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摘要：本文从我国土地征收制度入手，结合土地征收实践，剖析土地征收中失地农民权益缺失的制度性缺陷和隐含的深层次原因，进而提出了解决我国失地农民权益保障问题的思路与对策，改革我国现行土地征收制度，并健全失地农民社会保障制度。
关键词:土地征收制度失地农民权益
Abstract: this article from the land expropriation system of our country, combining with the practice of land expropriation, and analyzes the land expropriation of farmers' rights in the absence of institutional defects and implied the deep reason, and then put forward to solve the problem of farmers' rights guarantee ideas and countermeasures, the reform of China's current land expropriation system, and perfect social security system land-lost farmers.
Keywords: land expropriation system of farmers' rights
中图分类号：D922.39文献标识码：A文章编号：
一、 失地农民权益确实的表现
在我国城乡二元体制下，对农民而言，土地不仅承担着生产与生活功能，还承担着社会保障功能。我国现行农村集体土地所有制是一种产权分离的土地制度，其所有权属于集体，农民对土地有限的使用权。。但现实中，随着土地被征收，附带在土地上的权益不断地流失，失地农民生活面临严重危机。
（二）农民权益不平等
农民所有的土地承包经营是法律所保护一项重要的财产权，在市场经济条件下，农民理应是市场主体，有拥有征收权的政府应处于同等的地位，在土地征收中有知情权、还价权等，然而，整个土地征收过程完全掌控在政府手中，失地农民的主体权地位被剥夺，包括知情权、参与权、申诉权也监控权等的民主权益受到严重伤害。
（三）社会保障权益不充分
目前的征地补偿方式普遍采用的是“买断式”一次性的货币补偿，缺乏相应的社会保障措施。这导致要相当多的失地农民沦为“三无”人员，面临着无路可走、无地生存的困境，是社会不稳定的因素。
（一）土地征收法律法规不完善
土地征收是国家获得非农建设用地主要甚至是唯一的手段，并初步形成了以《宪法》为基础、以《土地管理法》以及相关条例为中心的土地征收制度法律体系。但土地征收的相关规定和条款，只散见于各个单行的法律文件中，且有些法律、法规与政策之间缺乏一致性，缺乏法律执行的可操作性，留给行政机关很大的自由裁量权，客观上形成行政机关征收权的无限制滥用，难以保障失地农民的合法权益。
（二）公共利益界定模糊
土地征收是典型的公权行为，国家出于公共利益的需要，在一定范围内征收农民集体所有的土地是完全合理的、应该的。但是，公共利益这一概念具有高度的抽象性和不确定性。
（三）土地征收补偿偏低且补偿机制不完善
1.土地征收补偿标准偏低
我国现行土地征收补偿是以被征土地原有用途为标准给予补偿的，这种补偿理论倾向于恩惠说，采用不完全性补偿。从公平与发展的角度来看，这种补偿标准存在两大问题：土地补偿费按照农地收益来计算，对各地的经济水平和种植结构、农村耕作水平的差异缺乏体现，无法反映被征土地的区位价值，征地低价位补偿与供地高价出让反差很大。随着科技进步，许多农民已对土地进行了大量的投入，经营集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，与原有单传统单一农业相比，现代农业的产值收入明显成倍提高，对被征地的农民按被征地的原有用途前三年平均产值计算显失公正。再次，没有反应倍增地的增值收益。因此，农民作为农村集体所有土地的所有者和使用者就应该参与土地增值收益的分配，但是现实土地征收补偿并没有将土地的增值收益合理的分配给失地农民，给失地农民的权益造成极大的侵害。
