留用地政策。省委省政府《关于进一步发展壮大村级集体经济的通知》（浙委〔2001〕20号）规定：“村集体土地被征用，可以按批准征用土地面积的10%-15%作为安置人员留用地，用于发展二、三产业。”基层普遍反映，土地征收留用地政策对于发展农村集体经济非常必要，但因各地情况差异较大，实际执行并不理想。为了增强可操作性，草案第十一条要求市、县（市、区）人民政府应当按照批准征收土地面积的一定比例，作为被征地村的集体经济发展留用地，或者用货币等形式予以补偿；具体办法授权各设区市人民政府另行制定。四是建立债务风险防范制度。当前，农村集体经济组织负债情况比较普遍，有的村举债规模远超自身承受能力，严重影响了村级组织有效运转和农村社会和谐稳定。因此，草案第十二条第一款明确：“农村集体经济组织应当控制举债规模，防止债务风险。乡镇人民政府可以对农村集体经济组织的举债规模设置警戒线，并对农村集体经济组织及其成员发布预警信息。” （三）关于资产运营。为规范资产运营，草案第三章对此作出如下规定：一是确立资产经营基本方针。草案第十三条规定农村集体经济组织应当建立和完善资产经营管理、责任考核和风险控制等制度，实现保值增值；对本集体资产可以直接经营，也可以采取发包、租赁、合资、合作等多种方式经营。二是规范资产运营基本要求。参照国有资产管理有关规定，草案对农村集体资产经营管理相关人员任职条件、农村集体资产经营者权利义务、资产运行规则以及农村集体经济组织作为出资人的经营管理权利作出具体规定（草案第十四条至第十六条和第十八条）。三是明确禁止以农村集体经济组织的名义提供担保。为保障农村集体经济安全，维护成员经济利益，草案第十七条明确禁止以农村集体经济组织的名义为单位和个人提供担保，同时禁止任何单位和个人强制农村集体经济组织捐款捐助或者向其摊派。
（四）关于财务管理。根据国家相关规定，总结近年来我省农村财务管理的经验做法，草案从这几方面作了规定：一是规范财会制度。草案明确应当完善并遵守农村集体经济组织财务和会计制度，大额存款可以委托农业行政主管部门或者乡镇人民政府统一组织公开招标确定金融机构。同时，明确了会计委托代理、财务公开的具体要求（草案第十九条、第二十条、第二十二条）。二是实行民主决策。为完善农村基层治理机制，提升农村自治民主化水平，草案要求农村集体经济组织对六项重大资产经营管理事项应当经本集体组织成员大会或者成员代表大会三分之二以上表决通过，并由村社监会实行全程监督（草案第二十一条）。三是强化民主监督。为保障农村集体经济组织成员对本集体资产经营和财务管理的知情权、监督权，草案明确调整农村集体资产权属、土地补偿费的分配和使用以及开展股份合作等重大事项的实施方案，应当在本集体经济组织范围内公示和征求意见，并要求村社监会对农村集体资产经营管理和财务收支进行审查，及时公布审查情况（草案第二十三条）。
（五）关于股份合作。为依法推进我省农村集体经济组织股份合作改造，草案专设一章：一是明确股份合作的原则与类型。草案明确了成员对农村集体资产股份的权能、农村集体经济组织股份合作改造不得改变农村集体资产的性质，并分别规范了农村集体经济组织资源性资产、经营性资产和非经营性资产的股份合作类型（草案第二十四条、第二十五条）。二是规范股份合作改造。草案对农村集体经济组织的股份合作程序、改造后登记注册以及股权管理作出统一规范（草案第二十六条至第二十八条）。三是确立收益分配制度。草案对按股分红前提条件、公积金和公益金提取最低比例等予以明确规范（草案第二十九条）。
（六）关于产权交易。为规范农村产权交易，草案作了以下规定：一是明确产权交易的条件与范围。草案明确，除农村集体土地所有权外，一定标的额以上的农村集体资产的处置应当进入农村产权交易市场公开进行；农村集体经济组织折股量化到其成员的农村集体资产股权，限于在本农村集体经济组织内部转让；限定了每个成员、成员家庭最高持股比例（草案第三十一条、第三十二条）。二是规范产权交易管理。草案要求县级以上人民政府应当加强农村产权交易市场建设，明确了农村产权交易市场的责任义务（草案第三十三条）。三是建立资产评估制度。按照国务院及农业部有关农村集体资产评估的规定，草案明确了农村集体资产应当评估的四种情形，并对评估委托、评估结果异议处理作了相应的规定（草案第三十四条、第三十五条）。
（七）关于审计监督。为强化农村集体资产的审计监督，根据《浙江省审计条例》的规定，草案明确县级人民政府农业行政主管部门或者乡镇人民政府为农村集体经济审计的责任主体，列举了纳入农村集体经济审计的八种情形，规范了审计结果公开与运用，并对审计机关有关职责做了衔接性规定。（草案第三十六条至第三十九条）
（八）关于保障措施。草案要求县级以上人民政府对农村集体经济组织运转、村级公共事业和基础设施建设与管护加大转移支付力度，县级人民政府通过购买服务等方式促进会计委托代理机构无偿为农村集体经济组织提供服务，对农村集体经济组织投资兴办并控股的物业项目及其办理非交易性质的产权变更手续减免相关收费。（草案第四十条至第四十二条）
此外，草案对违反本法规规定的行为设置了法律责任，并在附则部分对相关用语作了名词解释等。
以上说明和《浙江省农村集体资产管理条例（草案）》，请予审议。