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摘 要：乡村治理问题随着农村社会改革的推进越来越受到重视，但是在安徽省宿州市的农村地区却呈现出“空心化”这样一个态势，这造成了乡村主体缺位、乡村治理基础弱化、乡村治理能力和治理信任缺失，以及基层民主流于形式等问题，而解决这些问题可以通过发展农村经济、健全农村社会保障、重新定位村级各类组织、健全村民自治制度等途径，以充分发挥宿州农村自身的治理能力。
关键词：农村空心化 乡村治理
“乡村治理”的定义在1998年就被明确提出，用来指基层的社会自我管理、自我治理。这种治理自古至今都是被管理者和领导人所重视的方式方法。
乡村治理在国家治理格局和乡村政治稳定中一直处于极为重要的地位。但是，近年来，随着我国工业化、城镇化进程的深入推进，特别是农村社会结构的加速转型，大量农村人口特别是青壯年、有知识有技能的人往城镇流动，留居人口则多是老弱妇孺，农村空心化程度加剧。农村社会精英的过度流失造成了农村的“畸形空心化”，造成的后果已不仅仅是人才的“短板效应”，还扩展到农村经济、政治、教育、文化等涉及“三农问题”的各个方面。农村空心化作为当前中国较为突出的社会经济现象，日益制约着新农村建设和城乡一体化发展，致使现阶段的乡村治理面临新的难题，特别对于作为发展中城市的安徽省宿州市，是其乡村治理中一个难以规避的重大挑战。那么，引发宿州乡村治理困境的深层原因是什么、如何有效破解村庄空心化背景下的乡村治理困境，提升村庄治理能力和农民生活品质，共享改革和发展成果，已成为当前宿州市新农村建设和城乡一体化发展进程中刻不容缓的首要任务。
一、农村空心化背景下宿州市乡村治理的困境
1.乡村治理主体缺位。村干部和普通村民原本应该是农村自我管理过程中的核心动力，然而，随着改革开放的深入和国家政策的松动，农村人口的流动性强，很多农民离乡入城寻求更大的发展空间。特别是近年来工业化、城镇化的快速推进，农村人口大量流出农村。因此，对大多数村庄而言，农民外出也就意味着“精英”流失。“乡村精英”的大量流失，不仅造成了人口的空心化，也使农业生产和乡村建设的人才严重匮乏，从而导致乡村治理的主体缺失。当前宿州乡村治理主体缺失的困境，不仅使新农村建设和乡村治理缺少高素质的村干部，也使现代农业生产缺乏有现代文化、懂技术、会经营的新型农民作保障。特别是作为未来村庄建设的主人——新生代农民工大量逃离农村，使乡村治理特别是村级治理因缺乏必要的人力资源而难以有效推进，并因缺乏农民的积极参与而使乡村治理性危机日益突显。
2.乡村治理基础弱化。实行家庭联产承包责任制以后，很多无支柱产业村庄的集体经济发展缓慢，不乏债台高筑而破产倒闭者。取消农业税以后，乡村财政收支矛盾和债务危机迅速暴露，村级组织也普遍陷入财政困境并背负了沉重的债务。尽管国家不断加大对“三农”的投入力度，但因上级财政转移支付的村级补助资金数额有限，再加上大多数村级组织缺乏经济收入而无力还债，一些落后村庄的集体资产已消耗殆尽。村庄集体经济的衰败，无疑弱化了乡村治理的经济基础。部分村级组织连正常的运转经费都难以保障，更不用说为村民提供公共服务了。特别是人才的流失导致乡村经济发展受阻，乡村的公益事业也容易陷入困境，村级组织治理能力也面临着严峻考验。
3.乡村治理能力和治理信任缺失。由于农村空心化导致的人才大量流失，使得能够胜任村支书的人才短缺，有的地方甚至无人愿意担任村干部，村级党组织很多处于半瘫痪状态。即使还在正常运转的村级党组织也因人口空心化的加剧而力不从心。与此同时，流动党员管理问题突显，且村内党员自我发展、近亲繁殖现象严重，成为农村基层党组织建设的巨大障碍。再加上因村级收入减少造成党员队伍管理难、基层党组织运转难等问题，使基层党组织引领农村社会发展的能力减弱。在被调研的部分村庄中，由于村级党组织弱化，使村庄基础设施建设、村庄规划等公益事业无人管理，村庄建设“外强中干”，村庄布局混乱加大了治理的难度。甚至在个别村庄，召开党员会议，给参会党员支付误工费已成为惯例，这加重了村级组织的负担，降低了党组织的号召力和向心力，也弱化了党群干群关系，严重影响了基层群众对党组织的信任，削弱了村级党组织在农村各项工作中的领导核心地位。
