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“我的反对派对我毫不讲信义。他们要推翻我的政府。”
1913年的11月份，刚上任的美国驻华公使芮恩施进入中南海居仁堂，拜会当选的民国总统袁世凯，岂料后者开口就痛陈自己面临的一系列麻烦，这让芮恩施颇感意外。
“‘中华民国是一个非常幼小的婴孩。必须加以看护，不叫他吃不易消化的食物，或服那些西医所开的烈性药物’。他津津有味地重复说着这个比喻，目光炯炯地在我和其他客人方面搜索着同意或保留的表情。”芮恩施后来回忆说。
袁世凯此话意有所指，民国初年搭建的共和体制，正是从西方搬来的“烈性药物”。在终结了千年帝制之后，药物反应相当强烈。
唐绍仪内阁，三个月。陆征祥内阁，两个月。赵秉钧内阁，八个月。熊希龄内阁，八个月。
民国初年走马灯似的内阁轮换，显示了政权的极不稳定。“一年以内，内阁三易，屡陷于无政府地位，皆误于议会之有国务员同意权，此必须废除者”。1913年袁世凯通电各省军政长官时，将这一切责任都推到了国会头上。
但是袁大总统的强势，则是这一问题的另一答案。
从1912年出任民国临时大总统，到1913年正式当选民国大总统。袁世凯这位国家元首一直陷于麻烦之中。三权分立的模式，对于刚刚从旧体系中转换过来的政治人物而言，是一套完全陌生的行政试验。
国民党开始组阁逼宫的时候发生宋教仁被刺案，孙中山、黄兴等人发起的“二次革命”，针对的正是这个当时国家最高领导人。国内政局一团乱麻之际，外交上袁世凯亦面临严峻考验，辛亥之后的善后大借款正在进行之中，却又有日本抛出令人无法接受的“二十一条”。
此前屡经风浪，几起几落的袁世凯反思陷入困境的原因，得出的结论是——体制。在和同盟会、国民党人钩心斗角了一年之后，袁世凯终于决定另起炉灶。他从美国请来了行政学创始者古德诺。
立宪“大斗法”
民国肇始，拷贝的正是美国模式。
54岁的古德诺，则是美国政治学和行政学的绝对权威。此前，他在美国哥伦比亚大学从教30余年，麾下弟子遍及美国政界。其时在袁政府内任英文翻译、后来成为中国杰出外交家的顾维钧，正是古德诺的弟子之一。
颇有人认为古德诺只是两耳不闻窗外事的书呆子，事实上这位美国学者是推动美国市政管理体制改革运动（即美国历史上著名的“进步运动”）的倡议者之一。他不仅参与起草纽约市市政法案，更率先将效率、等级官僚制以及纪律引进公共管理的实践之中，对美国公共行政体制的改革发挥了积极作用。
袁世凯为古德诺开出了每年1.2万美金的高薪，与其签订了3年的政府合约。不过，因后来收到霍普金斯校长的聘书，古德诺实际履行其顾问职责的时间仅有一年半。但就在这短短的18个月时间内，古德诺在民国体制变革中却留下毁誉参半的印记。
“古德诺给袁世凯写了两个宪法，第一个让袁世凯当一辈子的总统，第二个让他当皇帝。这是哈佛大学对中国民主的‘贡献’。”哈佛大学东亚研究中心教授柯伟林曾相当幽默地评析古德诺的中国之行。虽是戏言，却也接近历史真实。
1913年5月3日，古德诺抵达北京，接受的第一个任务就是拟出一部宪法草案。
据民国宪法史研究者刘鄂统计，在这一年的立宪风潮中，至少出现了15份个人草拟的宪法草案。提出法案者皆是一时之俊杰：32岁的民国首任司法总长王宏惠是美国耶鲁大学的博士生；35岁的汪荣宝则毕业于日本早稻田大学，彼时是民国四大党之一进步党的法制主任；33岁的江南四公子之一何震彝则是英日皆学。其他如立宪派大师梁启超提出了“进步党拟中华民国宪法草案”，他的老师康有为亦提出了坚持自己保守观念的宪法草案。
刘鄂梳理十余位私拟宪草者的学术背景与政治背景，发现其中至少有一半曾有在国外学习法律乃至从事法律实务的经历，其中有日、美留学背景者占了大半。而阵营则革命党、立宪派、北洋派三分天下。
