分权释义
　　分权思想在古希腊古罗马就已经萌芽，但真正形成一个完整的思想体系并经受社会实践的检验，还是在资产阶级革命胜利之后。洛克在《政府论》一书中把国家权力划分为立法权、执法权和对外权三种权力，并主张立法权优于其他权。孟德斯鸠在《论法的精神》中第一次正式提出分权与制衡理论──三权分立，以权力制约权力，防止权力滥用，主张宪法统率下权力分立与制衡的政治制度，对近代以来的资产阶级政治实践和政治思想产生了直接而深远的影响。孟认为，如果权力操纵在一个人或一个团体手里，则无自由可言，人民的生命就会受到威胁，财产得不到保障，自由将遭到破坏。自洛克、孟德斯鸠之后，分权思想成了资产阶级组织政权的基本原则，几个世纪以来为资产阶级国家政权的形式提供了可靠的体制框架。所谓分权原则，就是通过划分权力来制约权力，是指“国家权力的各部分之间相互监督，彼此牵制，以保障公民权利的原则”。事实上，在马克思主义经典作家的思想中，同樣也有丰富的权力制约思想。恩格斯曾明确指出，分权是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务的分工。一般来讲，美国的“三权分立”体制是最典型的分权体制，其精髓在于权力的分立和制衡，是实践证明了的适应权力运行规律的。因此，我们可以说，分权就是把国家权力按其性质和作用分为相对独立的部分，分别由不同的国家机关和不同人员掌握并使各种机关之间相互制约，主要是政府权力在机构、职能、人员三个因素上的分立，首要因素是将政府机构区分为三个范畴：立法机关、行政机关和司法机关。
　　分权在各国宪政理论和实践中的体现
　　分权原则，从某种程度上来说是宪法的一项基本原则，更是宪法的核心精神之一，在全世界各国宪法和宪政实践中得到广泛适用。洛克和孟德斯鸠的目的都在于通过分权的方法在总体上防止政府过分扩张或专断地行使权力。分权理论在不同的国家存在不同的表现形态。比如美国的《独立宣言》、1787年《宪法》和《人权法案》，英国的《自由大宪章》、《权利法案》，法国的《人权宣言》等，都对分权的基本原则作出了明确的规定，分权转化为现实的国家政权体系建构的基本行为准则。
　　根据宪政实践和研究，分权原则不能狭隘地理解为美国式的“三权分立”制度。在美国，由分权和权力制衡理论指导下的宪政制度，具有以下几个特点：一是在立法与行政关系上，实行总统制，总统由选民选举产生，权限由宪法赋予。二是在司法和立法关系上，美国最高法院有权对联邦和各州的宪法和法律进行司法审查。这充分反映了美国的三权地位平等、平行，相互制约。在英国，国会是立法机关，国会具有至高无上的权力。英国的法院仅仅有权审查一般的行政法规是否违反议会立法，但无权对议会立法本身进行审查。法国1789年《人权宣言》第十六条申明：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”明确主张“议会至上”，议会有立法权，议会是唯一的立法机关；行政机关、司法机关无权立法和干预立法，立法机关受到的制约是政治上的。我国的政治体制是在中国共产党领导下的以人民代表大会及其常务委员会为立法主体、以政府（国务院）为行政主体、以最高人民法院和最高人民检察院为司法主体的分权结构，各司其职、各负其责、不得越权。全国人大立法具有最高效力，任何团体、组织和个人都必须遵守和执行。分权只涉及职权的分工，而不是国家职权的分离、分割。这表明，分权作为职权分工，是用来调整阶级内部关系的，是监督国家机构、防止独裁专制的民主政治形式。
　　分权在宪政建设中的现实意义