4.基层民主流于形式。农村空心化导致作为村民自治主体的村民参与村级事务的途径和方式都发生了新变化，从民主选举、决策与管理、监督等乡村治理的过程来看，主要的问题在于民主流于形式。主要表现在：一是农村空心化使参与治理的主体发生了变化，村民的真实意愿无法正确表达。大量外出的农村精英常年在外，无暇参与村庄事务，留居农村的老幼妇嬬成为事实上的“选民”，作为家庭代言人，表达其对村级事务的主张，显然，由于知识、能力等的限制，这些农村留守人员意见的“准确性”和“代表性”是非常值得质疑的；二是农村空心化背景下村民对公共事务的知情权、监督权难以得到保障。在当前农村空心化不断加剧的背景下，大量农村外出人员对于村庄事务以及自身利益的表达和维护是通过留守人员来实现的。而由于农村传播媒介的不发达、信息渠道的不畅通，加上留守人员自身的限制，不仅村民的基本知情权得不到保障，而且切身利益也会受到侵害。
二、宿州农村空心化的原因分析
1.经济发展带来的副产品。随着市场经济的发展，农民对美好生活的追求越来越高，而且市场给他们提供的机会也越来越多，导致大量农民流向城市。但是由于其自身技术、文化水平有限，致使他们成为城市的弱势群体，最明显的就是造成了城乡收入差距加大。另外，富裕的新型农民建新房的刚性需求是“空心村”现象产生的动力原因。新型农民赚钱盖新房，把原来的土坯房、砖瓦房改建为楼房，是对较高生活质量的追求，但受限于人文法律素养或执着于传统的关系而占用耕地扩张建房，造成村庄整体无序化，并形成原宅基地的空心化。
2.政府管理运行机制不完善。“空心村”综合整治包括许多涉农部门，有农业部门、林业部门、水利部门、财政部门等。而政府管理运行机制的不良是影响其治理的主要原因。主要表现为权责分工不明确，部门间相互协作不够。如宿州惠农资金补贴总量大，有粮食补贴、种子补贴、生猪补贴等，涉及农、林、牧、水利、财政等部门，而有的农民拿补贴款打麻将甚至消费了。相当于惠农资金没有用在“刀刃”上。惠农资金如何整合利用，由谁牵头，涉农部门如何分工及相互配合，政府部门都应有较好的管理服务制度。另外，影响农业产业化经营的一个很重要的因素就是对农村土地流转的管理，若政府没有一个统一的土地流转服务平台，便可能造成土地流转不畅。 3.农村社会保障体系不够健全。大部分外出务工农民由于务工收入难以满足城市成本，加上子女上学难问题，还是会选择最终回归农村生活。现在我国的新农合政策在宿州虽然已经相当完善，政策也已经家喻户晓，但是在具体的政策细节和操作程序上还有不够完善，包括农民在外务工期间所发生的医疗费用，在本地的新农合政策实施过程中体现了其操作难度。除此之外，其他的社会保障，比如养老、上学等问题，宿州农村的硬件和软件需要进一步改进。
三、农村空心化背景下宿州市乡村治理的路径选择
1.发展农村经济，提高农民生活水平。实现农业现代化、培育现代农民，是发展农村经济的根本道路。同时要将宿州当地特色与国家经济发展政策结合起来，挖掘宿州农村已有的农业资源和待开发的旅游等资源，通过产业化的模式，提供更多经济发展平台，以增加农村就业岗位，增加农民收入，留住人才。另外，改善农村落后面貌，有效控制“空心村”的一个重要途径是尽可能地创造和谐舒适的人居环境，加强农村基础设施的建设。
2.完善农村社会保障和人才机制。宿州市的农村社会保障在以往发挥了重大作用，但还有很多地方需要完善。健全宿州市农村社会保障体系，加快完善农村社会救助、社会保险、社会优抚和社会福利相关内容的建设，首先应保证宿州市农村社会养老保险制度让更多的人享受到。除了医疗方面，养老方面更要考虑周到，比如宿州有不少退伍军人和离退休干部，组织和社会的关怀对这些人来说是非常重要的。完善的农村社会保障除了在“空心化”这样一个背景下对农民的生活水平起到重要作用，对本土人才的留置也起到积极的作用，并在此基础上建立一套完整的具有吸引力的人才机制，使人才能够“引进来”和“留得住”，这对宿州未来的发展进步无疑是举足轻重的，也是当前宿州乡村治理一个非常重要的举措。