民国首届国会仿照的是美国模式，分上下两院，参议员六年一任，两年一选。1912年共选出参众两院议员841人，当时媒体戏称之为“八百罗汉”。既是罗汉，就得各显神通，不仅代表自己，还要代表自己身后的势力发言。
天下底定，国以宪立，当时的政法名流们几乎都参与了这场历时一年的争论。
顶层设计激辩之时，仍想“以理服人”的袁世凯搬来的救兵，除了美国学者古德诺，还有英国学者毕葛德，法国学者巴鲁都，日本学者有贺长雄。
有人戏称，这是老师与学生的对决。在起草宪章的国会议员、社会名流中，不乏这些西方精英们的学生。
从美国空降而来的古德诺自然不会预料到这一切，他欣然前往中国。不料所遇到的，“不是象牙塔里内的政治学，而是白刀子进红刀子出的实际政治斗争”。（唐德刚语）
据时任袁世凯英文秘书的顾维钧回忆古德诺与袁世凯多次会面讨论的内容称：“第一次谈话主要涉及的是行政：如何组织一个能够在国内保障和平、秩序与安全的有效的政府。总统很欣赏他的意见……第二次见面，他们终于谈到正题。总统要他写出一份或两份关于这个问题的备忘录。我记得这次会见他终于说出了他的意见。他说他研究了中国的国情，中国有帝制的传统，民族主义的观念不像西方那样强烈，所以中国需要一个强有力的中央政府巩固国家政权，以取代当时存在的那种各省军阀割据的松散局面。当然，强有力的中央政府也正是袁世凯的意思。”
显然，这是一个对袁世凯胃口的美国学者。此前顾维钧从哥伦比亚大学博士毕业答辩时，作为考评官之一的古德诺曾向他提问道：“从中国的利益和中华民族的需要来看，你认为美国宪法有哪些特点适用于中国。”顾答以“权力分散”。
难以效仿的美国道路
但此刻来到中国的古德诺，则得出了与自己学生完全不同的答案。
1913年6月，到达北京一个月后，古德诺即交出了他的第一份顾问作业。严格来说，他提交的这份宪法草案，基本上是将其大学讲义略作修改，使之与中国形势相匹配的论文提纲。其重点阐释的是“如何处理立法权与行政权之间的关系”，而这当然也是袁世凯最想要的东西。在接受《宪法新闻》杂志访问时，古德诺认为：“民国宪法在形式上应当是一些原则性的纲要，具有弹性以便日后修正；在内容上宜采用美国式总统制以强化总统的地位，理由是中国一向无议院传统，而习惯于君主行政，一切行政之权归于中央政府。” 但此刻袁世凯火烧眉毛，忙于弹压南方发生的二次革命，顾不上听取古德诺的宪政大论。只要古德诺是支持自己的，袁世凯事实上也不关心这个顾问写的是什么内容。
在其后两个月内，古德诺得闲遍游北京城，与其时在华的“中国通”们交往甚密，他与袁世凯的另一名顾问莫里循，英国驻华公使朱尔典，美国驻华公使芮恩施等人的交流中，获知了不少中国的政情人事。他注意到中国的年轻人太急于求成。“他们忙于照搬国外的各种制度，对设计在纸面上的方案抱过高的希望，而很少注重研究中国的现状。”10年之后他回顾这一时刻，曾相当真诚地说道：“中国人要依靠自身的力量解救自己的国家，需要的是促进经济的进步，而不是像现在这样把希望寄托于对哲学领域来一场激进的革命。”
古德诺事实上窥见了中国变革的命门所在，但要到几十年后中国人才能摆脱政治斗争的阴影，重新步入经济变革的轨道上来。
有统计显示，那些试图把西方最先进的制度复制到中国来的民国精英们，平均年龄在30到45岁之间，有三分之一的人曾在海外受过现代教育，但是唯独对于现实政治的操作，缺乏足够的耐心和智慧。宋教仁遇刺大大打击了国民党的士气，但也激起了国会精英们的同仇敌忾。是以这一年的十月，他们顶住袁世凯的压力，拟订出了“天坛宪草”。
在中国立宪史上，这部宪草至今争议不绝。与《临时约法》大为不同的是，这部宪草极大地扩大了国会的权力。为了限制总统独裁，转而寻求国会独裁，无论如何不是一个明智的选择，特别当现实中的权力场截然相反之时。
袁世凯能接受吗？
