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我国经济建设发展的过程中，需要兴建大型水利工程，科学安置大批水利工程的政策性移民。同时，各地弃耕抛荒的现象也更为突出，各地为推进适度土地规模经营而引进大量外来种田能手。作为基层的农村迎来了新成员，这一变动也引发了权利方面的争议。尽管如此，要加强农村工作，必须认真对待对上述两类外来户的发展权保护问题。对前者的发展权保护，是对水利工程移民为国家经济建设发展所作贡献的尊敬，以及对他们今后生活与发展的保护与扶持；对后者的发展权保護，是对农地生产性外来户为本地农村经济发展所作贡献的肯定和促进，也是对农地生产性外来户今后生活与发展的保护与扶持。政策性移民与农地生产性外来户均面临着移民保障和发展扶持的问题。通过分析可知，合理认定政策性移民与农地生产性外来户的农村集体经济组织成员资格是最为基本的法律保障路径与扶持手段。
政策性移民与农地生产性外来户的保障扶持问题
按照国家出于政治或经济发展需要而作出的移民安排，放弃原来的生存环境和生活社区，在其它地区取得合法的居留权，重新开始安排生产生活秩序的人口，可以被称为政策性移民。
在经济发展过程中和城镇化进程中，出现了大量农地被闲置、抛荒，严重影响土地规模经营的现象。为此，许多地区推出吸收外地种田能手、种林高手来本地进行农地生产的政策，吸引大量外地农业能手自愿移民至本地。他们可以被称为农地生产性外来户。农地生产性外来户的积极参与，可以帮助本地区农地有效利用、促进农业综合生产能力的提高。
政策性移民具有被动性、批量性等特点。农地生产性外来户具有自愿性、零散性的特点。尽管两种移民形式不同、各具特点，但是均为我国经济社会迅速、健康发展的重要保障和推动力量，均具有政策引导性的特点。
同时，移民不是简单的搬家。移民者作为外来者，迁往新安置地意味着将推翻原来熟悉、安定的生活，在一个陌生环境重新开始新的生活和社会关系，的确具有非同寻常的难度，在移民补偿与安置、加入并适应新社会环境，以及得到进一步发展等方面均面临着保障难题。
移民补偿是政策性移民所面临的突出问题之一。人口迁移需要进行利益得失衡量。补偿应当基于移民在原居住地的各项财产通过计算评估，以现金、实物和新居住地特别福利待遇进行，且数额很大程度上决定了移民生计的重建。单论实践中移民补偿款的等价计算，就是一项复杂的争议点，即使能被精确计算，新市场环境也难以评算是否补偿了原环境下的损失。有些东西是无可替代的，更不说移民实践活动中还要受移民投资预算和移民安置区环境等硬性条件的限制。此外移民补偿款的计算方法等技术性因素也因现实条件影响，如因地制宜的复杂补偿边界，而大打折扣，压低补偿标准，损失移民者的应有收益。
农地生产性外来户也要进行人口迁移的利益得失衡量。虽然他们的人口迁移具有一定的自愿性，但是，如果他们在原居住地已经享有的利益不能得到持续保障，或者不能合理置换在新居住地的相应利益，也会直接影响这些农业能手对国家和地方加强农地利用，提高农业综合生产能力这一国家大计的响应。
值得注意的是，单纯依靠补偿不足以恢复和改善移民的生活水平。2006年开始施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第3条规定，国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。因此，在移民补偿款被压低标准或挪作他用甚至被私人非法侵吞的现象已经得到一定程度遏制的当下，更应重视对移民的后期扶持。对于农地生产性外来户来说，尤其如此。这些农业能手赖以生存和提高生活水平的农村土地承包合同、农林承包合同被随意中止、解约的现象屡见不鲜。有不少人的住房被拆迁却无法得到合理的拆迁补偿，在得不到有效解决的情况下引发了信访事件。
因此，如何有效解决移民的法律扶持问题，颇值得我们思考。
认定农村集体经济组织成员资格
如上所述，移民征地费用具有补偿性质。移民工程量巨大，必须节约资本，补偿的范围以简单直接的经济损失为基础，没有考虑移民人力资本、社会资本等的无形损失。这样使得处于弱势群体的移民群众所遭受的经济福利损失远超预期，移民后抗风险能力大大下降。且在当今社会就业困难、物价飞涨的状况下，所谓创造生产条件和开辟多种就业途径，恢复和改善生活水平成了难以企及的目标。
我们认为，应当赋予移民与新居住地居民同样的法律地位。移民如果能够及时加入新居住地的农村集体经济组织，拥有对集体财产、福利、收益的分配、使用的权利，还获得包括对集体组织的集体事项作出表决、参与决策等政治性民主权利，不仅及时填补了原有合法权利和经济利益的损失，大大提高移民后抗风险能力，而且可以使他们加速融入新环境，方便规划其新生活，提高生产技能以跟上甚至带动新居住地的社会经济发展。