2、土地补偿机制不完善
按照《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费用给农村集体经济组织，农民个人只得到地上附着物和青苗补偿费，安置补助费必须专款专用，需要安置的，安置补助费给安置单位，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。这种规定显得过于笼统，除了地上附着物和青苗补偿费明确规定给被征地农民个人外，作为占补偿总额大头的土地补偿费和安置补助费的归属都没有明确规定。（四）土地征收程序不完善、监督机制不健全
1、土地征收程序缺乏透明性
许多国家规定公告程序贯穿于整个土地征收过程之中，除了涉及到国家机密的内部内容以外，每一环节的信息都应该向社会公开。而我国土地征收的整个过程都由政府控制，农民始终被排除在通过博弈达成契约以保护自己利益的主体地位之外。
2、缺乏有效的土地征收监督机制
土地征收属于一种法律行为，应该具有严格的法律程序，而我国对土地征收审查仅仅限于行政审批，并没有引入适当的监督机制，从而导致权利的大肆滥用。农民始终被排除在土地征收之外，无法对政府征地行为实施监督。
3、缺乏土地征收的司法救濟程序
土地征收中对失地农民权益遭受到的侵害进行合理及时的补救是保证失地农民权益的最后一道屏障。然而，对于土地征收出现争议时的行政和司法措施，现行立法缺乏明确全面的规定。根据《土地管理法》及其《土地管理法实施条例》的规定，被征地农民在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决，并没有规定其向司法机关获得救助的权利。政府既是土地征收的批准机关，又是裁决机关，这种裁决机制对于农民显然有失公正。
三、解决失地农民权益保障问题的思路与对策
现行土地征收制度在安排与设计上不合理直接导致失地农民权益受到严重侵害，因此，改革和完善全国现行土地征收制度对其进行重新安排与设计，使其公正化、合理化，是解决失地农民权益缺失问题的根本途径。
1、明确界定公共利益
强调以公共利益目的是世界各国对国家行使征收权进行法律限制的通行做法。我国可以借鉴国外所采用的列举式或概括式等方法，结合我国具体实际严格界定公共利益。由于公共利益概念较抽象，且存在技术上的困难，因此，最好的办法是在政策和法律中明确具体列出可以动用征收权的“公共利益”，但肯定还会有一些例外。
2、提高土地征收补偿标准
首先，土地征收补偿必须以保障农民的基本生活为原则，最低限度应能保障被征地农民的现有生活水平不下降。
其次，增加补偿项目。土地承包权作为农民法定的财产权，土地补偿费也就是对农户土地承包经营权的财产补偿，因此，征地补偿项目的设置必须与此相适应，应对地上建筑物、青苗等财产进行相当于市场价格的补偿。对需要迁移地上物的，要给于迁移费补偿；对土地征收造成剩余土地地块形状变化、耕作受到影响的，也应进行补偿。
（2）完善土地征收补偿机制
首先，要改变目前土地征收补偿标准由行政机关单方面决定的做法，征收补偿方案应由政府与农民双方平等协商确定。
其次，严格实行征地公告，征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度。地方政府和集体经济组织组织召开村民代表大会或听证会，将征地方案及补偿标准与被征地农民见面，实行阳光操作，确保被征地农民的知情权、参与权、异议权和监督权。
再次，加强土地征收补偿费合理分配和使用的监管，确保专款专用。推行土地补偿费分配和使用公开、民主管理制度，从资金的运行机制和管理制度上铲除土地补偿费分配和使用公开、民主管理制度，从资金的运行机制和管理制度上铲除土地补偿费分配、使用和管理方面可能存在的违法违纪行为，维护失地农民的合法权益，防止集体财产的流失。
（3）积极探索对失地农民的多种安置途径
积极探索并确定切实可行、有益于解决失地农民长久之计的多种安置途径，可以将货币安置、留地安置、用地单位安置和保险安置等方式结合起来，做好失地农民的安置工作；对有长期稳定收益的征地项目，可采用探索土地使用权入股和征地补偿费入股的方式，实行资本化运作，定期分红，长远受益，让农民真正分享土地的增值收益，为失地农民提供收益保障，建立健全失地农民的社会保障体系等。