作为总统的顾问，古德诺显然也觉得行政权与立法权的限制并不平衡，在10月31日即天坛宪草通过之日，古德诺写了一篇评论刊登在《北京时报》上。古氏认为这一草案所提供的立法权侵犯行政权的建制，在民主政治中史无前例。之后他又写了一篇长文《中华民国宪法案之评议》，进一步阐述他对天坛宪草的批判意见。在古德诺看来，“今日中国所最要者在有一强固之政府，政府之政策必使之见诸施行，国会仅可为普遍之监督，不宜严重干涉，使政府不能为远大之计划”。
连国际宪法专家都这样说了，国会的精英们却仍然不为所动。
忍无可忍，袁世凯决定不再忍了。玩法律术语不是他的长项，但是玩阴谋诡计，国会那般人绝非他的对手，况且他背后有军队和各省大员们的支持。
不是不让我解散国会吗？那我就解散国会里的政党。1913年11月4日，袁大总统下令解散国民党，结果国民党438名议员被追缴了证章。釜底抽薪完毕，构不成法定人数的国会此后形同解散，尽管参众两院的议员们接二连三地上书指责袁世凯，但都无济于事。
民初的首次议会政治试验就此惨淡收场。
古德诺对袁世凯这一举动大出意外，这位顾问曾上书劝袁不必完全取消国会。但袁世凯对这一意见却置之不理，只是令古德诺为其新的约法提供意见，后者在6月初提交的那份宪法草案最终又被翻了出来，成为后来“袁氏约法”的蓝本。
1914年，袁世凯下令重修约法。
此前一年曾以个人名义提出过宪法草案的汪荣宝，这一年2月出任驻比利时大使。这位北洋旧部临行前与袁世凯谈话时肯劝道：“请勿行总统制，而行总统内阁制，以该制实令总统当冲。今日办事难满人意，若行此制，殊多不利。”
但袁世凯显然已无法忍受现行体制的束缚，他对汪说：“不然！往者本行内阁制，而只闻有讨袁，不闻有讨陆讨段！”
随后出台的《中华民国约法》，最终赋予了袁世凯以独裁者所需的一切权力。
“我在宪草中引荐的观点，大部分均被采纳。虽然他们赋予总统不受立法机构约束的自由大大超过我所拟议的，但无论如何，就总体而言我赞同他们的做法。”在写给卡耐基基金会的报告中，尽管对袁世凯扩大总统权力略有担忧，但古德诺显然为自己的主张得以实施感到高兴。所以在第二年出席纽约政治学会年会时，他即以此为底本，大讲中国的宪政改革。
脱胎于专制时代的袁世凯，在其权力受到限制后，习惯性地回到自己熟悉的政治操作之路上去了。而那些熟谙现代政治理念的民国精英，受此挫折后再次转而寻找革命之路。传统显示了极其巨大的惯性，而袁世凯则证明了他本人缺乏开创新时代的智慧。费正清曾不无惋惜地说：“他不去迅速恢复自由主义共和政体的民众参政的局面，而试图从帝国政治中挑选出某种挽回办法去补救。其结果，对他和他的政策来说，都是灾难性的。”
1915年，民国第四年，袁世凯升任终身大总统，在共和的体制内他已经达到了所能上升的顶点。
为皇帝定制的“新衣”
在给袁世凯提供了一份宪法草案后，古德诺接到美国霍普金斯大学的聘请书，他随即提出了辞呈。
但是袁大总统极力挽留，给出的条件是古德诺可以做兼职宪法顾问，他可以留在美国，其顾问之职可以通过信函或电报以向中国政府提供意见的方式履行。此外合同特别说明：“如政府需该顾问来京而于该顾问无窒碍时，该顾问应于1915年6月到京居住两月以备顾问。”
不用来上班，只写文章，只用两个月的假期，就可以拿到每月500美金的高薪。古德诺何乐而不为，他揣着新合同悠然返美。
在古德诺离开中国的那段时间里，民国史上最荒唐的政治游戏才刚拉开帷幕。
1915年7月，霍普金斯大学放暑假，作为中华民国政府的兼职顾问，古德诺再次来到中国，这一次他停留了一个半月。袁世凯派农商总长周自齐会见古氏，要求他为总统准备一份备忘录，就共和与君主两种国体之优劣以及何者更适于中国，作一比较与评价，以供政府作参考之用。
