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经过30多年的改革开放进程,中国的人均国民收入从200美元左右上升到3300美元左右,已经成为世界上第三大经济体。从国际比较视角来看,中国公共治理模式在解决发展问题上无疑是极为成功的。
中国公共治理模式为什么成功
紧紧围绕经济建设与经济发展这一中心,以政府为主导,引导全社会力量推进生产力发展,是中国公共治理模式成功的关键。从改革开放以后我国实施的六个“五年计划(或规划)”以及中国共产党的历次全会政治报告来看,以党和政府为主导推动经济社会发展,是贯穿改革开放进程的主旋律。
在经济发展的基础上,不断改善民生,不断完善公共服务体系,是中国公共治理模式成功的基础。经济发展带来了许多“负面”影响,给社会稳定带来了极大压力。中国政府将经济增长的成果及时投入公共服务领域,解决老百姓最关心的各种民生问题,公共服务体系不断完善。
始终坚持市场经济的改革取向,不断推动简政放权与权力下放,是中国公共治理模式成功的重要因素。充分发挥市场竞争机制和经济杠杆的作用,在资源配置方式上实现了由国家计划配置为主向市场配置为主的转变;市场体系基本建立,宏观调控体系框架已经形成;不断推进行政审批制度改革和投资体制改革,政府不再干预市场自身能够解决的事务、企业自主决策能够解决的事务,解放了微观经济主体的生产力;通过实施政企分开,推进国有大中型企业改革,向企业下放了各种自主经营权力,开创了国有企业改革和发展的新局面;通过分税制改革与干部人事制度改革,激发了地方之间的竞争,发挥了地方在促进经济社会发展中的积极性;通过推进基层自治和培育各种社会组织,充分发挥了社会自我管理的作用。
不断推进行政管理体制改革,创新政府管理方式,是中国公共治理模式成功的重要保证。通过六次大规模的政府机构改革,与计划经济相适应的工业专业经济管理部门基本撤销,初步建立了与社会主义市场经济体制相适应,以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主的政府机构框架体系;制定了《全面推进依法行政实施纲要》,确立了用10年左右时间基本实现建设法治政府的目标,政府立法工作不断改善,行政执法体制不断健全等等。
国际上公共治理模式可供借鉴的经验
中国已经平稳渡过了下中等收入国家的阶段,正向着上中等收入水平迈进。进一步推进发展,中国需要放宽视野,广泛吸纳各国公共治理模式的成功经验,特别是要吸纳已经经过上中等收入阶段,成功达到高收入水平国家的经验。在这方面,发达国家有如下可供我们借鉴的经验:
形成一个覆盖全体国民、兼顾公民生存与发展需要的、公平公正的公共服务体系,是一个国家走向发达的关键。美国、英国、北欧国家等在第二次世界大战后,着力完善公共服务体系,形成了包括公共教育服务体系、公共科技服务体系、公共医疗卫生服务体系、社会保障服务体系、公共文化服务体系、公共基础设施服务体系、公共住房服务体系、公共就业服务体系、公共安全服务体系、环境保护公共服务体系等在内的高水平的公共服务体系。在当代,公共服务支出已经成为发达国家政府财政支出的主体。
注重国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作。其基本做法包括两个方面:一是公共服务供给结构上的主体多元化,公共服务主体由单一的政府扩展到政府、非政府组织和企业组织。因而,发达国家注重建立政府与社会的合作伙伴关系,发展非政府组织。当代发达国家都经过了一个非政府组织大发展的阶段,如美国约有137万个非营利组织;瑞典创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。二是公共权力结构上的分权化和自治化,实行地方自治、基层自治与社区自治,特别是注重形成一个既能完成国家职能、又能解决居民切身需求的、建立在民主选举与民主治理基础上的地方政府系统。如20世纪90年代以来,德国地方政府逐步趋向民选议会和直选(行政首长)市长(或县乡镇长)相结合的二元制模式;市长由选民直接选举产生, 而不是由议会选举产生。
在工业文明转型的基础上,开始形成适应低碳经济的生态文明发展模式与公共治理模式。低碳经济是以低能耗、低排放、低污染为基本特征,从高碳能源时代向低碳能源时代演化的一种经济发展模式。发达国家如英国、德国、日本等国,都采取了明确低碳经济发展战略目标与规划、完善法律框架、利用市场机制、加强制度建设、加强科技创新等,形成了一套完备的低碳经济的公共政策与治理机制,将对世界未来的公共治理模式产生重大影响。
中国公共治理模式的挑战与发展