3.重新定位村级正式组织、家族组织及社会组织，提升农村社会治理水平。应逐渐消除村级正式组织的“泛行政化”倾向，加强公共管理职能建设。村级党组织和村民委員会应有明确的角色定位，两委交叉任职或一支独大都不利于村庄的治理和村民自治制度的实施，宿州村委会更多执行基层党委和政府的决策，而缺乏应有的基层治理功能；应正确看待家族组织的功能，适当发挥其功能替代者角色的作用，而避免大家族对村级治理的干扰；大力发展和培育农村社会组织，采取各种手段引导社会组织自我成长，如利用专业机构提高农村社会组织的自身能力、建设社会组织孵化基地，引导宿州农村社会组织健康有序地发展。
4.健全村民自治制度，促进基层民主发展。在“空心化”背景下，要想避免基层民主流于形式。首先要尊重农民的主体地位，采取多种形式大力宣传有关村民自治的相关法律法规，积极营造农民参与乡村治理的氛围，还可以借助电话、QQ、微信等方式加强与外出人员的联系，引导他们通过各种途径参与村里事务；其次，实行村务公开的制度，定期公布和公开村里关系村民利益的各类事务和财务并接受村民监督，坚持四议两公开的工作原则，把村民想办的事变成支部要办的事，让村民委员会能真正代表人民的利益，发挥好自己的决议权；再次，应进一步健全村民民主监督，制定相关议事规则，让村民发挥自身的监督作用；最后，上级政府要加大对村务管理不善村庄的监管力度，把村务公开落到实处，坚持责任追究制度，对相关责任人一查到底，以推进村民自治和基层民主健康有序发展。
参考文献：
[1]马宝成.村级治理与乡村政治稳定[J].理论学刊，2003（2）.
[2]李定国.关于城镇化进程中湖北省农村“空心村”治理研究[J].湖北社会科学，2016（7）.
[3]杨春娟.村庄空心化背景下乡村治理困境及破解对策——以河北为分析个案[J].河北学刊，2016（6）.
[4]周春霞.农村空心化背景下乡村治理的困境与路径选择——以默顿的结构功能论为研究视角[J].南方农村，2012（3）.
[5]方伶俐，邓小蕾.新型城镇化下农村空心村的影响与治理新路径[J].经济研究导刊，2016（17）.
关键词：农村空心化 乡村治理
“乡村治理”的定义在1998年就被明确提出，用来指基层的社会自我管理、自我治理。这种治理自古至今都是被管理者和领导人所重视的方式方法。
乡村治理在国家治理格局和乡村政治稳定中一直处于极为重要的地位。但是，近年来，随着我国工业化、城镇化进程的深入推进，特别是农村社会结构的加速转型，大量农村人口特别是青壯年、有知识有技能的人往城镇流动，留居人口则多是老弱妇孺，农村空心化程度加剧。农村社会精英的过度流失造成了农村的“畸形空心化”，造成的后果已不仅仅是人才的“短板效应”，还扩展到农村经济、政治、教育、文化等涉及“三农问题”的各个方面。农村空心化作为当前中国较为突出的社会经济现象，日益制约着新农村建设和城乡一体化发展，致使现阶段的乡村治理面临新的难题，特别对于作为发展中城市的安徽省宿州市，是其乡村治理中一个难以规避的重大挑战。那么，引发宿州乡村治理困境的深层原因是什么、如何有效破解村庄空心化背景下的乡村治理困境，提升村庄治理能力和农民生活品质，共享改革和发展成果，已成为当前宿州市新农村建设和城乡一体化发展进程中刻不容缓的首要任务。
一、农村空心化背景下宿州市乡村治理的困境
1.乡村治理主体缺位。村干部和普通村民原本应该是农村自我管理过程中的核心动力，然而，随着改革开放的深入和国家政策的松动，农村人口的流动性强，很多农民离乡入城寻求更大的发展空间。特别是近年来工业化、城镇化的快速推进，农村人口大量流出农村。因此，对大多数村庄而言，农民外出也就意味着“精英”流失。“乡村精英”的大量流失，不仅造成了人口的空心化，也使农业生产和乡村建设的人才严重匮乏，从而导致乡村治理的主体缺失。当前宿州乡村治理主体缺失的困境，不仅使新农村建设和乡村治理缺少高素质的村干部，也使现代农业生产缺乏有现代文化、懂技术、会经营的新型农民作保障。特别是作为未来村庄建设的主人——新生代农民工大量逃离农村，使乡村治理特别是村级治理因缺乏必要的人力资源而难以有效推进，并因缺乏农民的积极参与而使乡村治理性危机日益突显。