古德诺在北京的寓所里奋笔疾书，尽管手头无参考资料，但依据对各国宪政历程的精准把握，他还是写出了一篇万言长文，对当时全球共和与君主制国家作了精当的对比。古德诺详细介绍了英、美、法共和体制的历史与差异，并比较了南美墨西哥、巴西之共和乱象。在文章的最后，古德诺显见在回答“君主制与共和制”哪个更适应中国国情的问题。
这篇文章随即被总统府法制局参事林步随翻译为中文，并题名为《共和与君主论》，刊发在8月3日的北京《亚细亚日报》上，引发了民国史上最为热闹的共和制与君主制之争。 十天之后杨度等“六君子”发起筹安会，即打出了古德诺这张美国牌。杨度在成立启事中宣称：“美国者，世界共和之先达也，美人之大政治学者古德诺博士，即言世界国体，君主实较民主优先，而中国则尤不能不用君主国体。”
古德诺的这翻论调，成为袁氏黄袍加身的“最佳外套”。
此前袁世凯复辟帝制的计划一直在暗中进行。尽管群议纷纷，反对者不断，但袁世凯显然是心意已决。
这一点，就连一向维护他的英国顾问莫理循都感到非常气愤，之前莫里循一直认为“袁世凯政府的目的在于建立这样一个共和国，它融合了美、法两国制度的精华，瑞士的部分宪法，以及大不列颠诸多制度产生的自由”。
但此刻，当他窥见袁世凯称帝的真面目后，不无痛苦地写道：“他这么做违背了他的所有警言，将他的所有理念都抛到九霄云外。袁世凯自己原先并不想当皇帝，但在其子和被他冷落的原配夫人的影响下，他正为登上皇帝的宝座而调兵遣将。这与日本人和孙逸仙的预言一致。他使自己、他的国家和他的顾问成为笑柄。”
古德诺一定深深地感受到了这一点。
在那篇引发无数争议的文章中，他事实上客观分析了从“共和改为君主”所必需的三个前提条件：一是不引起国民及列强反对；二是君主继承之法律之明确；三是求立宪政治之发达。在回到美国后，他曾数度接受访问，澄清自己为袁世凯提交的只是一份备忘录，并非支持君主复辟。但古德诺为袁世凯披上的那件外衣，却无论如何与他脱不了关系。据唐德刚考证，此事影响了古德诺的仕途，他本有望提名共和党的总统候选人，受此牵连最终被黜。
一个月后，袁世凯称帝登基，83天后身败名裂。
民国初年的顶层设计，从共和，到君主，最终都失败了。《剑桥中华民国史》如此总结道：自由主义政治和独裁统治——似乎彼此促成了各自的灭亡。
未竟的“顶层设计”
古德诺顶着一身骂名回到了美国，继续他的大学校长生涯。
但是他并未忘怀中国，1917年他再度返回北京，参与由芮恩施等人发起并成立的“中国社会政治学会”，再度涉及中国政治制度之改革议题。其时袁世凯已逝，中国陷入了军阀混战的乱局之中，无人再关心一年前尚是舆论热点的这位前总统顾问。
这种混乱的场景刺激着这位宪政学者，十年之后他出版了自己的封笔之作《解析中国》。力图更深入地探讨中国问题。
当古德诺十年之后重新审视中国面临的困境时，终于从中国的传统与西方的冲击中找到了问题的症结，他分析道：“中国目前所面临的是一种如此尴尬的局面。一方面，她的经济发展几乎还停留在欧洲六百年前的水平，另一方面，她却被要求立即完成向现代经济社会的转变；一方面，她有着数千年和平主义的传统，另一方面，她却想办法阻止军事强国们的强取豪夺；一方面，她长期沉醉于清静无为的生活哲学之中，另一方面，她却不得不迈开脚步走向奋斗的新生活；一方面，她习惯于一切从家庭伦理道德观念出发考虑问题，另一方面，她又必须要冲破传统宗法伦理，对社会体系进行彻底的变革；一方面，她有着厚重的人文格调，是一个文化传统源远流长，文化成就登峰造极的国家，另一方面，当她走向世界的时候，面对的却是一个科学技术研究雄视天下，人文学科退居一隅的世界。”
这位政治学者给出的最后的建议是：只有中国的青年都去为新的经济时代的到来做准备，把经济的控制权掌握在中国人自己手中，中国才可能从外国人的掌握中挣脱出来。他相信，中国社会的种种变化最终会逐渐产生民主制度，这个国家会成为一个真正的共和制国家。