《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第13条规定，对农村移民安置进行规划，应当坚持以农业生产安置为主。农村移民安置后，应当使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。可以看出，农业生产资料是政策性农村移民发展权的重要保障。从法律角度看，农村土地为农村集体经济组织所有。因此，赋予、认定政策性农村移民农村集体经济组织成员资格是当然之理。
农村集体经济组织成员资格的取得，是移民发展权的重要保障，这逐渐得到许多省市相关立法与政策文件的肯定。例如，《浙江省村经济合作社组织条例》（2007年修订）第17条第5款规定，户籍在本村，政策性移民落户的，且遵守村经济合作社章程的农村居民，为本村经济合作社社员。《宁波市钦寸水库移民安置工作意见》（甬政发〔2010〕78号）也明确规定，移民迁入安置地后，自取得安置地户籍之日起享受安置地村民（社员）待遇。迁出地村集体经济合作社资产量化到移民个人后转移至安置村。这一做法颇值得肯定。
可惜的是，目前尚无专门针对农地生产性外来户在新居住地法律地位，特别是认定其农村集体经济组织成员资格的明确立法。根据我国《农村土地承包法》和《土地管理法》的规定，农村集体所有的土地属于农村集体经济组织成员所有，非本集体经济组织成员不能享有本集体土地的承包经营权。同样，一旦土地被征占用后，只有具备集体经济组织成员资格的村民，才能享受土地被征占用后的土地补偿费和安置费。实践中，往往以户籍与农村集体经济组织成员资格不同，或者农地生产性外来户只是承包农地或农林等理由，拒绝认定农村集体经济组织成员资格，或者对农地生产性外来户给予完全不同于该居住地各种类型原村民的待遇。
农地生产性外来户不同于“空挂户”。他们在新居住地长期居住、生产和生活，履行与本村其他集体经济组织成员相同的农业生产工作。我们认为，对于农地生产性外来户来说，在其放弃原居住地农村集体经济组织成员资格的情况下，也应同样认定其在新居住地的农村集体经济组织成员资格，同时还应平等保护其原有的经济权利。只有同样保护农地生产性外来户的发展权，体现公平合理的发展原则，方能促使这些农业能手积极带动更多的人，帮助本地区农地有效利用，促进农业综合生产能力的提高。
尽快让政策性农村移民和农地生产性外来户加入新的农村集体经济组织，不仅是对其新身分确认的体现，更是一种资源享有权的确认，可以进一步保障他们在新环境的就业、教育、住房、医疗以及其他权益，促进和谐社会的良性发展。
（作者单位：宁波大学法学院）
政策性移民与农地生产性外来户的保障扶持问题
按照国家出于政治或经济发展需要而作出的移民安排，放弃原来的生存环境和生活社区，在其它地区取得合法的居留权，重新开始安排生产生活秩序的人口，可以被称为政策性移民。
在经济发展过程中和城镇化进程中，出现了大量农地被闲置、抛荒，严重影响土地规模经营的现象。为此，许多地区推出吸收外地种田能手、种林高手来本地进行农地生产的政策，吸引大量外地农业能手自愿移民至本地。他们可以被称为农地生产性外来户。农地生产性外来户的积极参与，可以帮助本地区农地有效利用、促进农业综合生产能力的提高。
政策性移民具有被动性、批量性等特点。农地生产性外来户具有自愿性、零散性的特点。尽管两种移民形式不同、各具特点，但是均为我国经济社会迅速、健康发展的重要保障和推动力量，均具有政策引导性的特点。
同时，移民不是简单的搬家。移民者作为外来者，迁往新安置地意味着将推翻原来熟悉、安定的生活，在一个陌生环境重新开始新的生活和社会关系，的确具有非同寻常的难度，在移民补偿与安置、加入并适应新社会环境，以及得到进一步发展等方面均面临着保障难题。
移民补偿是政策性移民所面临的突出问题之一。人口迁移需要进行利益得失衡量。补偿应当基于移民在原居住地的各项财产通过计算评估，以现金、实物和新居住地特别福利待遇进行，且数额很大程度上决定了移民生计的重建。单论实践中移民补偿款的等价计算，就是一项复杂的争议点，即使能被精确计算，新市场环境也难以评算是否补偿了原环境下的损失。有些东西是无可替代的，更不说移民实践活动中还要受移民投资预算和移民安置区环境等硬性条件的限制。此外移民补偿款的计算方法等技术性因素也因现实条件影响，如因地制宜的复杂补偿边界，而大打折扣，压低补偿标准，损失移民者的应有收益。