2.乡村治理基础弱化。实行家庭联产承包责任制以后，很多无支柱产业村庄的集体经济发展缓慢，不乏债台高筑而破产倒闭者。取消农业税以后，乡村财政收支矛盾和债务危机迅速暴露，村级组织也普遍陷入财政困境并背负了沉重的债务。尽管国家不断加大对“三农”的投入力度，但因上级财政转移支付的村级补助资金数额有限，再加上大多数村级组织缺乏经济收入而无力还债，一些落后村庄的集体资产已消耗殆尽。村庄集体经济的衰败，无疑弱化了乡村治理的经济基础。部分村级组织连正常的运转经费都难以保障，更不用说为村民提供公共服务了。特别是人才的流失导致乡村经济发展受阻，乡村的公益事业也容易陷入困境，村级组织治理能力也面临着严峻考验。
3.乡村治理能力和治理信任缺失。由于农村空心化导致的人才大量流失，使得能够胜任村支书的人才短缺，有的地方甚至无人愿意担任村干部，村级党组织很多处于半瘫痪状态。即使还在正常运转的村级党组织也因人口空心化的加剧而力不从心。与此同时，流动党员管理问题突显，且村内党员自我发展、近亲繁殖现象严重，成为农村基层党组织建设的巨大障碍。再加上因村级收入减少造成党员队伍管理难、基层党组织运转难等问题，使基层党组织引领农村社会发展的能力减弱。在被调研的部分村庄中，由于村级党组织弱化，使村庄基础设施建设、村庄规划等公益事业无人管理，村庄建设“外强中干”，村庄布局混乱加大了治理的难度。甚至在个别村庄，召开党员会议，给参会党员支付误工费已成为惯例，这加重了村级组织的负担，降低了党组织的号召力和向心力，也弱化了党群干群关系，严重影响了基层群众对党组织的信任，削弱了村级党组织在农村各项工作中的领导核心地位。
4.基层民主流于形式。农村空心化导致作为村民自治主体的村民参与村级事务的途径和方式都发生了新变化，从民主选举、决策与管理、监督等乡村治理的过程来看，主要的问题在于民主流于形式。主要表现在：一是农村空心化使参与治理的主体发生了变化，村民的真实意愿无法正确表达。大量外出的农村精英常年在外，无暇参与村庄事务，留居农村的老幼妇嬬成为事实上的“选民”，作为家庭代言人，表达其对村级事务的主张，显然，由于知识、能力等的限制，这些农村留守人员意见的“准确性”和“代表性”是非常值得质疑的；二是农村空心化背景下村民对公共事务的知情权、监督权难以得到保障。在当前农村空心化不断加剧的背景下，大量农村外出人员对于村庄事务以及自身利益的表达和维护是通过留守人员来实现的。而由于农村传播媒介的不发达、信息渠道的不畅通，加上留守人员自身的限制，不仅村民的基本知情权得不到保障，而且切身利益也会受到侵害。
二、宿州农村空心化的原因分析
1.经济发展带来的副产品。随着市场经济的发展，农民对美好生活的追求越来越高，而且市场给他们提供的机会也越来越多，导致大量农民流向城市。但是由于其自身技术、文化水平有限，致使他们成为城市的弱势群体，最明显的就是造成了城乡收入差距加大。另外，富裕的新型农民建新房的刚性需求是“空心村”现象产生的动力原因。新型农民赚钱盖新房，把原来的土坯房、砖瓦房改建为楼房，是对较高生活质量的追求，但受限于人文法律素养或执着于传统的关系而占用耕地扩张建房，造成村庄整体无序化，并形成原宅基地的空心化。