这一次，他说对了。在1926年，古德诺观察到的是一个未来中国的顶层设计。
1913年的11月份，刚上任的美国驻华公使芮恩施进入中南海居仁堂，拜会当选的民国总统袁世凯，岂料后者开口就痛陈自己面临的一系列麻烦，这让芮恩施颇感意外。
“‘中华民国是一个非常幼小的婴孩。必须加以看护，不叫他吃不易消化的食物，或服那些西医所开的烈性药物’。他津津有味地重复说着这个比喻，目光炯炯地在我和其他客人方面搜索着同意或保留的表情。”芮恩施后来回忆说。
袁世凯此话意有所指，民国初年搭建的共和体制，正是从西方搬来的“烈性药物”。在终结了千年帝制之后，药物反应相当强烈。
唐绍仪内阁，三个月。陆征祥内阁，两个月。赵秉钧内阁，八个月。熊希龄内阁，八个月。
民国初年走马灯似的内阁轮换，显示了政权的极不稳定。“一年以内，内阁三易，屡陷于无政府地位，皆误于议会之有国务员同意权，此必须废除者”。1913年袁世凯通电各省军政长官时，将这一切责任都推到了国会头上。
但是袁大总统的强势，则是这一问题的另一答案。
从1912年出任民国临时大总统，到1913年正式当选民国大总统。袁世凯这位国家元首一直陷于麻烦之中。三权分立的模式，对于刚刚从旧体系中转换过来的政治人物而言，是一套完全陌生的行政试验。
国民党开始组阁逼宫的时候发生宋教仁被刺案，孙中山、黄兴等人发起的“二次革命”，针对的正是这个当时国家最高领导人。国内政局一团乱麻之际，外交上袁世凯亦面临严峻考验，辛亥之后的善后大借款正在进行之中，却又有日本抛出令人无法接受的“二十一条”。
此前屡经风浪，几起几落的袁世凯反思陷入困境的原因，得出的结论是——体制。在和同盟会、国民党人钩心斗角了一年之后，袁世凯终于决定另起炉灶。他从美国请来了行政学创始者古德诺。
立宪“大斗法”
民国肇始，拷贝的正是美国模式。
54岁的古德诺，则是美国政治学和行政学的绝对权威。此前，他在美国哥伦比亚大学从教30余年，麾下弟子遍及美国政界。其时在袁政府内任英文翻译、后来成为中国杰出外交家的顾维钧，正是古德诺的弟子之一。
颇有人认为古德诺只是两耳不闻窗外事的书呆子，事实上这位美国学者是推动美国市政管理体制改革运动（即美国历史上著名的“进步运动”）的倡议者之一。他不仅参与起草纽约市市政法案，更率先将效率、等级官僚制以及纪律引进公共管理的实践之中，对美国公共行政体制的改革发挥了积极作用。
袁世凯为古德诺开出了每年1.2万美金的高薪，与其签订了3年的政府合约。不过，因后来收到霍普金斯校长的聘书，古德诺实际履行其顾问职责的时间仅有一年半。但就在这短短的18个月时间内，古德诺在民国体制变革中却留下毁誉参半的印记。
“古德诺给袁世凯写了两个宪法，第一个让袁世凯当一辈子的总统，第二个让他当皇帝。这是哈佛大学对中国民主的‘贡献’。”哈佛大学东亚研究中心教授柯伟林曾相当幽默地评析古德诺的中国之行。虽是戏言，却也接近历史真实。
1913年5月3日，古德诺抵达北京，接受的第一个任务就是拟出一部宪法草案。
据民国宪法史研究者刘鄂统计，在这一年的立宪风潮中，至少出现了15份个人草拟的宪法草案。提出法案者皆是一时之俊杰：32岁的民国首任司法总长王宏惠是美国耶鲁大学的博士生；35岁的汪荣宝则毕业于日本早稻田大学，彼时是民国四大党之一进步党的法制主任；33岁的江南四公子之一何震彝则是英日皆学。其他如立宪派大师梁启超提出了“进步党拟中华民国宪法草案”，他的老师康有为亦提出了坚持自己保守观念的宪法草案。
刘鄂梳理十余位私拟宪草者的学术背景与政治背景，发现其中至少有一半曾有在国外学习法律乃至从事法律实务的经历，其中有日、美留学背景者占了大半。而阵营则革命党、立宪派、北洋派三分天下。