农地生产性外来户也要进行人口迁移的利益得失衡量。虽然他们的人口迁移具有一定的自愿性，但是，如果他们在原居住地已经享有的利益不能得到持续保障，或者不能合理置换在新居住地的相应利益，也会直接影响这些农业能手对国家和地方加强农地利用，提高农业综合生产能力这一国家大计的响应。
值得注意的是，单纯依靠补偿不足以恢复和改善移民的生活水平。2006年开始施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第3条规定，国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。因此，在移民补偿款被压低标准或挪作他用甚至被私人非法侵吞的现象已经得到一定程度遏制的当下，更应重视对移民的后期扶持。对于农地生产性外来户来说，尤其如此。这些农业能手赖以生存和提高生活水平的农村土地承包合同、农林承包合同被随意中止、解约的现象屡见不鲜。有不少人的住房被拆迁却无法得到合理的拆迁补偿，在得不到有效解决的情况下引发了信访事件。
因此，如何有效解决移民的法律扶持问题，颇值得我们思考。
认定农村集体经济组织成员资格
如上所述，移民征地费用具有补偿性质。移民工程量巨大，必须节约资本，补偿的范围以简单直接的经济损失为基础，没有考虑移民人力资本、社会资本等的无形损失。这样使得处于弱势群体的移民群众所遭受的经济福利损失远超预期，移民后抗风险能力大大下降。且在当今社会就业困难、物价飞涨的状况下，所谓创造生产条件和开辟多种就业途径，恢复和改善生活水平成了难以企及的目标。
我们认为，应当赋予移民与新居住地居民同样的法律地位。移民如果能够及时加入新居住地的农村集体经济组织，拥有对集体财产、福利、收益的分配、使用的权利，还获得包括对集体组织的集体事项作出表决、参与决策等政治性民主权利，不仅及时填补了原有合法权利和经济利益的损失，大大提高移民后抗风险能力，而且可以使他们加速融入新环境，方便规划其新生活，提高生产技能以跟上甚至带动新居住地的社会经济发展。
《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第13条规定，对农村移民安置进行规划，应当坚持以农业生产安置为主。农村移民安置后，应当使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。可以看出，农业生产资料是政策性农村移民发展权的重要保障。从法律角度看，农村土地为农村集体经济组织所有。因此，赋予、认定政策性农村移民农村集体经济组织成员资格是当然之理。
农村集体经济组织成员资格的取得，是移民发展权的重要保障，这逐渐得到许多省市相关立法与政策文件的肯定。例如，《浙江省村经济合作社组织条例》（2007年修订）第17条第5款规定，户籍在本村，政策性移民落户的，且遵守村经济合作社章程的农村居民，为本村经济合作社社员。《宁波市钦寸水库移民安置工作意见》（甬政发〔2010〕78号）也明确规定，移民迁入安置地后，自取得安置地户籍之日起享受安置地村民（社员）待遇。迁出地村集体经济合作社资产量化到移民个人后转移至安置村。这一做法颇值得肯定。
可惜的是，目前尚无专门针对农地生产性外来户在新居住地法律地位，特别是认定其农村集体经济组织成员资格的明确立法。根据我国《农村土地承包法》和《土地管理法》的规定，农村集体所有的土地属于农村集体经济组织成员所有，非本集体经济组织成员不能享有本集体土地的承包经营权。同样，一旦土地被征占用后，只有具备集体经济组织成员资格的村民，才能享受土地被征占用后的土地补偿费和安置费。实践中，往往以户籍与农村集体经济组织成员资格不同，或者农地生产性外来户只是承包农地或农林等理由，拒绝认定农村集体经济组织成员资格，或者对农地生产性外来户给予完全不同于该居住地各种类型原村民的待遇。
农地生产性外来户不同于“空挂户”。他们在新居住地长期居住、生产和生活，履行与本村其他集体经济组织成员相同的农业生产工作。我们认为，对于农地生产性外来户来说，在其放弃原居住地农村集体经济组织成员资格的情况下，也应同样认定其在新居住地的农村集体经济组织成员资格，同时还应平等保护其原有的经济权利。只有同样保护农地生产性外来户的发展权，体现公平合理的发展原则，方能促使这些农业能手积极带动更多的人，帮助本地区农地有效利用，促进农业综合生产能力的提高。
尽快让政策性农村移民和农地生产性外来户加入新的农村集体经济组织，不仅是对其新身分确认的体现，更是一种资源享有权的确认，可以进一步保障他们在新环境的就业、教育、住房、医疗以及其他权益，促进和谐社会的良性发展。
（作者单位：宁波大学法学院）