2.政府管理运行机制不完善。“空心村”综合整治包括许多涉农部门，有农业部门、林业部门、水利部门、财政部门等。而政府管理运行机制的不良是影响其治理的主要原因。主要表现为权责分工不明确，部门间相互协作不够。如宿州惠农资金补贴总量大，有粮食补贴、种子补贴、生猪补贴等，涉及农、林、牧、水利、财政等部门，而有的农民拿补贴款打麻将甚至消费了。相当于惠农资金没有用在“刀刃”上。惠农资金如何整合利用，由谁牵头，涉农部门如何分工及相互配合，政府部门都应有较好的管理服务制度。另外，影响农业产业化经营的一个很重要的因素就是对农村土地流转的管理，若政府没有一个统一的土地流转服务平台，便可能造成土地流转不畅。 3.农村社会保障体系不够健全。大部分外出务工农民由于务工收入难以满足城市成本，加上子女上学难问题，还是会选择最终回归农村生活。现在我国的新农合政策在宿州虽然已经相当完善，政策也已经家喻户晓，但是在具体的政策细节和操作程序上还有不够完善，包括农民在外务工期间所发生的医疗费用，在本地的新农合政策实施过程中体现了其操作难度。除此之外，其他的社会保障，比如养老、上学等问题，宿州农村的硬件和软件需要进一步改进。
三、农村空心化背景下宿州市乡村治理的路径选择
1.发展农村经济，提高农民生活水平。实现农业现代化、培育现代农民，是发展农村经济的根本道路。同时要将宿州当地特色与国家经济发展政策结合起来，挖掘宿州农村已有的农业资源和待开发的旅游等资源，通过产业化的模式，提供更多经济发展平台，以增加农村就业岗位，增加农民收入，留住人才。另外，改善农村落后面貌，有效控制“空心村”的一个重要途径是尽可能地创造和谐舒适的人居环境，加强农村基础设施的建设。
2.完善农村社会保障和人才机制。宿州市的农村社会保障在以往发挥了重大作用，但还有很多地方需要完善。健全宿州市农村社会保障体系，加快完善农村社会救助、社会保险、社会优抚和社会福利相关内容的建设，首先应保证宿州市农村社会养老保险制度让更多的人享受到。除了医疗方面，养老方面更要考虑周到，比如宿州有不少退伍军人和离退休干部，组织和社会的关怀对这些人来说是非常重要的。完善的农村社会保障除了在“空心化”这样一个背景下对农民的生活水平起到重要作用，对本土人才的留置也起到积极的作用，并在此基础上建立一套完整的具有吸引力的人才机制，使人才能够“引进来”和“留得住”，这对宿州未来的发展进步无疑是举足轻重的，也是当前宿州乡村治理一个非常重要的举措。
3.重新定位村级正式组织、家族组织及社会组织，提升农村社会治理水平。应逐渐消除村级正式组织的“泛行政化”倾向，加强公共管理职能建设。村级党组织和村民委員会应有明确的角色定位，两委交叉任职或一支独大都不利于村庄的治理和村民自治制度的实施，宿州村委会更多执行基层党委和政府的决策，而缺乏应有的基层治理功能；应正确看待家族组织的功能，适当发挥其功能替代者角色的作用，而避免大家族对村级治理的干扰；大力发展和培育农村社会组织，采取各种手段引导社会组织自我成长，如利用专业机构提高农村社会组织的自身能力、建设社会组织孵化基地，引导宿州农村社会组织健康有序地发展。
4.健全村民自治制度，促进基层民主发展。在“空心化”背景下，要想避免基层民主流于形式。首先要尊重农民的主体地位，采取多种形式大力宣传有关村民自治的相关法律法规，积极营造农民参与乡村治理的氛围，还可以借助电话、QQ、微信等方式加强与外出人员的联系，引导他们通过各种途径参与村里事务；其次，实行村务公开的制度，定期公布和公开村里关系村民利益的各类事务和财务并接受村民监督，坚持四议两公开的工作原则，把村民想办的事变成支部要办的事，让村民委员会能真正代表人民的利益，发挥好自己的决议权；再次，应进一步健全村民民主监督，制定相关议事规则，让村民发挥自身的监督作用；最后，上级政府要加大对村务管理不善村庄的监管力度，把村务公开落到实处，坚持责任追究制度，对相关责任人一查到底，以推进村民自治和基层民主健康有序发展。
参考文献：
[1]马宝成.村级治理与乡村政治稳定[J].理论学刊，2003（2）.
[2]李定国.关于城镇化进程中湖北省农村“空心村”治理研究[J].湖北社会科学，2016（7）.
[3]杨春娟.村庄空心化背景下乡村治理困境及破解对策——以河北为分析个案[J].河北学刊，2016（6）.
[4]周春霞.农村空心化背景下乡村治理的困境与路径选择——以默顿的结构功能论为研究视角[J].南方农村，2012（3）.
[5]方伶俐，邓小蕾.新型城镇化下农村空心村的影响与治理新路径[J].经济研究导刊，2016（17）.