民国首届国会仿照的是美国模式，分上下两院，参议员六年一任，两年一选。1912年共选出参众两院议员841人，当时媒体戏称之为“八百罗汉”。既是罗汉，就得各显神通，不仅代表自己，还要代表自己身后的势力发言。
天下底定，国以宪立，当时的政法名流们几乎都参与了这场历时一年的争论。
顶层设计激辩之时，仍想“以理服人”的袁世凯搬来的救兵，除了美国学者古德诺，还有英国学者毕葛德，法国学者巴鲁都，日本学者有贺长雄。
有人戏称，这是老师与学生的对决。在起草宪章的国会议员、社会名流中，不乏这些西方精英们的学生。
从美国空降而来的古德诺自然不会预料到这一切，他欣然前往中国。不料所遇到的，“不是象牙塔里内的政治学，而是白刀子进红刀子出的实际政治斗争”。（唐德刚语）
据时任袁世凯英文秘书的顾维钧回忆古德诺与袁世凯多次会面讨论的内容称：“第一次谈话主要涉及的是行政：如何组织一个能够在国内保障和平、秩序与安全的有效的政府。总统很欣赏他的意见……第二次见面，他们终于谈到正题。总统要他写出一份或两份关于这个问题的备忘录。我记得这次会见他终于说出了他的意见。他说他研究了中国的国情，中国有帝制的传统，民族主义的观念不像西方那样强烈，所以中国需要一个强有力的中央政府巩固国家政权，以取代当时存在的那种各省军阀割据的松散局面。当然，强有力的中央政府也正是袁世凯的意思。”
显然，这是一个对袁世凯胃口的美国学者。此前顾维钧从哥伦比亚大学博士毕业答辩时，作为考评官之一的古德诺曾向他提问道：“从中国的利益和中华民族的需要来看，你认为美国宪法有哪些特点适用于中国。”顾答以“权力分散”。
难以效仿的美国道路
但此刻来到中国的古德诺，则得出了与自己学生完全不同的答案。
1913年6月，到达北京一个月后，古德诺即交出了他的第一份顾问作业。严格来说，他提交的这份宪法草案，基本上是将其大学讲义略作修改，使之与中国形势相匹配的论文提纲。其重点阐释的是“如何处理立法权与行政权之间的关系”，而这当然也是袁世凯最想要的东西。在接受《宪法新闻》杂志访问时，古德诺认为：“民国宪法在形式上应当是一些原则性的纲要，具有弹性以便日后修正；在内容上宜采用美国式总统制以强化总统的地位，理由是中国一向无议院传统，而习惯于君主行政，一切行政之权归于中央政府。” 但此刻袁世凯火烧眉毛，忙于弹压南方发生的二次革命，顾不上听取古德诺的宪政大论。只要古德诺是支持自己的，袁世凯事实上也不关心这个顾问写的是什么内容。
在其后两个月内，古德诺得闲遍游北京城，与其时在华的“中国通”们交往甚密，他与袁世凯的另一名顾问莫里循，英国驻华公使朱尔典，美国驻华公使芮恩施等人的交流中，获知了不少中国的政情人事。他注意到中国的年轻人太急于求成。“他们忙于照搬国外的各种制度，对设计在纸面上的方案抱过高的希望，而很少注重研究中国的现状。”10年之后他回顾这一时刻，曾相当真诚地说道：“中国人要依靠自身的力量解救自己的国家，需要的是促进经济的进步，而不是像现在这样把希望寄托于对哲学领域来一场激进的革命。”
古德诺事实上窥见了中国变革的命门所在，但要到几十年后中国人才能摆脱政治斗争的阴影，重新步入经济变革的轨道上来。
有统计显示，那些试图把西方最先进的制度复制到中国来的民国精英们，平均年龄在30到45岁之间，有三分之一的人曾在海外受过现代教育，但是唯独对于现实政治的操作，缺乏足够的耐心和智慧。宋教仁遇刺大大打击了国民党的士气，但也激起了国会精英们的同仇敌忾。是以这一年的十月，他们顶住袁世凯的压力，拟订出了“天坛宪草”。
在中国立宪史上，这部宪草至今争议不绝。与《临时约法》大为不同的是，这部宪草极大地扩大了国会的权力。为了限制总统独裁，转而寻求国会独裁，无论如何不是一个明智的选择，特别当现实中的权力场截然相反之时。
袁世凯能接受吗？
