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摘要：政府投资项目由于投资大、建设周期长、以及工程建设本身的复杂性和不可预见性等原因，在实施过程中将不可避免地会发生工程变更。工程变更对工程的施工进度和工程造价影响较大，因此在保证工程质量的前提下，应规范工程变更管理程序，严格控制政府投资项目的工程造价。
目前，政府投资项目项目工程变更管理，是各级政府部门非常重视、着力狠抓的一项日常性工作，其工作质量好坏直接影响到政府投资基本建设项目的投资效益，而且在一定程度上可以起到维护建设市场正常招投标秩序和合理控制工程中标价、为最终合理确定竣工结算造价打下基础等积极作用，有效预防概算超估算、预算超概算、结算超预算的“三超”现象，以及遏制工程招投标过程中的围标和串标现象，有效避免施工过程中不真实、不合理的变更价款。
一、我市政府投资项目工程变更类型分析
据统计，建德市2010--2012年累计共有377个建设项目申报工程变更，变更金额达26563万元。工程变更多种多样，分析我市目前政府投资项目的工程变更，大致可以归为以下几种类型：
1、政策变更。主要是指政策处理、征地拆迁、人工材料异常波动等引起的工程变更。如与项目有关的土地征收、房屋拆迁等处理费用、用地范围发生变化，导致工程变更。
2、设计变更。具体表现在以下三方面：一是地质勘察方面。地勘文件资料与实际地质情况不尽相符，导致基础形式被迫调整设计，造成工程变更。二是方案设计方面。有些项目在整体布局和使用功能上，论证时间仓促，征求意见不够广泛，考虑不周全。三是施工图设计变更。主要有设计深度不够、设计漏项、水平较低、专业间沟通少，出现图纸之间相互矛盾和错误，形成边设计、边施工、边修改的“三边”工程。四是由于施工顺序改变、施工工艺改进、工程质量标准改变等引起的工程费用增减的变更。
3、应急、抢险变更。主要是出现在一些基础设施项目建设过程中，如遇到暗塘、暗沟、流沙、软基等不可预见且急需处理的地质情况及抗洪、台风等不可抗力引发的工程损毁、施工延期等情况而造成工程紧急变更。
4、业主要求变更。有些业主为了增加或减少建设项目的某项使用功能、或提高装修档次、或更换材料等要求增加或减少设计项目。
5、趋利变更。一些施工单位为能顺利地拿下项目，在招投标阶段盲目地压低工程造价，待到工程施工后以施工技术、市场因素等名义要求变更设计、追加投资，导致结算价大幅攀升，以求得利润最大化。
根据我市近年来实践证明和国内的数据统计分析，方案或初步设计阶段对工程造价的影响力约为75%～95%；施工图设计阶段对工程造价的影响力约为35%～75%；施工阶段对工程造价的影响力约为5%～25%。因而，工程变更的监管关键应以设计变更为主，施工变更为辅，两者都应兼顾。
二、政府投资项目实施过程中设计变更及现场签证存在的主要问题
1、设计变更程序倒置，真实性无法核实。我们在工程变更管理中经常发现，存在先施工后办理设计变更的程序倒置现象，与通用条款中对工程设计变更的规定不符，与《建德市政府投資项目变更管理实施细则》规定不符。先上车后买票，隐蔽工程已施工完毕，审核人员无法对此项变更的真实性、合理性进行核实。
2、设计变更及现场签证内容不具体、格式不规范。首先体现在有一些签证对于所发生事件的数量、规格记录不完整、事件发生的日期不交待、内容叙述模棱两可、模糊不清、前后重复或矛盾。工程设计变更单中对变更的原因、范围、部位和内容不明确，尺寸、标高和文字说明表达不准确，没有以图示说明，图示不规范。其次，一般情况下设计变更及现场签证需要至少建设单位、监理单位、施工单位三方签字、盖章才能生效、缺少任何一方的审查程序都属于不规范的变更及签证，不能作为工程结算的依据。
3、设计变更及现场签证成为施工单位不平衡报价、追求利润最大化的护身符。工程以低价中标后，施工企业要想获得较大利润，就必须在施工过程中利用设计变更及现场签证来增加施工产值，往往会在设计变更及现场签证上用心思、做手脚，以赚取更多利润。必然会产生工程预付款与完成工程量之间比例失调，早期付款额度大于工程实际完成的工作量，容易导致产生半截子工程。或是容易导致施工单位在施工中想方设法提出有利于自身的变更，谋取超额利益，变相套取政府资金。
三、加强政府投资项目工程变更管理的建议
（一）严格控制、通盘考虑，科学合理地实施工程变更