3.健全土地征收法律程序
土地征收双方——政府与被征地农民之间对比悬殊，为了确保强制性的土地征收的公平性，充分保护被征地农民的利益，必须设置透明的、规范化的土地征收程序，以允许相关当事人有机会参与土地征收事务的谈判，尽量避免政府有关部门在土地征收过程中进行暗箱。
首先完善土地征收程序，再次加强土地征收的执法监督机制，建立全方位多元的监督体制，必须加大土地征收执法力度，制定土地征收执法责任追究制，对重大的违法违规征地案件要公开调查、公开结果，并追究相关人的责任实行违法批准征收土地和占地的个人赔偿原则，并追究违法人员的刑事责任。
四、小结
城市化是我国经济社会高速发展的必由之路，国家正在不断推进农村的城市化进程，于是农民失地不仅成为历史发展的必然，也是时代进步的需要。使农民科学、合理地离开土地，不仅符合政府的愿望也是多数农民的愿望和要求。在这个过程中，政府需要不断调整自身的决策方式，充分保障农民合法权益。在实行土地私有制的西方国家，城市化进程中也产生大量的失地农民，在历史上曾经引发严重社会问题。我国实行土地公有制，完全能够避免西方国家那种尖锐对立的矛盾。但能否做到这一点，还取绝于我们具体的制度和政策安排是否合理。城市化对于农民来说，应该是阳光而不是阴影，但如何通过政府的决策去创造阳光，还需要我们更多的关注农村、善待农民。
参 考 文 献
1． 景天魁等著。《社会公正理论与政策》，社会科学出版社，2004
2． 錢忠好。《中国农地保护：理论与政策分析》，《管理世界》，2002
3． 刘书楷，《国外与台湾地区使用管理和农地保护经验》，《中国土地科学》，1998
4． 李海鸣《我国土地征用制度之经济分析》。《地方政府管理》2001
5． 周其仁。《农地征用垄断不经济》，《中国改革》，2001
6． 陈江龙。《土地征用的理论分析及我国征用制度改革》，《江苏社会科学》，2002
7.陈利根。《土地征用制度改革与创新：一个经济学分析框架》，《中国农村观察》，2003
作者：王琢 汉族出生年月：1983年8月27日毕业院校：燕山大学建工学院学士学位，助理工程师，唐山市国土局收储交易中心。
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。
关键词:土地征收制度失地农民权益
Abstract: this article from the land expropriation system of our country, combining with the practice of land expropriation, and analyzes the land expropriation of farmers' rights in the absence of institutional defects and implied the deep reason, and then put forward to solve the problem of farmers' rights guarantee ideas and countermeasures, the reform of China's current land expropriation system, and perfect social security system land-lost farmers.
Keywords: land expropriation system of farmers' rights
中图分类号：D922.39文献标识码：A文章编号：
一、 失地农民权益确实的表现
在我国城乡二元体制下，对农民而言，土地不仅承担着生产与生活功能，还承担着社会保障功能。我国现行农村集体土地所有制是一种产权分离的土地制度，其所有权属于集体，农民对土地有限的使用权。。但现实中，随着土地被征收，附带在土地上的权益不断地流失，失地农民生活面临严重危机。
（二）农民权益不平等
农民所有的土地承包经营是法律所保护一项重要的财产权，在市场经济条件下，农民理应是市场主体，有拥有征收权的政府应处于同等的地位，在土地征收中有知情权、还价权等，然而，整个土地征收过程完全掌控在政府手中，失地农民的主体权地位被剥夺，包括知情权、参与权、申诉权也监控权等的民主权益受到严重伤害。