在向中等发达国家水平迈进的过程中,中国公共治理模式无疑会经受很多挑战。从贫困走向小康过程中形成的公共治理模式,不一定适用于从小康走向发达社会的进程。如果我们固步自封而不注重与时俱进,就会被“锁定”于旧有的发展模式中,被锁定在“中等收入国家的陷阱”之中。只有不断创新公共治理模式,才能成功应对发达之路上的各种挑战,顺利实现中国现代化的第三步战略目标。
加快完善公共服务体系,形成中国特色的公共服务模式,争取到2020年建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系。要大幅度增加公共财政用于公共服务的投入,逐步将政府公共服务支出占国内生产总值和政府总支出的比重提高到中等收入国家水平;改革政府转移支付制度,保障各级政府具有提供基本公共服务所需的财力基础,保障全国各地居民享有水平大体接近的基本公共服务。
加快推进社会管理体制改革,探索“强政府、大社会”的社会管理模式,形成中国特色的公共治理结构。切实推进政府与社会组织分开,把一些不必由政府承担或可由社会承担的事务,通过政策引导等方式转给社会组织,充分发挥社会组织在社会管理方面的作用。加快推进从乡镇到县级的地方政府改革,形成建立在民主选举与民主治理基础上的地方公共服务型政府。
加快推进行政管理体制改革,形成中国特色的社会主义公共行政体制。进一步转变政府职能、优化政府组织结构、完善行政运行机制、创新政府管理与服务方式,实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质高效的公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府机构设置和运行机制向科学化、规范化、法定化的根本转变,实现政府管理与服务方式向以人为本、便民高效、程序规范、公开透明的根本转变,建立社会主义公共行政体制。要完善政府责任体系与制度,推行以行政首长为重点的行政问责制,健全政府的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任与结果责任体系。特别是要在改革和完善人民代表大会制度的基础上,逐步完善政治问责制度,建立和完善行政首长在政府工作出现重大违法、失职、滥用职权等情形时被罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度。
主动应对低碳经济的发展挑战,推进工业文明与生态文明融合发展的战略。要明确我国低碳经济发展的总体思路与发展规划,完善低碳财税政策,完善低碳管理制度,改革低碳考评体系,完善低碳发展机制,从而形成一套工业文明与生态文明共同发展的公共治理模式。(作者为国家行政学院公共管理教研部教授)
中国公共治理模式为什么成功
紧紧围绕经济建设与经济发展这一中心,以政府为主导,引导全社会力量推进生产力发展,是中国公共治理模式成功的关键。从改革开放以后我国实施的六个“五年计划(或规划)”以及中国共产党的历次全会政治报告来看,以党和政府为主导推动经济社会发展,是贯穿改革开放进程的主旋律。
在经济发展的基础上,不断改善民生,不断完善公共服务体系,是中国公共治理模式成功的基础。经济发展带来了许多“负面”影响,给社会稳定带来了极大压力。中国政府将经济增长的成果及时投入公共服务领域,解决老百姓最关心的各种民生问题,公共服务体系不断完善。
始终坚持市场经济的改革取向,不断推动简政放权与权力下放,是中国公共治理模式成功的重要因素。充分发挥市场竞争机制和经济杠杆的作用,在资源配置方式上实现了由国家计划配置为主向市场配置为主的转变;市场体系基本建立,宏观调控体系框架已经形成;不断推进行政审批制度改革和投资体制改革,政府不再干预市场自身能够解决的事务、企业自主决策能够解决的事务,解放了微观经济主体的生产力;通过实施政企分开,推进国有大中型企业改革,向企业下放了各种自主经营权力,开创了国有企业改革和发展的新局面;通过分税制改革与干部人事制度改革,激发了地方之间的竞争,发挥了地方在促进经济社会发展中的积极性;通过推进基层自治和培育各种社会组织,充分发挥了社会自我管理的作用。
不断推进行政管理体制改革,创新政府管理方式,是中国公共治理模式成功的重要保证。通过六次大规模的政府机构改革,与计划经济相适应的工业专业经济管理部门基本撤销,初步建立了与社会主义市场经济体制相适应,以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主的政府机构框架体系;制定了《全面推进依法行政实施纲要》,确立了用10年左右时间基本实现建设法治政府的目标,政府立法工作不断改善,行政执法体制不断健全等等。
国际上公共治理模式可供借鉴的经验