政府投资项目在建设过程中，随着形势的变化和建设的不断深入，工程变更在所难免，关键是要把好三个原则：一是严格控制。坚持“估算控制概算，概算控制预算，预算控制决算”的原则，严格按照批准的设计文件进行建设，任何部门和单位不得擅自变更。二是通盘考虑。工程变更有时会牵一发动全身，引发一系列变更。必须做到通盘考虑，切莫头痛医头，脚痛医脚。三是科学合理。工程变更除原有的越改越好、越改越省的观念外，还应树立起性价比的价值工程理念，必须更加科学和符合实际。
（二）建章立制、刚性执行，修订完善工程变更管理办法
一是进一步明确工程造价变更的范围。因工程设计变更，涉及工程费用增减的施工组织设计变更，材料与设备的换用，无价材料价格及暂定价的签证，工程量和费用的增减，工程质量标准的改变及其它实质性变更等均应办理工程变更审批手续。二是调整工程变更的审核权限和程序。对工程变更实行分类管理，在变更审核权限划分上，适当提高基准变更额度和比例，使之更适应当前政府投资发展趋势，操作起来也更具有实际意义。特殊情况下的紧急变更，为保证工程建设质量和进度，可由建设单位召开由发改、财政、住建、审计等部门参加的紧急会议，商定处理方案，形成书面意见后边实施、边报批。
（三）加强合同管理，完善和健全合同条款
一是加强对勘察、设计、招标代理、监理等的合同管理，要认真推敲合同中的有关条款，要在合同中明确双方的责任、权利、义务，明确对各方因业务水平、弄虚作假、工作责任心等原因造成一定比例的变更，进行经济处罚或行业通报等管理。二是加强施工合同管理，通过在合同中明确政府投资项目变更审批程序及各类变更计价方式、方法及变更工程款比的支付比例等，达到合理控制工程造价的目的。
（四）落实工程变更的法律责任
重新修订《政府政府投资项目责任追究管理细则》，对各方及各管理部门相关人员都提出更高的要求。强调对未经批准或者备案、未按合同约定自行进行工程变更的，原则上不再受理变更手续补办的申请；对勘察、设计单位由于主观勘察设计原因给国家造成经济损失的，追究有关人员和有关单位的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任；建设单位违反工程变更管理办法的，财政部门要暂停拨付工程款，造成严重后果的，由行政主管部门或监察部门对直接负责的主管人员和直接责任人依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
为更好的管理工程变更，在建立专业管理组织及完善管理系统的现状下，要加强宣传与培训，完善各自职能，提高管理水平，加强现场监管，提高责任心和业务水平，严把设计变更和工程签证关，完善合同中对工程变更的定义、定价标准，最终实现政府投资项目顺利推进与质量、投资控制相结合。
目前，政府投资项目项目工程变更管理，是各级政府部门非常重视、着力狠抓的一项日常性工作，其工作质量好坏直接影响到政府投资基本建设项目的投资效益，而且在一定程度上可以起到维护建设市场正常招投标秩序和合理控制工程中标价、为最终合理确定竣工结算造价打下基础等积极作用，有效预防概算超估算、预算超概算、结算超预算的“三超”现象，以及遏制工程招投标过程中的围标和串标现象，有效避免施工过程中不真实、不合理的变更价款。
一、我市政府投资项目工程变更类型分析
据统计，建德市2010--2012年累计共有377个建设项目申报工程变更，变更金额达26563万元。工程变更多种多样，分析我市目前政府投资项目的工程变更，大致可以归为以下几种类型：
1、政策变更。主要是指政策处理、征地拆迁、人工材料异常波动等引起的工程变更。如与项目有关的土地征收、房屋拆迁等处理费用、用地范围发生变化，导致工程变更。
2、设计变更。具体表现在以下三方面：一是地质勘察方面。地勘文件资料与实际地质情况不尽相符，导致基础形式被迫调整设计，造成工程变更。二是方案设计方面。有些项目在整体布局和使用功能上，论证时间仓促，征求意见不够广泛，考虑不周全。三是施工图设计变更。主要有设计深度不够、设计漏项、水平较低、专业间沟通少，出现图纸之间相互矛盾和错误，形成边设计、边施工、边修改的“三边”工程。四是由于施工顺序改变、施工工艺改进、工程质量标准改变等引起的工程费用增减的变更。
3、应急、抢险变更。主要是出现在一些基础设施项目建设过程中，如遇到暗塘、暗沟、流沙、软基等不可预见且急需处理的地质情况及抗洪、台风等不可抗力引发的工程损毁、施工延期等情况而造成工程紧急变更。
4、业主要求变更。有些业主为了增加或减少建设项目的某项使用功能、或提高装修档次、或更换材料等要求增加或减少设计项目。
5、趋利变更。一些施工单位为能顺利地拿下项目，在招投标阶段盲目地压低工程造价，待到工程施工后以施工技术、市场因素等名义要求变更设计、追加投资，导致结算价大幅攀升，以求得利润最大化。