　　人类法治文明发展到今天，随着经济社会的快速发展，传统的分权理论又被赋予了时代的意义。制约和监督权力有可能使权力分散，降低效率。立法权是公民意志的集中体现，侧重于意志性；行政权侧重于对国民生活的管理，具有极强的能动性；司法权侧重于判断，追求公正，体现出过多的被动性。但实际上，制约和监督权力可以杜绝胡乱决策，避免错误决策；即使发生决策错误，制约和监督机制也可以作为一种纠错机制而起作用。其次，制约和监督使权力循着合理合法的轨迹行使，避免在非法的轨道上浪费能量，从而保证政府行政目标的实现，保证办事效率。立法权虽然有意志，但其必须依靠行政权提供执行条件才能将自己的意志体现于国民经济生活中。行政权虽然有极强的主动性，但必须得到正义化身的司法权的支持，才能在行为上得到更多的正当性。司法权虽然是公平正义的化身，但是其没有意志也不掌握财权，其很多判决的执行还需要行政权的支持才能得以实现。最后，对权力进行监督还能及时发现权力行使和运行中出现的问题或取得的成绩，激励权力发挥更大的作用。剑桥大学教授阿克顿勋爵有过这样一句名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”因此，无论是为了发挥权力的能动作用还是防止权力的破坏性，都有必要制约和监督权力。
　　我国机构设置中的分权
　　我国《宪法》规定：国家一切权力属于人民，人民行使权力的机关是人民代表大会及其常务委员会。全国人民代表大会及其常务委员会是国家权力机关，同时也是立法机关。国务院是国家的行政机关，人民法院是审判机关，检察院是国家的法律监督机关。各个国家机关行使不同的国家权力，形成了分工负责、互相协调的局面。
　　当前，我国经济建设如火如荼，法治政府、宪政国家政治目标也已确立，政治体制不断适应经济发展更高的要求。我国人民法院现在的审判权力是有限的，也不能对其他国家权力进行必要的监督。究其根本，主要是现行行政机关掌握着司法机关的人事权和财政权。行政权在我国传统上具有支配地位，法院真正发挥司法职能必须以司法独立为前提和基础。司法的独立是社会健康、稳定发展的需要，独立健全的司法权是社会的平衡器。因此，要扩大人民法院的职权，使其真正成为一切法律纠纷的最终裁决者。在行政机关内部，为了提高行政效率、维护公民合法权利，应该完善行政复议制度，增强行政复议机关的独立性，让行政机关能在错案纠正中提高执政能力。同时，要充分发挥行政监察这种自上而下的监督方式的作用，适当扩大行政诉讼的受案范围，形成足够强大的监督和制约机制。
　　那么怎样在我国现行体制下构建分权制度呢？
　　在当下中国，一方面，可以保持现有的以全国人大为中心的国家政体，利用现在利益主体多元化、文化多元化的现实，培育来自立法机关内部的政治力量的对比，创造来自政治上的制约。另一方面，要大力培育人民对法制的信仰，形成良好的宪政文化传统。法治是与社会发展相适应的一种生活方式，法治进程是全社会认同、遵从和信仰法律的一个社会过程，是从法律制度到法律运行层面和法律文化层面不断展开的过程。随着法治建设的不断深入，社会公众将普遍具有法治的精神、信仰、意识和观念，甚至于，宪政将成为社会公众的一种普遍生存方式和生活方式。
　　结语
　　在宪政理论发展日趋成熟的现代，关于分权的理论和原则出现了一些新的主张，反映了分权原则的多元化发展趋向。西方有学者认为，三权分立已暴露出了不少缺陷，不足以再因袭传统应用，提出了“四权分立”、“五权分立”的主张。关于这种理论，台湾地区有学者针对性地指出，尽管关于权力划分的内容和方法不同，但大家要改造三权分立制度的意图则是一致的。曾有美国学者大胆指出分权理论发展的另一种趋势是“分权合作论”。实行分权制的现代资产阶级各国，虽然不放弃分权原则，但是一面实行分权，一面实行合作，不再重在国家机关之间的相互制衡，而是不断调和，谋求合作。
　　中国人民一直在民主和宪政的道路上探索和前进，分权原则的贯彻和实施，有利于通过权力的划分达到制约权力的目的，实现社会管理的科学化。自从中国共产党提出构建和谐社会、全面建设小康社会的宏伟目标，社会主义民主政治建设不断加强。和谐社会需要完善的政权体制作为支撑和保障，社会的和谐也要求权力运行顺畅、高效。中国当今的政治体制改革和法治模式的探索，应批判继承分权原则中的精华，大胆吸收利用西方更成熟的法制观念和法治模式。
　　（作者单位：湖南师范大学法学院）