（三）社会保障权益不充分
目前的征地补偿方式普遍采用的是“买断式”一次性的货币补偿，缺乏相应的社会保障措施。这导致要相当多的失地农民沦为“三无”人员，面临着无路可走、无地生存的困境，是社会不稳定的因素。
（一）土地征收法律法规不完善
土地征收是国家获得非农建设用地主要甚至是唯一的手段，并初步形成了以《宪法》为基础、以《土地管理法》以及相关条例为中心的土地征收制度法律体系。但土地征收的相关规定和条款，只散见于各个单行的法律文件中，且有些法律、法规与政策之间缺乏一致性，缺乏法律执行的可操作性，留给行政机关很大的自由裁量权，客观上形成行政机关征收权的无限制滥用，难以保障失地农民的合法权益。
（二）公共利益界定模糊
土地征收是典型的公权行为，国家出于公共利益的需要，在一定范围内征收农民集体所有的土地是完全合理的、应该的。但是，公共利益这一概念具有高度的抽象性和不确定性。
（三）土地征收补偿偏低且补偿机制不完善
1.土地征收补偿标准偏低
我国现行土地征收补偿是以被征土地原有用途为标准给予补偿的，这种补偿理论倾向于恩惠说，采用不完全性补偿。从公平与发展的角度来看，这种补偿标准存在两大问题：土地补偿费按照农地收益来计算，对各地的经济水平和种植结构、农村耕作水平的差异缺乏体现，无法反映被征土地的区位价值，征地低价位补偿与供地高价出让反差很大。随着科技进步，许多农民已对土地进行了大量的投入，经营集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，与原有单传统单一农业相比，现代农业的产值收入明显成倍提高，对被征地的农民按被征地的原有用途前三年平均产值计算显失公正。再次，没有反应倍增地的增值收益。因此，农民作为农村集体所有土地的所有者和使用者就应该参与土地增值收益的分配，但是现实土地征收补偿并没有将土地的增值收益合理的分配给失地农民，给失地农民的权益造成极大的侵害。
2、土地补偿机制不完善
按照《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费用给农村集体经济组织，农民个人只得到地上附着物和青苗补偿费，安置补助费必须专款专用，需要安置的，安置补助费给安置单位，不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。这种规定显得过于笼统，除了地上附着物和青苗补偿费明确规定给被征地农民个人外，作为占补偿总额大头的土地补偿费和安置补助费的归属都没有明确规定。（四）土地征收程序不完善、监督机制不健全
1、土地征收程序缺乏透明性
许多国家规定公告程序贯穿于整个土地征收过程之中，除了涉及到国家机密的内部内容以外，每一环节的信息都应该向社会公开。而我国土地征收的整个过程都由政府控制，农民始终被排除在通过博弈达成契约以保护自己利益的主体地位之外。
2、缺乏有效的土地征收监督机制
土地征收属于一种法律行为，应该具有严格的法律程序，而我国对土地征收审查仅仅限于行政审批，并没有引入适当的监督机制，从而导致权利的大肆滥用。农民始终被排除在土地征收之外，无法对政府征地行为实施监督。
3、缺乏土地征收的司法救濟程序
土地征收中对失地农民权益遭受到的侵害进行合理及时的补救是保证失地农民权益的最后一道屏障。然而，对于土地征收出现争议时的行政和司法措施，现行立法缺乏明确全面的规定。根据《土地管理法》及其《土地管理法实施条例》的规定，被征地农民在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决，并没有规定其向司法机关获得救助的权利。政府既是土地征收的批准机关，又是裁决机关，这种裁决机制对于农民显然有失公正。
三、解决失地农民权益保障问题的思路与对策
现行土地征收制度在安排与设计上不合理直接导致失地农民权益受到严重侵害，因此，改革和完善全国现行土地征收制度对其进行重新安排与设计，使其公正化、合理化，是解决失地农民权益缺失问题的根本途径。
1、明确界定公共利益