根据我市近年来实践证明和国内的数据统计分析，方案或初步设计阶段对工程造价的影响力约为75%～95%；施工图设计阶段对工程造价的影响力约为35%～75%；施工阶段对工程造价的影响力约为5%～25%。因而，工程变更的监管关键应以设计变更为主，施工变更为辅，两者都应兼顾。
二、政府投资项目实施过程中设计变更及现场签证存在的主要问题
1、设计变更程序倒置，真实性无法核实。我们在工程变更管理中经常发现，存在先施工后办理设计变更的程序倒置现象，与通用条款中对工程设计变更的规定不符，与《建德市政府投資项目变更管理实施细则》规定不符。先上车后买票，隐蔽工程已施工完毕，审核人员无法对此项变更的真实性、合理性进行核实。
2、设计变更及现场签证内容不具体、格式不规范。首先体现在有一些签证对于所发生事件的数量、规格记录不完整、事件发生的日期不交待、内容叙述模棱两可、模糊不清、前后重复或矛盾。工程设计变更单中对变更的原因、范围、部位和内容不明确，尺寸、标高和文字说明表达不准确，没有以图示说明，图示不规范。其次，一般情况下设计变更及现场签证需要至少建设单位、监理单位、施工单位三方签字、盖章才能生效、缺少任何一方的审查程序都属于不规范的变更及签证，不能作为工程结算的依据。
3、设计变更及现场签证成为施工单位不平衡报价、追求利润最大化的护身符。工程以低价中标后，施工企业要想获得较大利润，就必须在施工过程中利用设计变更及现场签证来增加施工产值，往往会在设计变更及现场签证上用心思、做手脚，以赚取更多利润。必然会产生工程预付款与完成工程量之间比例失调，早期付款额度大于工程实际完成的工作量，容易导致产生半截子工程。或是容易导致施工单位在施工中想方设法提出有利于自身的变更，谋取超额利益，变相套取政府资金。
三、加强政府投资项目工程变更管理的建议
（一）严格控制、通盘考虑，科学合理地实施工程变更
政府投资项目在建设过程中，随着形势的变化和建设的不断深入，工程变更在所难免，关键是要把好三个原则：一是严格控制。坚持“估算控制概算，概算控制预算，预算控制决算”的原则，严格按照批准的设计文件进行建设，任何部门和单位不得擅自变更。二是通盘考虑。工程变更有时会牵一发动全身，引发一系列变更。必须做到通盘考虑，切莫头痛医头，脚痛医脚。三是科学合理。工程变更除原有的越改越好、越改越省的观念外，还应树立起性价比的价值工程理念，必须更加科学和符合实际。
（二）建章立制、刚性执行，修订完善工程变更管理办法
一是进一步明确工程造价变更的范围。因工程设计变更，涉及工程费用增减的施工组织设计变更，材料与设备的换用，无价材料价格及暂定价的签证，工程量和费用的增减，工程质量标准的改变及其它实质性变更等均应办理工程变更审批手续。二是调整工程变更的审核权限和程序。对工程变更实行分类管理，在变更审核权限划分上，适当提高基准变更额度和比例，使之更适应当前政府投资发展趋势，操作起来也更具有实际意义。特殊情况下的紧急变更，为保证工程建设质量和进度，可由建设单位召开由发改、财政、住建、审计等部门参加的紧急会议，商定处理方案，形成书面意见后边实施、边报批。
（三）加强合同管理，完善和健全合同条款
一是加强对勘察、设计、招标代理、监理等的合同管理，要认真推敲合同中的有关条款，要在合同中明确双方的责任、权利、义务，明确对各方因业务水平、弄虚作假、工作责任心等原因造成一定比例的变更，进行经济处罚或行业通报等管理。二是加强施工合同管理，通过在合同中明确政府投资项目变更审批程序及各类变更计价方式、方法及变更工程款比的支付比例等，达到合理控制工程造价的目的。
（四）落实工程变更的法律责任
重新修订《政府政府投资项目责任追究管理细则》，对各方及各管理部门相关人员都提出更高的要求。强调对未经批准或者备案、未按合同约定自行进行工程变更的，原则上不再受理变更手续补办的申请；对勘察、设计单位由于主观勘察设计原因给国家造成经济损失的，追究有关人员和有关单位的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任；建设单位违反工程变更管理办法的，财政部门要暂停拨付工程款，造成严重后果的，由行政主管部门或监察部门对直接负责的主管人员和直接责任人依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
为更好的管理工程变更，在建立专业管理组织及完善管理系统的现状下，要加强宣传与培训，完善各自职能，提高管理水平，加强现场监管，提高责任心和业务水平，严把设计变更和工程签证关，完善合同中对工程变更的定义、定价标准，最终实现政府投资项目顺利推进与质量、投资控制相结合。