作为总统的顾问，古德诺显然也觉得行政权与立法权的限制并不平衡，在10月31日即天坛宪草通过之日，古德诺写了一篇评论刊登在《北京时报》上。古氏认为这一草案所提供的立法权侵犯行政权的建制，在民主政治中史无前例。之后他又写了一篇长文《中华民国宪法案之评议》，进一步阐述他对天坛宪草的批判意见。在古德诺看来，“今日中国所最要者在有一强固之政府，政府之政策必使之见诸施行，国会仅可为普遍之监督，不宜严重干涉，使政府不能为远大之计划”。
连国际宪法专家都这样说了，国会的精英们却仍然不为所动。
忍无可忍，袁世凯决定不再忍了。玩法律术语不是他的长项，但是玩阴谋诡计，国会那般人绝非他的对手，况且他背后有军队和各省大员们的支持。
不是不让我解散国会吗？那我就解散国会里的政党。1913年11月4日，袁大总统下令解散国民党，结果国民党438名议员被追缴了证章。釜底抽薪完毕，构不成法定人数的国会此后形同解散，尽管参众两院的议员们接二连三地上书指责袁世凯，但都无济于事。
民初的首次议会政治试验就此惨淡收场。
古德诺对袁世凯这一举动大出意外，这位顾问曾上书劝袁不必完全取消国会。但袁世凯对这一意见却置之不理，只是令古德诺为其新的约法提供意见，后者在6月初提交的那份宪法草案最终又被翻了出来，成为后来“袁氏约法”的蓝本。
1914年，袁世凯下令重修约法。
此前一年曾以个人名义提出过宪法草案的汪荣宝，这一年2月出任驻比利时大使。这位北洋旧部临行前与袁世凯谈话时肯劝道：“请勿行总统制，而行总统内阁制，以该制实令总统当冲。今日办事难满人意，若行此制，殊多不利。”
但袁世凯显然已无法忍受现行体制的束缚，他对汪说：“不然！往者本行内阁制，而只闻有讨袁，不闻有讨陆讨段！”
随后出台的《中华民国约法》，最终赋予了袁世凯以独裁者所需的一切权力。
“我在宪草中引荐的观点，大部分均被采纳。虽然他们赋予总统不受立法机构约束的自由大大超过我所拟议的，但无论如何，就总体而言我赞同他们的做法。”在写给卡耐基基金会的报告中，尽管对袁世凯扩大总统权力略有担忧，但古德诺显然为自己的主张得以实施感到高兴。所以在第二年出席纽约政治学会年会时，他即以此为底本，大讲中国的宪政改革。
脱胎于专制时代的袁世凯，在其权力受到限制后，习惯性地回到自己熟悉的政治操作之路上去了。而那些熟谙现代政治理念的民国精英，受此挫折后再次转而寻找革命之路。传统显示了极其巨大的惯性，而袁世凯则证明了他本人缺乏开创新时代的智慧。费正清曾不无惋惜地说：“他不去迅速恢复自由主义共和政体的民众参政的局面，而试图从帝国政治中挑选出某种挽回办法去补救。其结果，对他和他的政策来说，都是灾难性的。”
1915年，民国第四年，袁世凯升任终身大总统，在共和的体制内他已经达到了所能上升的顶点。
为皇帝定制的“新衣”
在给袁世凯提供了一份宪法草案后，古德诺接到美国霍普金斯大学的聘请书，他随即提出了辞呈。
但是袁大总统极力挽留，给出的条件是古德诺可以做兼职宪法顾问，他可以留在美国，其顾问之职可以通过信函或电报以向中国政府提供意见的方式履行。此外合同特别说明：“如政府需该顾问来京而于该顾问无窒碍时，该顾问应于1915年6月到京居住两月以备顾问。”
不用来上班，只写文章，只用两个月的假期，就可以拿到每月500美金的高薪。古德诺何乐而不为，他揣着新合同悠然返美。
在古德诺离开中国的那段时间里，民国史上最荒唐的政治游戏才刚拉开帷幕。
1915年7月，霍普金斯大学放暑假，作为中华民国政府的兼职顾问，古德诺再次来到中国，这一次他停留了一个半月。袁世凯派农商总长周自齐会见古氏，要求他为总统准备一份备忘录，就共和与君主两种国体之优劣以及何者更适于中国，作一比较与评价，以供政府作参考之用。
古德诺在北京的寓所里奋笔疾书，尽管手头无参考资料，但依据对各国宪政历程的精准把握，他还是写出了一篇万言长文，对当时全球共和与君主制国家作了精当的对比。古德诺详细介绍了英、美、法共和体制的历史与差异，并比较了南美墨西哥、巴西之共和乱象。在文章的最后，古德诺显见在回答“君主制与共和制”哪个更适应中国国情的问题。