强调以公共利益目的是世界各国对国家行使征收权进行法律限制的通行做法。我国可以借鉴国外所采用的列举式或概括式等方法，结合我国具体实际严格界定公共利益。由于公共利益概念较抽象，且存在技术上的困难，因此，最好的办法是在政策和法律中明确具体列出可以动用征收权的“公共利益”，但肯定还会有一些例外。
2、提高土地征收补偿标准
首先，土地征收补偿必须以保障农民的基本生活为原则，最低限度应能保障被征地农民的现有生活水平不下降。
其次，增加补偿项目。土地承包权作为农民法定的财产权，土地补偿费也就是对农户土地承包经营权的财产补偿，因此，征地补偿项目的设置必须与此相适应，应对地上建筑物、青苗等财产进行相当于市场价格的补偿。对需要迁移地上物的，要给于迁移费补偿；对土地征收造成剩余土地地块形状变化、耕作受到影响的，也应进行补偿。
（2）完善土地征收补偿机制
首先，要改变目前土地征收补偿标准由行政机关单方面决定的做法，征收补偿方案应由政府与农民双方平等协商确定。
其次，严格实行征地公告，征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度。地方政府和集体经济组织组织召开村民代表大会或听证会，将征地方案及补偿标准与被征地农民见面，实行阳光操作，确保被征地农民的知情权、参与权、异议权和监督权。
再次，加强土地征收补偿费合理分配和使用的监管，确保专款专用。推行土地补偿费分配和使用公开、民主管理制度，从资金的运行机制和管理制度上铲除土地补偿费分配和使用公开、民主管理制度，从资金的运行机制和管理制度上铲除土地补偿费分配、使用和管理方面可能存在的违法违纪行为，维护失地农民的合法权益，防止集体财产的流失。
（3）积极探索对失地农民的多种安置途径
积极探索并确定切实可行、有益于解决失地农民长久之计的多种安置途径，可以将货币安置、留地安置、用地单位安置和保险安置等方式结合起来，做好失地农民的安置工作；对有长期稳定收益的征地项目，可采用探索土地使用权入股和征地补偿费入股的方式，实行资本化运作，定期分红，长远受益，让农民真正分享土地的增值收益，为失地农民提供收益保障，建立健全失地农民的社会保障体系等。
3.健全土地征收法律程序
土地征收双方——政府与被征地农民之间对比悬殊，为了确保强制性的土地征收的公平性，充分保护被征地农民的利益，必须设置透明的、规范化的土地征收程序，以允许相关当事人有机会参与土地征收事务的谈判，尽量避免政府有关部门在土地征收过程中进行暗箱。
首先完善土地征收程序，再次加强土地征收的执法监督机制，建立全方位多元的监督体制，必须加大土地征收执法力度，制定土地征收执法责任追究制，对重大的违法违规征地案件要公开调查、公开结果，并追究相关人的责任实行违法批准征收土地和占地的个人赔偿原则，并追究违法人员的刑事责任。
四、小结
城市化是我国经济社会高速发展的必由之路，国家正在不断推进农村的城市化进程，于是农民失地不仅成为历史发展的必然，也是时代进步的需要。使农民科学、合理地离开土地，不仅符合政府的愿望也是多数农民的愿望和要求。在这个过程中，政府需要不断调整自身的决策方式，充分保障农民合法权益。在实行土地私有制的西方国家，城市化进程中也产生大量的失地农民，在历史上曾经引发严重社会问题。我国实行土地公有制，完全能够避免西方国家那种尖锐对立的矛盾。但能否做到这一点，还取绝于我们具体的制度和政策安排是否合理。城市化对于农民来说，应该是阳光而不是阴影，但如何通过政府的决策去创造阳光，还需要我们更多的关注农村、善待农民。
参 考 文 献
1． 景天魁等著。《社会公正理论与政策》，社会科学出版社，2004
2． 錢忠好。《中国农地保护：理论与政策分析》，《管理世界》，2002
3． 刘书楷，《国外与台湾地区使用管理和农地保护经验》，《中国土地科学》，1998
4． 李海鸣《我国土地征用制度之经济分析》。《地方政府管理》2001
5． 周其仁。《农地征用垄断不经济》，《中国改革》，2001
6． 陈江龙。《土地征用的理论分析及我国征用制度改革》，《江苏社会科学》，2002
7.陈利根。《土地征用制度改革与创新：一个经济学分析框架》，《中国农村观察》，2003
作者：王琢 汉族出生年月：1983年8月27日毕业院校：燕山大学建工学院学士学位，助理工程师，唐山市国土局收储交易中心。
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。