中国已经平稳渡过了下中等收入国家的阶段,正向着上中等收入水平迈进。进一步推进发展,中国需要放宽视野,广泛吸纳各国公共治理模式的成功经验,特别是要吸纳已经经过上中等收入阶段,成功达到高收入水平国家的经验。在这方面,发达国家有如下可供我们借鉴的经验:
形成一个覆盖全体国民、兼顾公民生存与发展需要的、公平公正的公共服务体系,是一个国家走向发达的关键。美国、英国、北欧国家等在第二次世界大战后,着力完善公共服务体系,形成了包括公共教育服务体系、公共科技服务体系、公共医疗卫生服务体系、社会保障服务体系、公共文化服务体系、公共基础设施服务体系、公共住房服务体系、公共就业服务体系、公共安全服务体系、环境保护公共服务体系等在内的高水平的公共服务体系。在当代,公共服务支出已经成为发达国家政府财政支出的主体。
注重国家与公民社会的合作、政府与非政府组织的合作、公共机构与私人机构的合作。其基本做法包括两个方面:一是公共服务供给结构上的主体多元化,公共服务主体由单一的政府扩展到政府、非政府组织和企业组织。因而,发达国家注重建立政府与社会的合作伙伴关系,发展非政府组织。当代发达国家都经过了一个非政府组织大发展的阶段,如美国约有137万个非营利组织;瑞典创建了一个每十万人口就有2300个社团的稠密的社会网络。二是公共权力结构上的分权化和自治化,实行地方自治、基层自治与社区自治,特别是注重形成一个既能完成国家职能、又能解决居民切身需求的、建立在民主选举与民主治理基础上的地方政府系统。如20世纪90年代以来,德国地方政府逐步趋向民选议会和直选(行政首长)市长(或县乡镇长)相结合的二元制模式;市长由选民直接选举产生, 而不是由议会选举产生。
在工业文明转型的基础上,开始形成适应低碳经济的生态文明发展模式与公共治理模式。低碳经济是以低能耗、低排放、低污染为基本特征,从高碳能源时代向低碳能源时代演化的一种经济发展模式。发达国家如英国、德国、日本等国,都采取了明确低碳经济发展战略目标与规划、完善法律框架、利用市场机制、加强制度建设、加强科技创新等,形成了一套完备的低碳经济的公共政策与治理机制,将对世界未来的公共治理模式产生重大影响。
中国公共治理模式的挑战与发展
在向中等发达国家水平迈进的过程中,中国公共治理模式无疑会经受很多挑战。从贫困走向小康过程中形成的公共治理模式,不一定适用于从小康走向发达社会的进程。如果我们固步自封而不注重与时俱进,就会被“锁定”于旧有的发展模式中,被锁定在“中等收入国家的陷阱”之中。只有不断创新公共治理模式,才能成功应对发达之路上的各种挑战,顺利实现中国现代化的第三步战略目标。
加快完善公共服务体系,形成中国特色的公共服务模式,争取到2020年建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系。要大幅度增加公共财政用于公共服务的投入,逐步将政府公共服务支出占国内生产总值和政府总支出的比重提高到中等收入国家水平;改革政府转移支付制度,保障各级政府具有提供基本公共服务所需的财力基础,保障全国各地居民享有水平大体接近的基本公共服务。
加快推进社会管理体制改革,探索“强政府、大社会”的社会管理模式,形成中国特色的公共治理结构。切实推进政府与社会组织分开,把一些不必由政府承担或可由社会承担的事务,通过政策引导等方式转给社会组织,充分发挥社会组织在社会管理方面的作用。加快推进从乡镇到县级的地方政府改革,形成建立在民主选举与民主治理基础上的地方公共服务型政府。
加快推进行政管理体制改革,形成中国特色的社会主义公共行政体制。进一步转变政府职能、优化政府组织结构、完善行政运行机制、创新政府管理与服务方式,实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质高效的公共服务、维护社会公平正义的根本转变,实现政府机构设置和运行机制向科学化、规范化、法定化的根本转变,实现政府管理与服务方式向以人为本、便民高效、程序规范、公开透明的根本转变,建立社会主义公共行政体制。要完善政府责任体系与制度,推行以行政首长为重点的行政问责制,健全政府的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任与结果责任体系。特别是要在改革和完善人民代表大会制度的基础上,逐步完善政治问责制度,建立和完善行政首长在政府工作出现重大违法、失职、滥用职权等情形时被罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任制度。
主动应对低碳经济的发展挑战,推进工业文明与生态文明融合发展的战略。要明确我国低碳经济发展的总体思路与发展规划,完善低碳财税政策,完善低碳管理制度,改革低碳考评体系,完善低碳发展机制,从而形成一套工业文明与生态文明共同发展的公共治理模式。(作者为国家行政学院公共管理教研部教授)