这篇文章随即被总统府法制局参事林步随翻译为中文，并题名为《共和与君主论》，刊发在8月3日的北京《亚细亚日报》上，引发了民国史上最为热闹的共和制与君主制之争。 十天之后杨度等“六君子”发起筹安会，即打出了古德诺这张美国牌。杨度在成立启事中宣称：“美国者，世界共和之先达也，美人之大政治学者古德诺博士，即言世界国体，君主实较民主优先，而中国则尤不能不用君主国体。”
古德诺的这翻论调，成为袁氏黄袍加身的“最佳外套”。
此前袁世凯复辟帝制的计划一直在暗中进行。尽管群议纷纷，反对者不断，但袁世凯显然是心意已决。
这一点，就连一向维护他的英国顾问莫理循都感到非常气愤，之前莫里循一直认为“袁世凯政府的目的在于建立这样一个共和国，它融合了美、法两国制度的精华，瑞士的部分宪法，以及大不列颠诸多制度产生的自由”。
但此刻，当他窥见袁世凯称帝的真面目后，不无痛苦地写道：“他这么做违背了他的所有警言，将他的所有理念都抛到九霄云外。袁世凯自己原先并不想当皇帝，但在其子和被他冷落的原配夫人的影响下，他正为登上皇帝的宝座而调兵遣将。这与日本人和孙逸仙的预言一致。他使自己、他的国家和他的顾问成为笑柄。”
古德诺一定深深地感受到了这一点。
在那篇引发无数争议的文章中，他事实上客观分析了从“共和改为君主”所必需的三个前提条件：一是不引起国民及列强反对；二是君主继承之法律之明确；三是求立宪政治之发达。在回到美国后，他曾数度接受访问，澄清自己为袁世凯提交的只是一份备忘录，并非支持君主复辟。但古德诺为袁世凯披上的那件外衣，却无论如何与他脱不了关系。据唐德刚考证，此事影响了古德诺的仕途，他本有望提名共和党的总统候选人，受此牵连最终被黜。
一个月后，袁世凯称帝登基，83天后身败名裂。
民国初年的顶层设计，从共和，到君主，最终都失败了。《剑桥中华民国史》如此总结道：自由主义政治和独裁统治——似乎彼此促成了各自的灭亡。
未竟的“顶层设计”
古德诺顶着一身骂名回到了美国，继续他的大学校长生涯。
但是他并未忘怀中国，1917年他再度返回北京，参与由芮恩施等人发起并成立的“中国社会政治学会”，再度涉及中国政治制度之改革议题。其时袁世凯已逝，中国陷入了军阀混战的乱局之中，无人再关心一年前尚是舆论热点的这位前总统顾问。
这种混乱的场景刺激着这位宪政学者，十年之后他出版了自己的封笔之作《解析中国》。力图更深入地探讨中国问题。
当古德诺十年之后重新审视中国面临的困境时，终于从中国的传统与西方的冲击中找到了问题的症结，他分析道：“中国目前所面临的是一种如此尴尬的局面。一方面，她的经济发展几乎还停留在欧洲六百年前的水平，另一方面，她却被要求立即完成向现代经济社会的转变；一方面，她有着数千年和平主义的传统，另一方面，她却想办法阻止军事强国们的强取豪夺；一方面，她长期沉醉于清静无为的生活哲学之中，另一方面，她却不得不迈开脚步走向奋斗的新生活；一方面，她习惯于一切从家庭伦理道德观念出发考虑问题，另一方面，她又必须要冲破传统宗法伦理，对社会体系进行彻底的变革；一方面，她有着厚重的人文格调，是一个文化传统源远流长，文化成就登峰造极的国家，另一方面，当她走向世界的时候，面对的却是一个科学技术研究雄视天下，人文学科退居一隅的世界。”
这位政治学者给出的最后的建议是：只有中国的青年都去为新的经济时代的到来做准备，把经济的控制权掌握在中国人自己手中，中国才可能从外国人的掌握中挣脱出来。他相信，中国社会的种种变化最终会逐渐产生民主制度，这个国家会成为一个真正的共和制国家。
这一次，他说对了。在1926年，古德诺观察到的是一个未来中国的顶层设计。